陶友之

內容摘要對國企外部董事制度的研究，現在是對其“利”、亦即對其必要性研究較多，而對其“弊”、亦即對其可能產生的消極作用研究較少。為了更好地推進外部董事制度的發(fā)展，在研究其“利”的時候，也應注意對其可能出現的“弊”進行研究，以防微杜漸，趨利避弊。

關鍵詞內部董事外部董事董事會董事制之利董事制之弊

2004年2月，國務院第38次常務會議，同意國資委提出在中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點的意見。此后，國資委選擇寶鋼、神華集團、中國電子等17家企業(yè)作為試點。2005年10月起，這些企業(yè)的外部董事陸續(xù)到位，董事會按照新的規(guī)則開始了新的運作，揭開了國企改革新的一頁。2009年5月21日，上海市國資委舉行企業(yè)集團外部董事聘任儀式，向所屬系統(tǒng)的電氣集團、上汽集團、百聯(lián)集團、錦江國際集團、東方國際集團、光明食品集團首批6家試點單位18名外部董事頒發(fā)了聘書，標志上海國資企業(yè)亦即地方國資企業(yè)外部董事制度的進一步發(fā)展。那么迄今為止，國企外部董事制度的效用如何?利弊何在呢?

國企外部董事制之“利”

1有利于國企對“內部人控制”的遏制

國企改革，從行政機關的附屬物變?yōu)楠毩⒌姆ㄈ酥黧w后，一方面政府的干預少了，企業(yè)自主決策和自主經營權擴大了，這固然有利于企業(yè)發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，增強適應市場的競爭力；但另一方面，卻出現了有些企業(yè)的“內部人控制”現象。在這些企業(yè)里，有的是把對所有者應盡的責任縮小再縮小，把個人和小集團的利益擴大再擴大；有的是化公為私，采用各種手法，侵吞國家財富，造成國有資產大量流失，甚至是整個領導班子作案；有的把企業(yè)變?yōu)椤凹姨煜隆保髽I(yè)生產、經營、財務、銷售幾個要害部門全由一家人控制……有關部門曾想通過深化改革，解決“內部人控制”問題。建立現代企業(yè)制度，健全公司治理結構，即是其中一大措施。但是，在全由企業(yè)內部董事組成的董事會和監(jiān)事會的企業(yè)里，根本無法解決這個問題。此時，實施外部董事制度，并且在董事會和監(jiān)事會的組成中，外部董事比例高于內部董事，這就有利于對“內部人控制”問題的解決。

2有利于國企公司治理結構的完善

公司治理結構的主要組織架構，是董事會、監(jiān)事會和股東代表大會，以及按《公司法》發(fā)揮它們各自的作用。對國有獨資和控股公司來說，股東大會并不存在，因而實際上主要是董事會和監(jiān)事會發(fā)揮作用。在全部由企業(yè)內部董事組成的董事會和監(jiān)事會的情況下，公司治理結構不可能是健全的。因為董事長與董事之間，是一種領導與被領導的關系，監(jiān)事會成員是由董事長或董事會選定的。試想這樣的監(jiān)事會，怎么去監(jiān)督董事會和董事長、總經理等高層領導的行為，實質上使公司治理結構形同虛設。實施外部董事制度以后，情況就完全不同了，外部董事由國資委直接委派下來，與所在企業(yè)的領導，既不是上下級關系，也沒有升不升級、加不加工資和獎金等經濟利益上的關系，對董事會及對董事會中的董事長等任何一個高管，自然敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督，這就有利于公司治理結構發(fā)揮真正的作用。

3有利于國企科學決策機制的建立

管理科學，是建立現代企業(yè)制度的一個重要內容。管理科學，首先是決策科學，因為對企業(yè)來說，決策錯誤，是根本性的錯誤；決策錯誤所造成的損失，是最大的損失。但是，有眾多的國企，科學的決策機制老是建立不起來，原因當然很多，而其中董事組成中的“近親繁殖”，不能不說是一個根本性的原因。過去，一些國有獨資企業(yè)或國有控股企業(yè)，雖都設立了董事會，但董事會成員全是或者大部分是企業(yè)內部人員，與董事長、總經理等高級管理人員不是領導與被領導關系，就是上下級關系。實施外部董事制度，就為建立科學決策機制提供了制度性的條件。以外部董事為主組成的董事會，促使原有的決策模式實現了三個轉變：決策機制由一把手負責制向分權制相制衡轉變；決策主體由一個人或少數幾個人向集體轉變；決策方式由傳統(tǒng)經驗型向科學民主型轉變。

4有利于國企激勵機制和約束機制的落實

對國企和國企的經營者，既要激勵又要約束，這是國企改革之始就提出的兩個目標要求，可是直到現在，極大多數的國企中這兩個機制尚未落實。有的企業(yè)是有激勵無約束，有的企業(yè)則是有約束無激勵。實行外部董事以后，就有利于上述問題的解決。為什么有些企業(yè)會有激勵無約束?前提是所有者缺位，方法是企業(yè)高管給自己加工資、發(fā)獎金。有了以外部董事為主組成的董事會，當然不再允許這種情況的發(fā)生。有些企業(yè)為什么會只有約束沒有激勵?前提也是所有者缺位，沒人來關心企業(yè)和經營者。有了以外部董事為主組成的董事會，下屬的薪酬與考核委員會成員基本上都由外部董事組成，他們就能從實際出發(fā)，對企業(yè)高管的經營業(yè)績作實事求是的考評，該獎的就獎，該罰的就罰，該獎多少，就獎多少，該承擔多大責任，就落實到人。這樣，激勵和約束就能真正落到企業(yè)。

5有利于國企董事會綜合素質的提高

董事會作為企業(yè)最高的決策指揮中心，每個董事素質的好壞、水平的高低，對董事會決策的準確程度和工作效率的高低起著決定性的作用。但在原來的公司治理體制下，董事會的組成人員，只能或主要來自于企業(yè)內部，這就不可避免存在“三個不足”：由于董事只能在企業(yè)內部選擇，董事會成員就不可能達到最優(yōu)組合；由于董事成員的職責與原有的崗位高度重合，決策與執(zhí)行的權責就難以分開，管理就不可能科學；由于董事與董事長之間存在著原有的領導與被領導的關系，董事們難以發(fā)揮各自獨立的創(chuàng)造性和主動性，就談不上決策的民主性。實施外部董事制度后，情況就完全不同了：首先董事可從全國、甚至全球優(yōu)選聘用，使董事會各方面的素質實現最優(yōu)組合。其次外部董事不在執(zhí)行層兼職，有條件做到決策權與執(zhí)行權的分離，有利于董事會做出客觀獨立的判斷，從而提高決策水準和管理水平。再次由于外部董事在利益、權力上的超脫性，有利于董事會更好地代表出資人利益，客觀、妥當地處理各方利益關系，等等。

國企外部董事制之“弊”

1來了外部董事，會不會影響內部董事的積極性

作為社會的人，總有兩個難以繞過的特點：一是自尊性，二是習慣性。這兩個特點，既是優(yōu)點，又是缺點。沒有自尊性，就不會對自己有嚴格的要求。而從缺點這方面說，有的自尊性，具有對外的排斥性，如對國企實施外部董事制度，有人就認為這是主管部門對自己的不信任，有損自己的自尊性。原來企業(yè)的投資決策、經營決策、市場開拓決策等等，企業(yè)最高領導或少數幾個人，商量一下就定了，這已成了習慣程序?，F在要由外部董事審議，感到很不習慣。因此，現在國資委對選擇試點企業(yè)提出了兩個前提：一是企業(yè)要有試點的自覺要求，二是公司治理結構基礎較好。

2內外部董事承擔的責任不同，會不會影響企業(yè)的發(fā)展

有的企業(yè)經理層擔心，外部董事是奉命來找岔的。他

們是權大、責小，甚至是有權無責，即使有所失誤，也不會追究他們的責任。而自己則不同，企業(yè)搞不好，都要由自己負責，而權力卻比過去小了，這是很不合理的。這些經理的顧慮，雖有片面性，但值得注意。有的外部董事，萬一真以欽差大臣自居，對企業(yè)未作深入調查，對企業(yè)的各種決策方案，這也提不是，那也提不是，但又給不出令人信服的分析，這的確會損傷內部董事們的積極性。

3外部董事任董事長，會不會影響企業(yè)法人代表職權的行使

為了建設規(guī)范的董事會，國務院國資委選擇了三家企業(yè)作試點，由外部董事任董事長、內部董事總經理擔任法定代表人。據試點情況報道，外部董事長與總經理各司其職，既能確保董事會有效運作，又充分發(fā)揮了總經理在執(zhí)行性事務中的作用。但這是一種好的情況，當外部董事制度廣泛推廣以后，還可能出現另一種情況，即董事長與總經理的關系不協(xié)調，影響各自職權的行使。

2006年初施行的《公司法》，雖然規(guī)定董事長和總經理都可以擔任法定代表人，但那是對一個企業(yè)內部的董事來說的。外部董事任董事長，這對我國來說是一個新的嘗試，有可能出現一些不適應情況。首先是觀念上的不適應。長期以來，在我國企業(yè)特別是國有企業(yè)中形成的觀念，董事長是當然的法人代表、最高決策者，對企業(yè)承擔全面責任。現在變?yōu)橛煽偨浝砣畏ǘù砣?，對企業(yè)承擔全面責任，會使企業(yè)經營層特別是總經理思想上一時轉不過來，進而會造成其在實際工作中轉不過來。其次是職權上的不適應。原來董事長的職權大大高于總經理，董事長是決策者，總經理僅是執(zhí)行者?，F在明確總經理可以進入董事會參與決策，那么《公司法》中原有的許多條例要予以修改。在未修改之際，不僅董事長與總經理的工作經常會出現不協(xié)調情況，而且總經理時常會忘記自己的角色地位，不去行使法定代表人的職權。

4企業(yè)可以向外部董事發(fā)放會議補貼，會不會影響外部董事辦事的獨立性

為了增強外部董事人事的獨立性和辦事的公正性，中共上海市委組織部和上海市國資委制定了《上海市市管國有企業(yè)董事會建設指導意見(試行)》，其中明確“外部董事崗位津貼由市管國有企業(yè)專職董事監(jiān)事管理中心發(fā)放”。這一指導意見非常重要，這是對過去獨立董事“吃了人家、拿了人家”把自己變成一個不敢揭短、不敢主持正義的“花瓶”教訓的總結。但是最近也聽說，試點企業(yè)不向外部董事發(fā)津貼，但可以發(fā)放會議補貼。會議補貼發(fā)多少，不得而知。而從中國的國情看，只要發(fā)放這扇門一開，發(fā)放多少就說不清了。那么，外部董事會不會重蹈獨立董事的覆轍，又變?yōu)橐粋€“嘴軟氣短”的“新花瓶”呢?

5現職董事長一身兩任，會不會出現“三不足”的情況

2009年6月11日，國務院國資委宣布，現任中國建筑材料集團公司董事長宋志平，同時擔任中國醫(yī)藥集團有限公司外部董事、董事長。這一任命，被稱之為央企董事會制度試點改革的進一步深化，是實施外部董事職業(yè)化的新創(chuàng)舉。

現任董事長同時擔任另一央企的董事長，由于其在職，對企業(yè)適應市場的感覺比較靈敏，在市場競爭、戰(zhàn)略規(guī)劃、進行決策等方面優(yōu)勢明顯，可以一改過去外部董事不懂事、不會做事的局面。從這方面看，這些優(yōu)勢確是存在的。而從另一方面看，存在的不足同樣十分明顯：一是精力不足。從管理學的角度說，一個人同時當兩個企業(yè)的頭，而且是兩個不同行業(yè)的頭，要把兩個企業(yè)都搞好，客觀上會有許多困難。二是洞察力不足。對行業(yè)發(fā)展趨勢、市場競爭情況，要求企業(yè)決策者——董事長，洞察一切、明察秋毫。洞察力從何而來?靠深入研究、大量調查、精心分析……而這是需要花費大量的精力、體力和時間的。三是魄力不足。企業(yè)外部董事與企業(yè)內部董事，是一對監(jiān)督與被監(jiān)督、方案的提出者和方案評議者的矛盾，從監(jiān)督和評議的角度，外部董事對經理層提出的決策建議進行分析，憑個人的經驗找出問題，提出修改意見。俗語說，“旁觀者清，當局者迷”，現在是一人兩任，兩個企業(yè)同為董事長，但角色和職權卻完全不同，對企業(yè)存在的問題能看得清嗎?董事長要有錯誤的話，無非兩種情況：一種是無知而犯，另一種是明知故犯。對無知而犯的錯誤，自己往往是難以認識的。對自己是這樣，看別人也是這樣，如果一個企業(yè)根本無法發(fā)現問題，當然也就談不上監(jiān)督。對明知故犯的錯誤，有時為了原諒自己，也就必然會原諒他人，同樣不可能有有力的監(jiān)督。

國企外部董事制的“趨利避弊”

1外部董事的組合要合理，應是“三大要素”的結合

科學制度建立以后，關鍵就是人的因素。如果組成的外部董事，各方面的素質結構合理，那么能使公司治理結構科學合理，發(fā)揮積極的作用；反之，如果外部董事的素質不高，結構不合理，那么即使實施了外部董事制度，也會成效甚微，甚至徒有形式，毫無實際作用。那么，需要有什么樣的組合呢?寶鋼集團公司原董事長謝企華在接受《上海國資》雜志記者專訪時說了這樣一段話可作借鑒：“寶鋼第一屆董事會共有九名董事，其中五名是外部董事。在考慮外部董事人選的時候，主要考慮為實現有效的公司治理組合應符合三大要素：即智慧組合，技能組合，價值組合。如，吳耀文是原中石油副總經理，有著非常豐富的國際化經營經驗；楊賢足是原聯(lián)通集團董事長，具有大型企業(yè)經營管理經驗；來自香港的馮國經、新加坡的李慶言，既有經營管理企業(yè)的經驗，又有國際化視野；夏大慰是上海國家會計學院院長，有助于強化寶鋼的風險管控?！?/p>

2外部董事要成為新一行，選拔培育使用要有專職機構

從國際經驗看，實施外部董事制度，并非是權宜之計，而是如同輕工、紡織、電信和現代服務業(yè)等三百六十行中涌現的新的一行。既然是新的一行，從中央到省市的各級國資委，應會同有關組織和教育部門，專門研究作戰(zhàn)略設計：如應設立怎樣的專門機構，具體負責對外部董事的選拔和考核工作；高等院校應設立怎樣的專業(yè)進行教育；外部董事任董事長的應有什么特別要求；人員主要從哪里選拔等，以改變目前臨時組織一個選考班子忙于應付的短期行為。

3外部董事的職責要明確，企業(yè)“興衰”同樣有責

現在普遍有一種看法，認為外部董事是權大責輕，對進入企業(yè)的決策方案等，可以指手劃腳、評頭品足，而評錯了，要承擔什么責任則不明確。這不僅是進入企業(yè)董事們的看法，外部董事自己也是這種思想，認為作為外部董事，就是幫企業(yè)決策方案提問題、找不足，很少想過萬一企業(yè)搞不好，自己要承擔什么責任。

外部董事承擔的責任不明確，危害極大：首先是內外董事的關系難以協(xié)調。內部董事認為是挨查的，處處表現為謹小慎微，但求無過。外部董事則認為是來幫忙的，有的甚至會以欽差大臣自居，瞎批評、亂指責。其次是外部董事缺乏動力。如果不明確外部董事要承擔的責任，有些董事就會無所用心，得過且過。看材料，漫不經心。提問題，不著邊際。明確承擔責任以后，情況就會完全不同。如外部董事能認識到企業(yè)興衰同樣有責，他們就會兢兢業(yè)

業(yè)，去熟悉企業(yè)，了解情況。每個決策方案，都會仔細研究，認真分析，提出有論證、有助于解決問題的意見。再次是影響董事會整體素質的提高。外部董事是把自己參與到企業(yè)之中，還是凌駕于企業(yè)之上，其發(fā)揮的作用是大不一樣的。凌駕于企業(yè)之上，內外部董事就成了兩股道上跑的車，力量必然分散。反之，內外部董事就能把內力與外力擰成一股繩，董事會的整體素質當能大大提高。

4健全必要的組織制度。及時溝通內外部董事的意見

不按組織原則辦事或辦事的隨意性，會影響內外部董事的關系，甚至造成相互猜疑和不協(xié)調。由此，建立必要的組織制度，就是溝通內外部董事思想、意見等不可缺少的橋梁。上海寶鋼集團公司的做法同樣可作借鑒：董事會下設常務委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會和風險管理委員會。五個專門委員會均為外部董事占多數或全部由外部董事組成，且各個委員會都有制度規(guī)定其職責。董事會的運作機制主要包括三個方面的內容：(1)董事會與經理層的職權關系。建立科學決策機制，實現重大決策和執(zhí)行的分離；通過建立對經理層的選聘機制和激勵約束機制，確保董事會對公司有效的戰(zhàn)略控制和監(jiān)督。(2)會議制度和議決機制。通過《董事會議事規(guī)則》以及各專門委員會的議事規(guī)則，明確董事會和專門委員會的職責和義務、會議形式、會議次數、董事出席的有效數量、議決程式和表決責任、會議運行保障機制等內容。(3)建立順暢的資訊溝通機制。及時傳達國資委的有關指示和會議資訊，并主動增強公司決策中重大事項在第一時間向出資人報告的意識；建立經理層定期工作報告制度；通過現場調研和專項調查相結合的會議形式，增強董事對重大決策事項的跟蹤了解；注重會議之外與外部董事的資訊溝通；設立董事會秘書和董事會辦公室。

5科學評價外部董事制的作用，不作不切實際的過高期望

實施外部董事制有作用，但也不要期望太高，不要認為建立了外部董事制，國有企業(yè)的一切問題都可以解決了。一是因為設立外部董事，只是董事會制度建設中的一個部分和一個環(huán)節(jié)。法人治理結構的完善，需多管齊下。要使董事會健全有力，充分發(fā)揮作用，還有許多環(huán)節(jié)需要予以建立和完善，如產權如何清晰、政企如何分開，民主決策、科學決策機制如何建立等。二是因為外部董事的職權有待探索，在職權尚未科學界定之時，發(fā)揮的作用是有限的。如對企業(yè)高管的考核和獎懲、經理層的任免，是沿用老辦法好，還是轉移給外部董事好，需經反復研究探索。目前不少企業(yè)，仍沿用傳統(tǒng)的行政管理辦法。這種體制是否需要改革，的確應當慎重。但是，如果外部董事制度設立以后，仍然沒有人事決定權、業(yè)績考核權、薪酬制定權等，那么這種外部董事制度發(fā)揮作用是十分有限的。三是因為外部董事制度本身有一個逐步完善的過程，在尚不完善之際，其發(fā)揮的作用也是有限的。