姚　桓　鄒慶國

[摘要]60年來，中國共產(chǎn)黨人在反腐敗斗爭的理論和實(shí)踐中留下了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。反腐敗斗爭具有長期性和復(fù)雜性的特征，因此要堅(jiān)持民主反腐、法制反腐，要把反腐敗工作融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)全局之中。新形勢(shì)下要構(gòu)建有中國特色的反腐倡廉體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化反腐倡廉的執(zhí)行力。

[關(guān)鍵詞]中國特色反腐敗經(jīng)驗(yàn)

60年，按照中國傳統(tǒng)的天干地支紀(jì)年法，剛好一個(gè)輪回。從1949年新中國成立到2009年，是一個(gè)甲子，今年是己丑60年。在此，梳理黨執(zhí)政后反腐敗斗爭的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握反腐敗工作的基本規(guī)律，推進(jìn)中國特色反腐倡廉體系建設(shè)，無疑是大有碑益的。

60年反腐的經(jīng)驗(yàn)啟示

回顧建國60年尤其是改革開放30年來反腐敗工作的歷程，有許多歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)和汲取。

既要高度重視反腐敗問題，又要認(rèn)識(shí)其長期性、復(fù)雜性與艱巨性，避免“畢其功于一役”的誤區(qū)。建國60年的實(shí)踐以及世界其他政黨興衰的歷史證明，腐敗會(huì)削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，動(dòng)搖黨的執(zhí)政地位；黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭確實(shí)關(guān)系人心向背和黨的生死存亡。在新的歷史條件下，必須始終堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，把反腐倡廉建設(shè)擺到更加重要的位置。同時(shí)，實(shí)踐也告訴我們，反腐敗斗爭具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性特點(diǎn)，反腐敗不能僅憑義憤，不可能“畢其功于一役”，要樹立長期作戰(zhàn)的思想。反對(duì)腐敗是一場嚴(yán)重的政治斗爭，然而，這種形式的政治斗爭又具有一定的特殊性，它不象有組織、有綱領(lǐng)的敵對(duì)或?qū)α?shì)力之間進(jìn)行的政治斗爭那樣，對(duì)抗方式公開化，目標(biāo)明確；并且腐敗者沒有統(tǒng)一的行動(dòng)和綱領(lǐng)，其行動(dòng)具有隱蔽性，這無疑給斗爭增加了難度。

在中國國情下，腐敗的滋生有著更深刻的歷史背景和更復(fù)雜的社會(huì)原因，還具有多樣性、頑固性和連續(xù)性的特點(diǎn)，反腐敗斗爭不可能超越客觀的社會(huì)歷史條件，不是一兩個(gè)階段性戰(zhàn)役就能解決的，反腐敗斗爭必然經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。既要看到反腐敗斗爭取得的明顯成效，又要看到反腐倡廉面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)；既要堅(jiān)定反腐倡廉的信心，又要把握反腐敗斗爭的客觀趨勢(shì)和基本規(guī)律，逐步引向深人；既要一個(gè)階段一個(gè)階段地進(jìn)行，注重經(jīng)常性的反腐工作，不間斷地抓下去，更要把階段性戰(zhàn)役與長期斗爭結(jié)合起來，掌握反腐敗斗爭的主動(dòng)權(quán)。

辯證地分析腐敗問題，把腐敗現(xiàn)象同社會(huì)主義制度和改革開放本身區(qū)別開來。歷史啟示我們，要把腐敗和官僚主義現(xiàn)象同社會(huì)主義制度和改革開放本身區(qū)別開來。從根本上講，腐敗是私有制和剝削制度的產(chǎn)物，自從人類社會(huì)產(chǎn)生剝削階級(jí)和為其服務(wù)的政權(quán)機(jī)構(gòu)以來，就出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象。當(dāng)今世界各國都存在腐敗現(xiàn)象，只是有多少之分，沒有有無之分。社會(huì)主義制度作為區(qū)別于歷史上任何剝削制度的嶄新的社會(huì)制度，為從根本上消除腐敗創(chuàng)造了條件，但并不是說建立社會(huì)主義制度就立刻解決了腐敗問題。現(xiàn)實(shí)生活中，特別是黨內(nèi)存在著嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，有其非常復(fù)雜的歷史和社會(huì)現(xiàn)實(shí)原因，這并不是社會(huì)主義制度和改革開放本身帶來的，要徹底鏟除腐敗毒瘤，唯一出路還是要依靠深化改革，充分發(fā)揮社會(huì)主義的優(yōu)越性。腐敗滋長的一個(gè)關(guān)鍵原因就是我們的經(jīng)濟(jì)、政治等方面的具體體制不健全、不完善，存在“空檔”。因此，政治體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)，就是要建立和完善各種具體反腐體制、機(jī)制，消除滋長腐敗的條件，從源頭上杜絕腐敗。

既要相信、發(fā)動(dòng)和依靠人民群眾，又要堅(jiān)持民主與法制反腐的正確方向。60年來，中國共產(chǎn)黨人在反腐敗斗爭的理論和實(shí)踐中的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的群眾路線。群眾路線不等于群眾運(yùn)動(dòng)。在社會(huì)主義時(shí)期，頻繁而大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)，會(huì)帶來一系列消極后果，如助長無政府主義思想，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，混淆政策界限，挫傷干部和群眾積極性等，造成動(dòng)機(jī)與效果的背離。因此，依靠群眾運(yùn)動(dòng)的方式反腐敗，不是正確的選擇。鄧小平認(rèn)為，中國廉政建設(shè)的根本出路在于深化體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，使人民群眾真正擁有選舉、監(jiān)督、彈劾、罷免黨和政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。這指明了堅(jiān)持民主與法制反腐的正確方向。

反腐敗斗爭不再搞群眾運(yùn)動(dòng)，并不等于不要發(fā)動(dòng)群眾參與。開展新時(shí)期的反腐敗斗爭，作為工作方法，仍然需要?jiǎng)訂T群眾，把群眾發(fā)動(dòng)起來。這就需要運(yùn)用宣傳教育和嚴(yán)格執(zhí)法等多種手段，啟發(fā)群眾的覺悟，把群眾動(dòng)員起來，造成全社會(huì)反腐敗的大氣候、大環(huán)境，使腐敗分子和腐敗現(xiàn)象無處藏匿，時(shí)時(shí)得到應(yīng)有的監(jiān)督和必要的懲處。

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)得出這樣一個(gè)結(jié)論：反腐敗的根本著力點(diǎn)是改革和改變滋生腐敗的體制溫床，而不只是處置和懲罰個(gè)人。單靠用懲治手段，從嚴(yán)查處上百個(gè)、上千個(gè)黨員干部，并不能從根本上解決黨和政府的反腐防變問題，也不能使黨和政府長久地保持清正廉潔。要從根本上遏制和清除腐敗現(xiàn)象，關(guān)鍵是要加強(qiáng)法制和制度建設(shè)。有了比較完善的規(guī)章制度，反腐敗斗爭就能夠有章可循；領(lǐng)導(dǎo)者以身作則以及人民群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，也就容易得到保證，因此，反腐敗斗爭必須逐步走向法制化軌道：既治標(biāo)更治本。這就要求在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，積極推進(jìn)政治體制改革，建立完善有效的權(quán)力約束和監(jiān)督機(jī)制，使憲法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督有足夠的權(quán)威和效能，每時(shí)每刻地發(fā)揮作用，對(duì)各種腐敗現(xiàn)象予以鐵面無私的查處。

反腐敗斗爭必須服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，任何時(shí)候都不能背離這個(gè)中心。只抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視廉政建設(shè)，必然會(huì)給社會(huì)主義事業(yè)造成巨大的危害；相反，重視廉政建設(shè)而忽視了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就不能在社會(huì)主義條件下盡快地消滅貧窮，也不能從根本上解決腐敗問題。

50年代末期以后，由于一度把廉政建設(shè)與抓階級(jí)斗爭聯(lián)系起來甚至等同起來，以階級(jí)斗爭群眾運(yùn)動(dòng)的形式進(jìn)行的廉政建設(shè)，實(shí)際上沖擊、影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在貧窮落后的土壤上和混亂的政治環(huán)境下，腐敗滋長得更嚴(yán)重。“文化大革命”結(jié)束后，以鄧小平為代表的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，在深刻總結(jié)我國社會(huì)主義建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，率領(lǐng)全黨順利實(shí)現(xiàn)了工作重心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。黨的一切工作都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這是我們黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)l的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略決策。開展反腐敗斗爭與發(fā)展經(jīng)濟(jì)是相輔相成的。反腐敗斗爭必須服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而不能背離這個(gè)中心；必須融于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放之中，而不能游離其外。

要把反腐倡廉工作融入中國特色社會(huì)主義建設(shè)的整體布局，而不能搞“單兵作戰(zhàn)”。腐敗在不同時(shí)期具有不同的特點(diǎn)和表現(xiàn)形式，具有動(dòng)態(tài)性。當(dāng)今中國政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗，是伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的，帶有轉(zhuǎn)型時(shí)期的濃郁特點(diǎn)，即當(dāng)改革深入到某一領(lǐng)域，而該領(lǐng)域改革不到位、監(jiān)管沒跟上時(shí)，該領(lǐng)域往往成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域。這已經(jīng)成為規(guī)律。正如胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委二次會(huì)議上所說的：“把反腐倡廉建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)的全局之中”，“寓于各項(xiàng)改革和重要政策措施之中，同

改革發(fā)展工作一起部署、一起檢查?！卑逊锤{人經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，就意味著不是游離于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制之外談反腐倡廉，而應(yīng)當(dāng)融入改革開放事業(yè)之中，在經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革中就內(nèi)含著預(yù)防腐敗的制度設(shè)計(jì)。比如，在政治領(lǐng)域反腐，就應(yīng)當(dāng)抓住正確行使權(quán)力這個(gè)關(guān)鍵，著力加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位、全過程監(jiān)督，重點(diǎn)防范權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反腐，要抓住謀取非法利益這個(gè)重點(diǎn)，發(fā)揮市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，斬?cái)鄼?quán)力與市場的直接聯(lián)系。在文化領(lǐng)域反腐，就要大力加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，筑牢思想防腐的陣地。在社會(huì)領(lǐng)域反腐，就要充分依靠和發(fā)動(dòng)人民群眾，努力營造一個(gè)讓腐敗行為和腐敗分子無法藏身的社會(huì)環(huán)境。

60年反腐探索的新格局：構(gòu)建中國特色的反腐倡廉體系

從60年的探索中，可以清晰地認(rèn)識(shí)到，以懲治和預(yù)防腐敗為主線的中國特色反腐倡廉體系，是在我國體制轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期和改革開放的特殊背景下，結(jié)合反腐倡廉建設(shè)所面臨的特殊世情、國情和黨情，為解決我國反腐倡廉建設(shè)所遇到的新情況、新問題而有針對(duì)性地提出來的，開創(chuàng)出新形勢(shì)下反腐倡廉建設(shè)的新格局。

中國特色反腐倡廉體系的基本宗旨是要建立一個(gè)腐敗難以產(chǎn)生又易于消除的制度化環(huán)境。體系反腐是中國共產(chǎn)黨人60年反腐探索的基本成果，比較好地解決了反腐斗爭的兩大問題：在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下“反什么”和“怎么反”；克服了歷史上習(xí)慣使用群眾運(yùn)動(dòng)反腐和帶有人治色彩的、單純靠權(quán)力反腐的局限性。

所謂體系反腐，就是建立健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。懲治和預(yù)防是這一體系的基本功能，基本要義就是正確處理懲治和預(yù)防的關(guān)系，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，不斷加大預(yù)防腐敗工作力度。既重視遏制正在發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，堅(jiān)決查辦違紀(jì)違法案件，嚴(yán)肅查處腐敗分子，又注重預(yù)防腐敗工作，加大預(yù)防腐敗力度，著力鏟除滋生腐敗的土壤和條件，從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題，形成懲治和預(yù)防腐敗的合力，從而把腐敗現(xiàn)象減少到最低限度，創(chuàng)造出一個(gè)使腐敗現(xiàn)象難以產(chǎn)生而一旦產(chǎn)生又易于及時(shí)消除的制度化環(huán)境。

必須根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化拓展防腐領(lǐng)域，統(tǒng)籌推進(jìn)，充分發(fā)揮反腐倡廉體系的整體效能。在當(dāng)今社會(huì)，腐敗行為產(chǎn)生的領(lǐng)域是多方面的，防治腐敗工作也必須融人經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)之中。只有努力拓展防治腐敗的工作領(lǐng)域，才能減少腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的空間。拓展防腐領(lǐng)域，就是要將反腐敗工作的范圍延伸到過去涉足不多或尚未涉足的領(lǐng)域，更加積極地尋求反腐倡廉的著力點(diǎn)，拓展反腐倡廉的空間，在各個(gè)領(lǐng)域形成有效防范腐敗的戰(zhàn)略屏障。適應(yīng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局從“三位一體”向“四位一體”的變化，拓展反腐倡廉的工作領(lǐng)域，就是要抓住正確行使權(quán)力這個(gè)關(guān)健，建立健全有效監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的體制、機(jī)制、法制；抓住防止謀取非法利益這個(gè)重點(diǎn)，治理商業(yè)賄賂等行為；抓住思想道德教育這個(gè)基礎(chǔ)，加強(qiáng)面向全黨全社會(huì)的廉政文化建設(shè)；抓住維護(hù)群眾利益這個(gè)根本，堅(jiān)決防止和糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，把反腐倡廉融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)之中。

根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化，2007年第十六屆中紀(jì)委七次全會(huì)提出：繼續(xù)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的教育、監(jiān)督和廉潔自律，繼續(xù)抓好大案要案的查處，繼續(xù)抓好糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，繼續(xù)抓好源頭治理、推進(jìn)體制機(jī)制制度創(chuàng)新等工作重點(diǎn)。2008年，中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008--2010年工作規(guī)劃》提出了“教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治”等六個(gè)方面的工作布局，這六個(gè)方面是懲治和預(yù)防腐敗體系的六大支撐點(diǎn)。六者相互依存，相互促進(jìn)，有機(jī)地統(tǒng)一于反腐敗體系建設(shè)之中，只有堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，切實(shí)把教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、改革的推動(dòng)力、糾風(fēng)的示范力、懲治的威懾力有機(jī)地結(jié)合起來，才能更加充分地發(fā)揮反腐敗體系的整體效能。

權(quán)力的制約與監(jiān)督是中國特色反腐體系的邏輯起點(diǎn)。外國一位政治家說過：權(quán)力應(yīng)當(dāng)成為一種負(fù)擔(dān)。當(dāng)它是負(fù)擔(dān)時(shí)就會(huì)穩(wěn)如泰山。而當(dāng)權(quán)力變成一種樂趣時(shí)，那么一切也就完了。這說明，權(quán)力必須受到制約與監(jiān)督，而絕不能成為掌權(quán)者手中為所欲為的工具。權(quán)力被扭曲的機(jī)會(huì)是腐敗的源頭。腐敗行為源于腐敗動(dòng)機(jī)、腐敗機(jī)會(huì)和對(duì)腐敗代價(jià)預(yù)測(cè)的結(jié)合，這一機(jī)理模式表現(xiàn)為“腐敗動(dòng)機(jī)+腐敗代價(jià)預(yù)測(cè)+腐敗機(jī)會(huì)：腐敗行為”。從現(xiàn)實(shí)來看，不可以將三個(gè)因素均視為腐敗的源頭來同等看待，因?yàn)楦瘮?dòng)機(jī)與腐敗行為之間的相關(guān)性既非必然的也非直接的，這要訴諸廉政教育所獲得的預(yù)防效果，只是可以讓行為主體在腐敗機(jī)會(huì)形成時(shí)釋放出內(nèi)在的抵制力。在某種程度上講，“腐敗動(dòng)機(jī)”是由人的自利本性所派生的，具有一定的普遍性。而腐敗代價(jià)預(yù)測(cè)和腐敗機(jī)會(huì)，則是與制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性和威懾力緊密關(guān)聯(lián)的，在制度弱化的前提下，具有自利傾向的人在掌握一定權(quán)力之后就會(huì)產(chǎn)生或強(qiáng)或弱的腐敗動(dòng)機(jī)，此時(shí)，手中的權(quán)力一旦“有機(jī)可乘”，而且風(fēng)險(xiǎn)較低，自然就被扭曲而轉(zhuǎn)向謀私活動(dòng)，產(chǎn)生腐敗行為。對(duì)官員來說，也是一種持久、自覺而無形的壓力，通過這一制度減少權(quán)力不正當(dāng)運(yùn)行的主客觀動(dòng)力源，并自我加壓預(yù)防各種誘惑和尋租行為。

因此，體系反腐的邏輯起點(diǎn)應(yīng)在于緊扣減少和阻止權(quán)力的尋租機(jī)會(huì)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。權(quán)力過于集中是我國政治生活中一種不健康、不正常的現(xiàn)象，極大地增加了腐敗發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。為減少腐敗滋生機(jī)會(huì)，需進(jìn)一步科學(xué)配置權(quán)力，改變權(quán)力過于集中的局面。抓好反腐倡廉建設(shè)，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，做到關(guān)口前移，防范在先。要按照黨的十七大要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

深化反腐敗工作體制改革，在強(qiáng)化執(zhí)行力的基礎(chǔ)上全面落實(shí)反腐倡廉任務(wù)。我國的反腐敗工作體制，主要是指反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作，還存在著不少問題。主要的問題是“條塊分割”——橫向上有多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，隸屬于黨、政、司法等不同的系統(tǒng)；縱向上劃分為多個(gè)層級(jí)，分別隸屬于各級(jí)政府，從而使反腐敗的權(quán)威和人力資源都過度分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)及合力作用。

應(yīng)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，從橫向和縱向兩個(gè)維度上進(jìn)一步整合反腐敗工作機(jī)構(gòu)。具體地說，橫向上的整合應(yīng)以機(jī)構(gòu)合并、職能集中為目標(biāo)；縱向上除中央層面保持現(xiàn)有格局外，省級(jí)以下應(yīng)實(shí)現(xiàn)徹底的垂直，垂直化改革之后，可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，但最好不是和現(xiàn)有的地方政府一一對(duì)應(yīng)，而是分片設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；通過深化改革“權(quán)力過分集中”的體制，不斷增加反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

執(zhí)行力是制度的生命。制度建設(shè)要堅(jiān)持具體化、可操作的原則，執(zhí)行反腐敗制度法規(guī)，突出細(xì)化管理、量化控制和程序化運(yùn)作，及時(shí)制定實(shí)施意見和配套辦法，消除制度“盲區(qū)”，減少制度“彈性”，增強(qiáng)反腐倡廉制度的針對(duì)性、實(shí)效性，形成用制度管權(quán)、管事、管人的機(jī)制。此外，還要加強(qiáng)對(duì)干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)的提升，培養(yǎng)其責(zé)任意識(shí)和自律意識(shí)，強(qiáng)化其對(duì)工作職責(zé)的理解和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的信心，從而堅(jiān)定執(zhí)行的決心；建立良好的溝通機(jī)制，保持信息暢通，以便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、排除障礙；及時(shí)對(duì)反腐工作進(jìn)行督查和指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)工作整體推進(jìn)過程的控制，做到防患于未然。