孫 琪

【摘 要】信息公開是現(xiàn)代民主政治的必然要求,是當(dāng)今世界各國(guó)行政發(fā)展的重要趨勢(shì),也是目前我國(guó)行政改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)信息公開的推行存在眾多的問(wèn)題與不足,我們應(yīng)借鑒國(guó)外信息公開的成功經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)的信息公開制度。

【關(guān)鍵詞】信息公開 制度建議

信息公開也稱為政府信息公開或政府資訊公開。從行政法學(xué)的角度上來(lái)說(shuō),它指將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向相對(duì)人和公眾公開,使相對(duì)人和公眾知悉。在現(xiàn)實(shí)中,信息公開有著豐富的內(nèi)涵和廣泛的外延,它是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義,是我們?nèi)嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣?huì)主義國(guó)家的屬性。信息公開不僅是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的需要,同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要;是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求;是防治腐敗,完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的根本保障。

一、我國(guó)目前政府信息公開的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

近年來(lái),在經(jīng)濟(jì)改革、懲治腐敗、推行依法治國(guó)、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化等大背景下,我國(guó)社會(huì)各界對(duì)政府信息公開的呼聲越來(lái)越高,國(guó)務(wù)院、各地相繼制定了一些政府信息公開的規(guī)定,引入了諸如公開招標(biāo)、公開競(jìng)爭(zhēng)、公開招考、公開數(shù)據(jù)、公開配額、公開辦事制度與結(jié)果等信息公開制度。這些制度的推行取得了一定的成效:人民群眾的主體地位得以鞏固和提高,公民真正擁有了知情權(quán)和參政權(quán);政府機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)有了明顯轉(zhuǎn)變,工作效率提高;增加了權(quán)力運(yùn)行的透明度,使腐敗現(xiàn)象得到了一定程度的遏制,但目前我國(guó)的政府信息公共制度還面臨著深層次的矛盾和困難,存在各方面的問(wèn)題和阻力。主要有以下幾個(gè)方面:

1.我國(guó)政府信息公開制度缺乏法律保障

目前我國(guó)國(guó)務(wù)院雖然已經(jīng)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》,全國(guó)的政府信息公開工作開始在全國(guó)展開,但是只是一部國(guó)務(wù)院條例的頒布實(shí)施,只是政府信息公開的起點(diǎn),還缺乏許多相關(guān)的法律制度的保障。一方面,憲法中尚未對(duì)公民的“知情權(quán)”有一個(gè)明確的規(guī)定為公民的基本權(quán)利。政府信息公開措施往往還被人們視為一種政府辦事制度,被看作是政府的一種職權(quán),沒(méi)有成為憲法和法律保護(hù)的普遍措施。另一方面,相關(guān)配套法規(guī)的不完善或滯后。首先,1989年頒布的《保守國(guó)家秘密法》,已二十年了,與社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié),其內(nèi)容上對(duì)于秘密的范圍過(guò)于寬泛且模糊。其次,《檔案法》嚴(yán)重滯后。在《檔案法》中有關(guān)規(guī)定:政府信息實(shí)際上分為存檔文件與非存檔文件。存檔文件有《檔案法》調(diào)整,非存檔文件尚無(wú)法律調(diào)整。這種規(guī)定,也與現(xiàn)在的政府信息公開制度相矛盾的。

2.目前我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)公開公共信息的程度還很低。

據(jù)報(bào)載:“長(zhǎng)期以來(lái),政府部門掌握著社會(huì)信息資源當(dāng)中的80%有價(jià)值的信息和3000個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。但由于部門利益太重,加上缺乏有效手段,這些流動(dòng)不起來(lái)的信息難以通過(guò)共享增值?！边@種情況的蔓延勢(shì)必阻礙信息的自由流通,難以適應(yīng)WTO對(duì)政府透明度的要求。最近幾年,一些政府部門有意識(shí)地?cái)U(kuò)大提高信息公開的程度,如《環(huán)境保護(hù)法》、《傳染病防治法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《價(jià)格法》等法律對(duì)環(huán)境狀況、重大疫情、統(tǒng)計(jì)資料、產(chǎn)品質(zhì)量及政府定價(jià)等涉及公眾或消費(fèi)者普遍利益的事項(xiàng)的公開作了規(guī)定,《商標(biāo)法》、《專利法》規(guī)定了公告制度,等等,這些措施的推出不僅改善了政府的形象,而且對(duì)于杜絕各種造假現(xiàn)象,維護(hù)市場(chǎng)正常秩序發(fā)揮了重要作用。但這些政府公開往往被視為一種政府的辦事制度,被看作政府的一項(xiàng)職權(quán),這樣就無(wú)法保障公民的知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此在辦事制度公開的基礎(chǔ)上,必須改變觀念,廢止各種不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)要求的陳舊規(guī)定,明確政府機(jī)關(guān)在信息公開化中的職責(zé)。

3.我國(guó)政府信息公開方式基本上是采取主動(dòng)公開方式。

這種方式對(duì)于公眾了解政府工作,維護(hù)自身利益發(fā)揮了很大的作用,但這種單純的政府信息公開往往變?yōu)檎畔l(fā)布,公開的內(nèi)容和范圍狹窄,形式簡(jiǎn)單、手段不足,缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)。公眾很難通過(guò)申請(qǐng)獲得所需的信息,這就有必要改進(jìn)政府信息公開制度,賦予申請(qǐng)人一定的程序權(quán)利,以多種形式實(shí)現(xiàn)政府信息公開,從而保障公眾有權(quán)得到和利用政府信息。

二、國(guó)外政府信息公開的有益啟示

政府信息公開制度最早出現(xiàn)在北歐的瑞典。早在1776年,瑞典就制定了《出版自由法》,賦予了普通市民享有要求法院和行政機(jī)關(guān)公開有關(guān)公文的權(quán)利。不過(guò),真正率先實(shí)現(xiàn)政府信息公開制度規(guī)范化的當(dāng)屬美國(guó)。到目前為止,世界上已經(jīng)有澳大利亞、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)、日本等四十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了專門的信息公開法?？v觀各國(guó)的政府信息公開立法史,我們可以從中獲得一些有益的啟示:

第一,內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的立法體系。

由于信息公開的法制化涉及到政府文件、會(huì)議、電子記錄等諸多信息載體的公開以及公民隱私權(quán)、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的保護(hù)等一系列問(wèn)題,因而制定一部包羅萬(wàn)象的信息公開法是相當(dāng)困難的,尤其是在一國(guó)信息公開改革剛剛啟動(dòng)之時(shí),制定單一的信息公開法典幾乎是不可能的。美國(guó)信息公開的立法經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。從美國(guó)的情況來(lái)看,美國(guó)的政務(wù)信息公開制度由一系列法律構(gòu)成,美國(guó)的《信息自由法》是政府信息公開法律中最具代表性和示范意義的法律,這一法律對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)公開政府信息作出了規(guī)定。此外,美國(guó)于1972年制定的《咨詢委員會(huì)法》規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的咨詢委員會(huì)的組織、文化和會(huì)議等必須公開。1976年出臺(tái)的美國(guó)《陽(yáng)光下的政府法》進(jìn)一步規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開,公眾有權(quán)觀察會(huì)議,取得會(huì)議情報(bào)。1974年美國(guó)又制定了《隱私權(quán)法》旨在保護(hù)公民隱私權(quán)不受政府機(jī)關(guān)侵害,控制行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人記錄的行為,保護(hù)個(gè)人檢閱關(guān)于自己的檔案的權(quán)利。美國(guó)這種分階段、分步驟地進(jìn)行信息公開立法、最終形成一個(gè)內(nèi)部和諧的法律體系的務(wù)實(shí)做法,對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是值得借鑒的。

第二,從局部到整體的立法走向。

從表面上看,世界范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)信息公開法治化的國(guó)家都是以議會(huì)制定專門的信息公開法作為標(biāo)志的。然而,韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)卻表明:先在地方制定相應(yīng)的信息公開條例,待時(shí)機(jī)成熟之后再進(jìn)行全國(guó)層面的統(tǒng)一立法不失為一條可行的立法道路。韓國(guó)議會(huì)正是在總結(jié)各地條例制定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上,才制定出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的信息公開法。中央層面的統(tǒng)一立法固然具有效力等級(jí)高、約束范圍廣等優(yōu)點(diǎn),但這需要很多先決條件,如果時(shí)機(jī)不成熟就匆忙地制定全國(guó)統(tǒng)一的信息公開法,將會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

第二,訴訟機(jī)制的有力保障。

綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家信息公開法治化的進(jìn)程,有效的訴訟機(jī)制往往都是信息公開改革中極為重要的環(huán)節(jié)。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)為此提供了有力的證據(jù)。在美國(guó),涉及信息公開的訴訟有兩種:一是“情報(bào)自由法訴訟”,即公眾有權(quán)針對(duì)政府信息不公開而向法院起訴,請(qǐng)求法院命令政府信息公開;二是“反情報(bào)自由法的訴訟”,美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示出較完善的信息公開訴訟權(quán)制對(duì)信息公開法治化具有巨大的推動(dòng)作用。

三、完善我國(guó)政府信息公開制度的建議

1.在我國(guó)憲法和法律中明確規(guī)定公民享有知情權(quán)。只有明確規(guī)定了公民享有知情權(quán)才會(huì)使得我國(guó)的政府信息公開制度有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的理論根據(jù),才會(huì)使得我國(guó)的政府信息公開立法得以充分展開和實(shí)施。2.制定一部比較系統(tǒng)而完善的《政府信息公開法》。從我國(guó)國(guó)情出發(fā),順應(yīng)世界潮流,直接制定一部比較系統(tǒng)而完善的《政府信息公開法》乃是完善我國(guó)政府信息公開制度的最直接最有效的選擇。

在此,筆者對(duì)我國(guó)不久的將來(lái)可能出現(xiàn)的《政府信息公開法》的內(nèi)容擬提出如下建議: (1)制定《政府信息公開法》的目的。制定政府信息公開法的目的乃是確保政府對(duì)其負(fù)有責(zé)任的社會(huì)公眾提供獲取政府信息資源的機(jī)會(huì)和途徑,從而實(shí)現(xiàn)資源共享,最大限度的使用政府信息資源。

(2)政府信息公開的實(shí)施機(jī)關(guān)。

(3)政府信息公開的范圍。在確定公開的范圍時(shí),應(yīng)以公開為原則,不公開為例外,即除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等的以外,其余一般均應(yīng)公開。政府信息公開的范圍大小決定了信息公開的程度。因此,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府信息公開的范圍,使公眾確實(shí)的了解哪些信息資源是可以依法獲得的。

(4)政府信息公開的方式。政府信息的公開應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方式進(jìn)行。公開的方式應(yīng)以最大限度地方便公眾獲取政府信息為出發(fā)點(diǎn)。 (5)公眾了解和獲取政府信息的方法和程序。程序的規(guī)定應(yīng)盡量詳盡,以方便公眾及時(shí)獲取信息為原則。任何公民均可依法向有關(guān)機(jī)構(gòu)要求查閱、復(fù)印信息。

(6)政府應(yīng)當(dāng)公開信息而未公開的法律后果及公眾的救濟(jì)途徑。政府信息應(yīng)當(dāng)公開而未公開的,對(duì)公眾不生效力,任何人不得因此而蒙受不利,但公眾通過(guò)其他方式得知而需利用時(shí),則可以加以利用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府機(jī)關(guān)及其工作人員無(wú)正當(dāng)理由拒不提供信息所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,以及要求政府信息公開的申請(qǐng)人在政府機(jī)關(guān)拒不提供信息或不完全提供而侵犯了自己的知情權(quán)時(shí),可以采取的法律救濟(jì)途徑。包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等途徑。

綜上,筆者認(rèn)為,鑒于WTO對(duì)我國(guó)政府透明度的要求以及我國(guó)公民民主權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng),在我國(guó)憲法和法律中明確確立公民知情權(quán)以及制定《政府信息公開法》已勢(shì)在必行。

參考文獻(xiàn):

[1]皮純協(xié).行政程序法比較研究.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社.

[2]吳建依.論行政公開原則.中國(guó)法學(xué),2000,(3).

[3]王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].中國(guó)法制出版社,1995:953-962.

[4]斯蒂格利茨.自由、知情權(quán)和公共話語(yǔ)-透明化在公共生活中的作用[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘.

[5]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].中國(guó)法制出版社,1999:512.