李　路

摘 要:政務(wù)中心是以集中實(shí)施行政許可為主要功能的新型政府組織形式。當(dāng)前,全國各地政務(wù)中心的運(yùn)行模式以松散型和協(xié)調(diào)型為主,實(shí)踐證明它不能很好地滿足行政許可法的立法宗旨和行政審批制度改革的發(fā)展需要。在遵循政務(wù)中心模式選擇原則基礎(chǔ)上,應(yīng)甄別各種模式的優(yōu)勢,以復(fù)合型模式構(gòu)建政務(wù)中心。

關(guān)鍵詞:政務(wù)中心;合理模式;現(xiàn)實(shí)構(gòu)建

中圖分類號: 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0023-03

一、我國政務(wù)中心建設(shè)的基本情況

(一)我國政務(wù)中心的職能定位與現(xiàn)實(shí)成效

當(dāng)前各地興辦的綜合類政務(wù)中心是以集中政府部門在一處辦理行政審批項(xiàng)目為主要功能,以方便行政相對人辦理行政許可事務(wù)為基本宗旨的新形式、服務(wù)型政府組織機(jī)構(gòu)。進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著入世和《行政許可法》第25條“一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”和第26條關(guān)于“統(tǒng)一、聯(lián)合、集中”的提出,政務(wù)中心建設(shè)一度呈波瀾壯闊之勢,實(shí)踐形式豐富多彩,在一定程度上代表了政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展方向。

目前的政務(wù)中心建設(shè)已取得一些實(shí)效,主要表現(xiàn)在:一是通過部門集中辦公和簡化審批流程環(huán)節(jié),縮短了行政許可實(shí)施期限和程序,減少了多頭和重復(fù)審批,方便了行政相對人一次性辦理許可事務(wù);二是各級政府能夠宏觀系統(tǒng)掌握政府各部門行政審批頻率,了解社會對政府各項(xiàng)職能增強(qiáng)、減弱或撤銷的需求;三是通過“一站式”辦公方式的建立,強(qiáng)化了政府人員的服務(wù)意識,促進(jìn)了其行政思維和方式的轉(zhuǎn)變,為建設(shè)服務(wù)型政府奠定了基礎(chǔ),對建設(shè)責(zé)任、效能政府也起到了窗口示范作用。

(二) 政務(wù)中心自身存在的問題催生組織模式變革

政務(wù)中心畢竟屬于新生事物,在現(xiàn)有的部門利益格局尚未打破的情況下,其在運(yùn)行過程中也存在一些典型性問題,如入駐中心部門和行政許可項(xiàng)目選擇不合理;相關(guān)配套改革缺乏統(tǒng)籌安排、規(guī)劃管理不到位;部門在中心設(shè)立窗口權(quán)限有限;許可項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)和流程改造滯后;“統(tǒng)一、聯(lián)合、集中”等行政許可方式改革在部門間協(xié)調(diào)困難;未納入中心與納入行政許可項(xiàng)目銜接不暢;入駐中心部門對行政許可事務(wù)日常監(jiān)督處罰不力情況增多等。目前,部門設(shè)立窗口權(quán)力有限帶來的問題尤為突出。它導(dǎo)致很多部門窗口淪落為審批材料的“收發(fā)室”,不僅未能方便當(dāng)事人辦事,反而導(dǎo)致部門內(nèi)部辦事環(huán)節(jié)更加煩瑣,“一站式”現(xiàn)場審批無法實(shí)現(xiàn)。

以上問題造成的直接結(jié)果是審批鏈條未能縮短、多頭審批依然如故、審批中權(quán)力尋租和黑中介現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,對于行政許可申請人來說,除減少了在部門之間輾轉(zhuǎn)往復(fù)外,申請資料遞交依舊重復(fù)繁瑣,辦理時(shí)限未能有效減少,行政許可快捷辦理、公正透明的愿望沒有很好實(shí)現(xiàn)。對行政機(jī)關(guān)而言,通過政務(wù)中心解決行政審批效能低下和推動政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的作用沒有很好發(fā)揮。目前,一些地方的政務(wù)中心甚至發(fā)生了“轟轟烈烈開場、悄無聲息收場”的尷尬局面,“政務(wù)中心向何處去”一時(shí)成為業(yè)內(nèi)熱議話題。

筆者認(rèn)為,產(chǎn)生上述問題的原因是深層次的,一是沒有建立統(tǒng)一的行政審批決策管理機(jī)構(gòu)對政務(wù)中心的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃;二是政務(wù)中心自身性質(zhì)、功能、權(quán)限定位不準(zhǔn)確,其既不具備獨(dú)立實(shí)施行政許可權(quán)權(quán)力也缺乏對入駐部門強(qiáng)有力的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)和人事管理權(quán)。應(yīng)當(dāng)看到,我國與西方發(fā)達(dá)國家國情不同,政府“大部門”體制改革才剛剛起步,其具體走向也無法準(zhǔn)確判斷,依靠政府部門職能和機(jī)構(gòu)合并來減少行政許可項(xiàng)目、解決行政許可實(shí)施分散、方便當(dāng)事人辦理行政許可事務(wù)的功能一時(shí)還難以實(shí)現(xiàn)。這就決定了在今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi),推動集中行使行政許可權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展,還要倚重政務(wù)中心自身建設(shè)的不斷創(chuàng)新,特別是尋找更為合理的政務(wù)中心運(yùn)行模式來實(shí)現(xiàn)。

二、政務(wù)中心合理模式選擇的理性思考

(一)政務(wù)中心模式基本類型的邏輯推導(dǎo)與各自特點(diǎn)

以政務(wù)中心的組織性質(zhì)、結(jié)構(gòu)特點(diǎn),特別以是否具有替代原部門直接實(shí)施行政許可以及是否對部門行政許可實(shí)施具有協(xié)調(diào)督辦權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行邏輯上的推導(dǎo),可將政務(wù)中心分為四種模式,即單純集中辦公模式、協(xié)調(diào)集中辦公模式、統(tǒng)一集中辦公模式和統(tǒng)一與協(xié)調(diào)結(jié)合集中辦理模式(以下簡稱為松散型、協(xié)調(diào)型、緊密型、復(fù)合型模式)。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況看,目前國內(nèi)只存在松散型和協(xié)調(diào)型兩種模式,緊密型模式雖得到《行政許可法》第25條的法律支持但沒有真正實(shí)踐,復(fù)合型模式純屬理論推導(dǎo),無實(shí)踐樣板。

1.松散型模式,是指將具有行政審批權(quán)限的政府部門集中在特定的辦公場所,形成審批業(yè)務(wù)串聯(lián)、便民服務(wù)特點(diǎn)突出的政務(wù)中心。政務(wù)中心自身沒有統(tǒng)一的組織管理機(jī)構(gòu),更不具有任何行政職權(quán)。在行政審批業(yè)務(wù)上,它既不享有直接的行政審批權(quán),也不享有對入駐部門行政審批業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)督辦權(quán),目前不少省級政務(wù)中心就采取此種形式。它由一級政府組織興辦,但本級政府只決定入駐中心的部門和中介機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)為中心外聘物業(yè)公司。在組織關(guān)系上,進(jìn)入中心的各類工作人員,均屬部門(包括中介機(jī)構(gòu))派出人員,其編制或隸屬關(guān)系均在其所在單位。在具體工作方面,入住中心的政府部門和中介機(jī)構(gòu)是各司其職,按既有工作流程從事行政審批和中介服務(wù)。當(dāng)發(fā)生涉及多家部門確實(shí)需要協(xié)調(diào)的重大行政審批事務(wù)時(shí),由本級政府指定相關(guān)入駐部門組成聯(lián)席會議討論解決,爭執(zhí)不下時(shí)由本級政府直接出面協(xié)調(diào)決定。據(jù)此可以看出,此類政務(wù)中心是一種較典型的物理式集中辦公形態(tài),實(shí)際意義是通過政府部門“一樓辦公”方便行政相對人及時(shí)辦結(jié)許可申請。

2.協(xié)調(diào)型模式,是指政府各部門(包括中介機(jī)構(gòu))派出機(jī)構(gòu)和人員集中在政務(wù)中心辦理行政審批事務(wù),但政務(wù)中心有固定的組織管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的人員配置,其組織形式與管理模式一般有兩種。一種是建立管委會,由政府秘書長或辦公廳(室)負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)任管委會主任,入駐中心的部門主管領(lǐng)導(dǎo)任管委會委員,隸屬本級政府辦公廳(室)。管委會下設(shè)管理辦公室為常設(shè)駐政務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)。另一種是在政務(wù)中心設(shè)立管理辦公室,屬于本級政府派出機(jī)構(gòu),由政府辦公廳(室)管理,如大連市人民政府行政服務(wù)中心就是市政府派出機(jī)構(gòu)。[1]政務(wù)中心對外不能以自己名義行使統(tǒng)一的許可實(shí)施權(quán),但在內(nèi)部卻享有對各部門行政許可實(shí)施的協(xié)調(diào)督辦權(quán),對中心內(nèi)部行政事務(wù)和人員享有管理和組織人事權(quán),對入駐中心中介機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)。對于行政相對人來說,此模式除具備松散型模式的基本特點(diǎn)外,由于中心通過對部門間審批事項(xiàng)的協(xié)調(diào)督辦,可以縮短審批鏈條,壓縮許可決定期限,所以更加方便行政相對人。目前這種模式較為多見。

3.緊密型模式,是指政務(wù)中心自身就是獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu),按《行政許可法》第25條的規(guī)定,將部門所有的行政審批項(xiàng)目集中起來以自己的名義獨(dú)立實(shí)施,原政府部門只保留知情權(quán)和建議權(quán)。根據(jù)其職責(zé)分析,政務(wù)中心行政管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)應(yīng)定位于本級政府的職能部門,屬于新類型的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu),中心的行政事務(wù)和人員完全由其負(fù)責(zé)管理。由于此種政務(wù)中心是以自己的名義獨(dú)立實(shí)施行政審批權(quán)力,行政相對人可以通過信訪、申訴、行政復(fù)議或行政訴訟方式救濟(jì)自己的權(quán)利,對其進(jìn)行監(jiān)督。這種模式現(xiàn)實(shí)意義在于通過整合相近、相關(guān)的行政審批項(xiàng)目并直接由政務(wù)中心行使,能夠最大程度上解決多頭許可、流程復(fù)雜、效率低下的行政許可問題,行政相對人在此辦理行政許可事務(wù)最為便利。

4.復(fù)合型模式,是指政務(wù)中心對擬進(jìn)入中心的政府部門及其審批項(xiàng)目進(jìn)行分類,對一部分能夠集中起來的項(xiàng)目直接交由政務(wù)中心,按《行政許可法》第25條的規(guī)定獨(dú)立實(shí)施審批;對那些不易集中起來的項(xiàng)目仍由進(jìn)駐中心的部門自行實(shí)施審批,但中心行政管理機(jī)構(gòu)具有對部門行政審批事務(wù)的協(xié)調(diào)督辦權(quán),對入駐中心中介組織行使監(jiān)管權(quán)。這種模式實(shí)際上是將緊密型和協(xié)調(diào)型模式的特點(diǎn)合二為一。它在組織形態(tài)和職能設(shè)置上具有緊密型和協(xié)調(diào)型模式的全部特點(diǎn)。責(zé)任追究方式上對屬于中心獨(dú)立實(shí)施的審批項(xiàng)目由其自行承擔(dān)法律責(zé)任,對由入駐部門實(shí)施的項(xiàng)目仍由該部門承擔(dān)法律責(zé)任。

(二)政務(wù)中心理性模式構(gòu)建應(yīng)遵循的基本原則

筆者認(rèn)為,針對政務(wù)中心現(xiàn)存問題,結(jié)合相對集中行政許可權(quán)的法律規(guī)定,考慮到中國政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展走向,今后政務(wù)中心理性模式選擇過程中必須應(yīng)遵循如下原則:

1. 實(shí)踐立法宗旨原則?！缎姓S可法》條文中關(guān)于相對集中行政許可權(quán)的規(guī)定既考慮到現(xiàn)實(shí)性又具有前瞻性。根據(jù)第25條要求,政務(wù)中心今后發(fā)展方向應(yīng)成為獨(dú)立的行政職能部門,具有直接實(shí)施原部門行政許可的權(quán)力。第25條作為一種集中行政許可權(quán)力程度更高的形態(tài),將其放在第26條之前,顯然是帶有前瞻性的。對此國務(wù)院副秘書長汪永清曾指出:“省級人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以決定一個(gè)機(jī)關(guān)行使其他機(jī)關(guān)的行政許可權(quán),把權(quán)力相對集中,為下一步的行政機(jī)構(gòu)改革奠定了基礎(chǔ)。這一條的規(guī)定在實(shí)踐當(dāng)中起到了非常大的作用,主要方面就是對推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革,減少行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置,合理配置行政權(quán)力都起到了非常重要的積極作用?！?。顯然,第25條反映出的立法初衷,其目的不僅在于便民高效,而且還要以此推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展,[2]就筆者的理解這實(shí)際上是為“大部門”體制的逐步建立做經(jīng)驗(yàn)積累。同時(shí),按照《行政許可法》第26條的規(guī)定,政務(wù)中心也應(yīng)具備對入駐中心部門許可實(shí)施工作的協(xié)調(diào)督辦權(quán)。通過協(xié)調(diào)部門之間在 “聯(lián)合、集中”審批中出現(xiàn)的問題,達(dá)到行政許可實(shí)施高效便民效果,這也是當(dāng)前國情下的現(xiàn)實(shí)選擇。因此,在模式選擇上應(yīng)兼顧這兩條法律規(guī)定。

2.有限性原則。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,能夠集中到政務(wù)中心甚至直接由政務(wù)中心獨(dú)立實(shí)施的行政許可項(xiàng)目是有限的。原因在于一方面我國行政許可項(xiàng)目過多,類型太廣泛,完全由一個(gè)部門承擔(dān)是行不通的。另一方面,是否進(jìn)入中心實(shí)施審批還要受到許可項(xiàng)目自身特點(diǎn)的制約。如像“民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)的安全、技術(shù)改造”、“藥品醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑及品種生產(chǎn)”這樣專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、程序復(fù)雜的許可項(xiàng)目,雖可以進(jìn)入中心但不宜交由政務(wù)中心獨(dú)立實(shí)施,仍應(yīng)由入駐中心政府部門自行實(shí)施。還有一些項(xiàng)目如“國家秘密技術(shù)出口”等,由于涉及國家安全和社會穩(wěn)定不能夠進(jìn)入中心實(shí)施。因此,理性模式選擇時(shí)應(yīng)考慮到客觀有限性,不宜一刀切,應(yīng)多元化。

3.服務(wù)于政府機(jī)構(gòu)改革要求原則。中共十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》,在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革方面,明確提出按照“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”。其改革方向就是要將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來,作為各級政府新類型的專門機(jī)構(gòu)或政府的直屬機(jī)構(gòu),來提高執(zhí)行效能。

建立“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約和協(xié)調(diào)的政府組織機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)中可以有兩種不同的選擇,一是在部門內(nèi)部建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的機(jī)制,對傳統(tǒng)政府部門內(nèi)部職能配置模式進(jìn)行改革;二是在政府部門整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的權(quán)力配置和組織機(jī)構(gòu)。據(jù)此,行政執(zhí)行部門如何設(shè)置也相應(yīng)出現(xiàn)兩種情況:一種是在保持政府部門大的框架不變的情況下,將各部門的決策與執(zhí)行職能分開,把決策職能相對集中由精干處室承擔(dān),把執(zhí)行職能集中由部門的直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān),兩條線運(yùn)行,各負(fù)其責(zé)。其具體組織形式將由傳統(tǒng)的部(廳)—司(處)—處(科)的層級模式演變?yōu)椴?廳)—管理局—處、部—管理局—執(zhí)行局等層級模式,形成“小決策、大執(zhí)行”的格局。另一種是借鑒香港特別行政區(qū)已有經(jīng)驗(yàn)和深圳“行政三分制”改革的做法即“行政系統(tǒng)中將決策和執(zhí)行絕對分開,決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,各自獨(dú)立依法行使職權(quán)”。[3]鑒于行政審批制度改革在整體行政制度改革中單兵突進(jìn)的地位,決定了這些改革都會在政務(wù)中心展開,都會影響到政務(wù)中心模式的選擇。

“大部門”體制是一種大職能、寬領(lǐng)域的行政事務(wù)綜合管理體制,與傳統(tǒng)政府專業(yè)部門管理方式相比,根本區(qū)別是輕管制、重服務(wù),輕審批、重監(jiān)管。它要求最大限度減少審批項(xiàng)目,并將必要的審批項(xiàng)目集中辦理。我國目前剛剛啟動的“大部門”體制,一方面合并機(jī)構(gòu)將會逐漸減少多頭審批局面,另一方面也會逐步分離、下移部門內(nèi)部的審批職能和機(jī)構(gòu),并將這些機(jī)構(gòu)和職能并入政務(wù)中心集中實(shí)施。以筆者個(gè)人觀點(diǎn),“大部門”體制改革,任務(wù)非常艱巨,不可能一步到位。就主要發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看,完善這一體制均經(jīng)過了40—50年時(shí)間。在我國也會有一個(gè)相當(dāng)漫長的過程,至少要經(jīng)過同等時(shí)間的努力,[4]而建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、制約的行政組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,如果采取部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重組整合方式,相對來說任務(wù)要輕松許多,可以先行一步通過政務(wù)中心來檢驗(yàn)“大部門”體制創(chuàng)設(shè)是否可行。其基本流程是:部門內(nèi)部執(zhí)行處室由分散變?yōu)榧?設(shè)立部門統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口對外辦公”——部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員進(jìn)入政務(wù)中心實(shí)施許可,實(shí)現(xiàn)“一站式辦公”——政務(wù)中心按照“職能同類合并”原則將部門行政許可事項(xiàng)“分類集中辦公”——在“分類集中辦公”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上將行政許可項(xiàng)目交由政務(wù)中心獨(dú)立行使,實(shí)現(xiàn)行政許可“一個(gè)機(jī)關(guān)、一個(gè)地點(diǎn)統(tǒng)一辦公”。

顯而易見,政務(wù)中心可以為職能相關(guān)部門最終演變?yōu)椤按蟛块T”提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)二者具有辯證關(guān)系,政務(wù)中心經(jīng)驗(yàn)積累越豐富,“大部門”體制改革步伐就越快;“大部門”體制改革步伐越快,相對集中行政許可權(quán)立法宗旨實(shí)現(xiàn)的也就越快。這也是政務(wù)中心理性模式選擇中應(yīng)堅(jiān)持的重要原則。

三、政務(wù)中心合理模式的實(shí)證性分析與現(xiàn)實(shí)構(gòu)建

(一)政務(wù)中心合理模式的實(shí)證分析

根據(jù)政務(wù)中心建設(shè)存在的問題,結(jié)合其模式選擇的基本原則,可對政務(wù)中心合理模式選擇做實(shí)證分析。

1.松散型模式。這種模式實(shí)質(zhì)上只是改變辦公地點(diǎn),實(shí)行“一樓式”辦公,從空間上部分方便了相對人辦理行政許可的時(shí)間。從實(shí)踐上看,它并沒有解決重復(fù)審批、多頭審批的問題,部門之間職能交叉、責(zé)任混淆的現(xiàn)象不能得到克服,無法實(shí)現(xiàn)相對集中行政許可權(quán)核心價(jià)值追求,更不能從實(shí)質(zhì)上解決行政許可實(shí)施中存在的深層次矛盾。現(xiàn)實(shí)操作中作用發(fā)揮有限,也不符合我國政府機(jī)構(gòu)改革的基本原則和發(fā)展趨勢,顯然不是今后的發(fā)展方向。

2. 協(xié)調(diào)型模式。協(xié)調(diào)性的功能特點(diǎn)決定了其利弊共存。一方面它踐行了《行政許可法》第26條的主要內(nèi)容,另一方面,它不能為《行政許可法》第25條實(shí)踐提供可能,受到自身權(quán)限限制其協(xié)調(diào)功能在現(xiàn)有條件下發(fā)揮有限。更為重要的是,它對優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范權(quán)力配置模式、促進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制建設(shè)的發(fā)揮不了作用。

3. 緊密型模式。從理論設(shè)計(jì)上講是一種最佳模式,但未必是合理模式。學(xué)界部分激進(jìn)人士認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)相對集中行政許可權(quán)的真正到位,必須提升政務(wù)中心的法律地位,對其管理體制、管理權(quán)限進(jìn)行改革,打造相對集中行政許可程度高度集中的新型政務(wù)中心,將政務(wù)中心實(shí)體化。如袁曙宏、楊偉東建議借鑒德國經(jīng)驗(yàn)實(shí)行一個(gè)部門許可,建立“政務(wù)服務(wù)局”。[5]實(shí)務(wù)界持此觀點(diǎn)的更多。這是一種激進(jìn)式的改革,如果真正能夠付諸實(shí)踐,將能大幅度壓縮行政審批數(shù)量,減少行政審批環(huán)節(jié),完全克服多頭、重復(fù)審批,行政相對人將得到極大便利。它實(shí)現(xiàn)了《行政許可法》第25條、第26條的基本任務(wù),符合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革發(fā)展方向。但由于要從根本上剝離原政府部門的核心權(quán)力,涉及對政府部門職能設(shè)置和政府整體利益格局的全方位調(diào)整,改革阻力之大難以想象,國外也沒有普遍性成功的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)政務(wù)中心也無力承擔(dān)所有的行政許可項(xiàng)目。此外,這種模式下權(quán)力將更加集中,如不能有效的監(jiān)管,則又會形成新的權(quán)力腐敗,最終將違背立法初衷。

4. 復(fù)合型模式。由于政務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)管理權(quán)威被強(qiáng)化,不僅符合《行政許可法》第25、26條的立法要求,又能夠加強(qiáng)對部門審批事項(xiàng)的協(xié)調(diào)能力,解決行政許可申請人及時(shí)快捷辦理許可事務(wù)的需求。加之在改革方式上屬于漸進(jìn)式改革,行政機(jī)關(guān)的承受力和現(xiàn)實(shí)推進(jìn)的可能性都較強(qiáng),故此模式是較為理性的選擇模式。更為重要的是,無論今后行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革中采取何種方式,它都能夠起到積極促進(jìn)作用。其原因主要有以下兩點(diǎn)。第一,如果采取部門內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離方式,鑒于部門入駐中心時(shí)已實(shí)現(xiàn)了《行政許可法》第26條第一款“一個(gè)窗口”統(tǒng)一受理,那么政務(wù)中心管理部門的任務(wù)就是承擔(dān)部門間行政審批業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)責(zé)任,同時(shí)實(shí)踐《行政許可法》第25條的規(guī)定,為“大部門”體制逐步推行積累經(jīng)驗(yàn)。第二,如果采取政府部門外部整體構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的方式,由于行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)更加獨(dú)立并分散,為實(shí)現(xiàn)行政許可實(shí)施的高效、便民,就更需要復(fù)合型的統(tǒng)一設(shè)置、組織強(qiáng)化、功能兼顧的政務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)了。

(二)政務(wù)中心理性模式構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)路徑

鑒于復(fù)合型模式目前并沒有成熟個(gè)例,在現(xiàn)實(shí)路徑選擇上,不僅要賦予政務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦理和協(xié)調(diào)督辦行政審批事項(xiàng)的職能,還要提升其組織行政級別,這是中國行政管理現(xiàn)狀所決定的,必須給予重視。試點(diǎn)中,要提升現(xiàn)有政務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)的行政級別,至少應(yīng)將其與同級政府職能部門平級設(shè)置,管理人員按照公務(wù)員編制配備,可以將許可職能被剝離交由中心實(shí)施的原政府部門工作人員整體劃出來,納入中心實(shí)行公務(wù)員化管理。

同時(shí),為實(shí)現(xiàn)管理到位,必須由同級政府編制部門制定“三定方案”明確職責(zé)并最終實(shí)現(xiàn)法制化,其主要職責(zé)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:一是賦予其獨(dú)立實(shí)施行政審批職能;二是對其它入駐部門的審批活動承擔(dān)協(xié)調(diào)督辦職能;三是對中心管理人員和雇傭人員的管理職能;四是對今后可能擴(kuò)大的服務(wù)范圍給予原則性規(guī)定。至于政務(wù)中心的冠名,建議命名為某級政府行政許可執(zhí)行局,它以政務(wù)中心為辦公場所,對外可懸掛兩塊牌子,即政府行政許可執(zhí)行局和政府政務(wù)服務(wù)中心,管理機(jī)構(gòu)實(shí)行一套班子、兩塊牌子體制,存在這樣兩種運(yùn)行模式在形式上就能夠有效的結(jié)合起來。加掛政務(wù)服務(wù)中心牌子的意義在于,一方面使得當(dāng)事人明白,中心將繼續(xù)承擔(dān)“聯(lián)合、統(tǒng)一、集中”實(shí)施行政許可的任務(wù),另一方面,又為中心進(jìn)一步擴(kuò)大職能范圍、強(qiáng)化公共服務(wù)提供了名稱依據(jù)。

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[2]人民網(wǎng)發(fā)表,轉(zhuǎn)載于湖北省水利廳行政服務(wù)中心.

[3]譚波.論“大部門置改革”的縱身策略—決策執(zhí)行監(jiān)督制約與協(xié)調(diào)視角[J].理論導(dǎo)刊,2009,(3).

[4]李軍鵬.深化行政管理體制改革若干重要問題解析[M].中國黨史出版社,2008:175.

[5]袁曙宏,楊偉東.論建立市場取向的行政許可制度[J].中國法學(xué),2002,(5).

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