易　毅

摘要：在財(cái)政分稅制、土地征用制、土地融資制和政績(jī)考核制等各種體制的作用下，我國(guó)地方政府“土地財(cái)政”的局面在最近十幾年有愈演愈烈的趨勢(shì)，造成了農(nóng)民利益受損和城市畸形發(fā)展。但是，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情不允許“土地財(cái)政”長(zhǎng)期存在，所以在科學(xué)發(fā)展中探索“土地財(cái)政”在現(xiàn)有體制下的解決之道便是文章討論的主要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：體制土地財(cái)政地方政府

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004—4914(2009105—024—02

1993年中國(guó)進(jìn)行的分稅制改革和此前確立的一系列體制機(jī)制使我國(guó)地方政府，特別是縣，兩級(jí)政府的財(cái)政收入相對(duì)巨額支出日益，捉襟見(jiàn)肘，有的地方政府甚至靠舉債維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，“土地財(cái)政”在此背景下有愈演愈烈的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象讓我們不得不進(jìn)行反思，我們要從源頭上根除“土地財(cái)政”帶來(lái)的危害就必須隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行改革。

一、土地財(cái)政的理論綜述

一般地，“土地財(cái)政”是指中國(guó)現(xiàn)有的體制造成的地方財(cái)政過(guò)度依賴土地所帶來(lái)的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正?，F(xiàn)象，即一方面通過(guò)劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來(lái)營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過(guò)招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正如蔣省三等指出的“政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，成為名副其實(shí)的‘土地財(cái)政?！?/p>

關(guān)于“土地財(cái)政”。社會(huì)各界都從不同角度密切關(guān)注，對(duì)于其歷史淵源、形成原因和解決對(duì)策提供了大量分析。

其實(shí)，“土地財(cái)政”在其他國(guó)家也存在。但他們大都是對(duì)存量土地征收物業(yè)稅和房產(chǎn)稅，而不是像中國(guó)這樣通過(guò)對(duì)增量土地的操作來(lái)獲取收益。李季平認(rèn)為，“土地財(cái)政”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是不可持續(xù)的，因?yàn)槲覈?guó)人多地少，十七屆三中空會(huì)也傳達(dá)出今后土地調(diào)控政策還會(huì)進(jìn)一步緊縮的政策信號(hào)。同時(shí)我們也要看到“土地財(cái)政”的產(chǎn)生有其歷史背景，也起到了特定時(shí)期應(yīng)有的作用，高海燕認(rèn)為，在城市建設(shè)的初期階段，政府主導(dǎo)的土地經(jīng)營(yíng)模式可以形成房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)互相帶動(dòng)的雙贏局面，有利于政府增加財(cái)政收入，加大城市建設(shè)投入，正是憑借著收取的土地出讓金，很多城市才完成了最初的原始積累。

但作為特定時(shí)期權(quán)宜之計(jì)或無(wú)奈之舉的“土地財(cái)政”絕不應(yīng)該成為我國(guó)財(cái)政的常規(guī)模式。這種模式已經(jīng)造成了我國(guó)許多城市稅收超常規(guī)增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生GDP和財(cái)政收入的房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展。以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過(guò)度“工業(yè)化”與“城市化”。并且這個(gè)制度對(duì)地方政府形成一種“驅(qū)趕”效應(yīng)，即地方政府將收入的重點(diǎn)由依靠企業(yè)的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入，由側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)到側(cè)重城市化。

二、土地財(cái)政的體制緣由

當(dāng)今中國(guó)的“土地財(cái)政”涉及到中央政府、地方政府、地產(chǎn)商和農(nóng)民四方的利益，而農(nóng)民作為最弱勢(shì)的群體，話語(yǔ)權(quán)缺失，沒(méi)有權(quán)利和機(jī)會(huì)參與到相關(guān)的制度建設(shè)中，這勢(shì)必就會(huì)因?yàn)闆](méi)有討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)而處于不利地位。那么“土地財(cái)政”的誘發(fā)性制度或體制都有哪些呢，下面筆者分別從財(cái)政、土地、金融和政績(jī)考核四個(gè)方面進(jìn)行討論。

1財(cái)政分稅制。我國(guó)財(cái)政體制經(jīng)歷了復(fù)雜的變遷，從1980年以前高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制，到20世紀(jì)80年代“分灶吃飯”的財(cái)政包干制，再到20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始實(shí)行的財(cái)政分稅制。而財(cái)政分稅制無(wú)疑是中國(guó)財(cái)政史上一座承前啟后的里程碑，對(duì)中央和地方的關(guān)系以及政府和企業(yè)的關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

分稅制規(guī)定了中央與省的稅收劃分辦法。省級(jí)以下收入劃分由省政府決定，省級(jí)財(cái)政自然會(huì)將財(cái)權(quán)上收的壓力向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移。造成了財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)，同時(shí)，財(cái)權(quán)的上收并沒(méi)有伴隨中央和地方事權(quán)劃分格局的相應(yīng)改變，所以地方政府普遍出現(xiàn)財(cái)政拮據(jù)的局面。

雖然有包括稅收返還(增值稅和消費(fèi)稅)，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的均等化措施，而且據(jù)周飛舟的分析，分稅制所造成的不斷擴(kuò)大的地方政府財(cái)政收支缺口已經(jīng)被向下的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，分稅制本身不應(yīng)該為縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難狀況負(fù)責(zé)。但不排除轉(zhuǎn)移支付的分配在地區(qū)間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均等化，從而造成某些地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，同時(shí)還存在下級(jí)政府支出超過(guò)預(yù)算而不必負(fù)責(zé)，而由上級(jí)政府的事后追加補(bǔ)助或者借債來(lái)填補(bǔ)的財(cái)政軟預(yù)算約束，從而鼓勵(lì)下級(jí)政府超額支出或者支出預(yù)算不合理，這構(gòu)成地方政府依靠“土地財(cái)政”透支未來(lái)收入的深層次原因。

財(cái)政分稅制改變以前分別按企業(yè)隸屬關(guān)系和屬地征收的企業(yè)所得稅和流轉(zhuǎn)稅，逐步將個(gè)人所得稅和企業(yè)的主體稅種增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅劃為共享稅。使地方政府從企業(yè)中獲取的稅收不斷減少，只能依靠土地出讓金等預(yù)算外收入和主要面向建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的營(yíng)業(yè)稅，所以地方政府的行為模式由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到以土地開(kāi)發(fā)為主的城市化上來(lái)。如果說(shuō)中國(guó)的I業(yè)化很大程度上是在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差中完成了原始資本積累，那么中國(guó)的城市化現(xiàn)在已經(jīng)在很大程度上依賴地方政府的“土地財(cái)政”來(lái)籌措建設(shè)資金。

2土地征用制。我國(guó)現(xiàn)行的土地基本制度和土地征用制度是“土地財(cái)政”及其所帶來(lái)的一系列問(wèn)題的重要體制性根源之一，中國(guó)實(shí)行城市土地國(guó)家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。根據(jù)憲法，“國(guó)家為了公共利益的需要?？梢砸勒辗梢?guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

但是現(xiàn)有的土地征用制度存在的以下問(wèn)題給了地方政府鉆體制空子的機(jī)會(huì)：首先，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度事實(shí)上是在法律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國(guó)家所有權(quán)處于不平等的地位，農(nóng)村集體土地所有權(quán)向城市土地國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中始終處于被動(dòng)從屬地位。其次，對(duì)于何謂“國(guó)家建設(shè)用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定。給地方政府借“公共利益”之名濫用公共權(quán)力。盲目征用土地，導(dǎo)致土地資源閑置浪費(fèi)提供了可乘之機(jī)；再次，征地補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)過(guò)低，不以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。地方政府以此來(lái)獲取巨額的土地征用和出讓的差價(jià)以及相關(guān)土地收益。

在土地所有權(quán)從農(nóng)村集體向城市國(guó)家轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，地方政府壟斷著增量土地這個(gè)一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)于通過(guò)何種方式征用土地具有無(wú)可爭(zhēng)議的決定權(quán)。他們可能通過(guò)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，村改居，行政區(qū)劃調(diào)整等方式改變土地所有權(quán)，再?zèng)Q定將征用的土地以何種方式和比例轉(zhuǎn)讓出去，比如是行政剛撥，協(xié)議出讓，招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌銷售，網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，還是其他方式?各種方式各占多大比例能讓地方政府在實(shí)現(xiàn)基本公共職能的情況下滿足自身利益的最大化?一般以招、拍、掛方式出讓的經(jīng)營(yíng)

性用地比例越大。政府直接獲利最大，但是。政府在招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)中，行政劃撥和協(xié)議出讓的方式占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)比例，地價(jià)返還等違法違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，以從中獲取隱性和間接土地收入。這是滋生尋租和腐敗的溫床，也是“土地財(cái)政”難以揭開(kāi)的傷疤。

3土地融資制。地方政府融資的途徑主要有兩條，一是財(cái)政途徑，二是金融途徑，在地方政府的可控資源有限的情況下，土地成為地方政府融資的重要依托。以土地為依托的財(cái)政途徑融資是通過(guò)土地部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)的各種稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)的，比如土地出讓金和土地房產(chǎn)操作而帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅等，如前所述。土地財(cái)政融資不能夠滿足地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配情況下的資金需求，金融途徑土地融資就成為他們可依靠的最后一塊陣地。

地方政府的金融途徑融資一般是向銀行貸款和發(fā)行債券的債權(quán)融資，而地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品，所以，儲(chǔ)備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源。土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)和政府性開(kāi)發(fā)公司成為地方政府繞過(guò)《預(yù)算法》中“地方政府不得發(fā)行債券”的規(guī)定進(jìn)行土地抵押貸款的主體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)分別以土地使用權(quán)和土地收益權(quán)作為抵押，而他們的還款能力最終都取決于政府經(jīng)營(yíng)性用地的運(yùn)營(yíng)收入，這種依靠土地運(yùn)營(yíng)收入的貸款使政府面臨巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

雖然《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券或財(cái)政赤字，但是，為了實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和地方發(fā)展，地方政府總是通過(guò)各種途徑有意無(wú)意地規(guī)避法律。不論地方債券的發(fā)行者是誰(shuí)，它都是以地方政府的稅收能力作為還本付息的擔(dān)保，如前所述。土地財(cái)政收入在現(xiàn)行財(cái)政體制下占有很大比例，所以，這種擔(dān)保在很大程度上還是以土地財(cái)政作為后盾的。上述事實(shí)也說(shuō)明了現(xiàn)行體制的環(huán)環(huán)相扣，給改革帶來(lái)了不小的阻力和風(fēng)險(xiǎn)。

4政績(jī)考核制。自從我國(guó)的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，國(guó)家建立了比較完善的新的統(tǒng)計(jì)制度，各地的政績(jī)考核都轉(zhuǎn)向以GDP和財(cái)政收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。而較少考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)和社會(huì)保障率、居民滿意度等民生指標(biāo)，而土地是地方政府財(cái)富和政績(jī)“之母”，利用土地收入來(lái)?yè)Q取耀眼的“政績(jī)”成為一些地方政府官員難以割舍的情結(jié)。

在這種體制引導(dǎo)下，再加上出于自身財(cái)政收入增長(zhǎng)最大化的考慮。地方政府違規(guī)批地，大興土木就成為必然現(xiàn)象。首先，地方政府官員也是理性經(jīng)濟(jì)人，我們很難保證每一位當(dāng)政官員都具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任意識(shí)而不會(huì)為了政績(jī)大建形象工程，因?yàn)樗麄儺吘箍梢酝ㄟ^(guò)土地財(cái)政更好地表現(xiàn)政績(jī)。與上級(jí)政府在可以預(yù)見(jiàn)的任期內(nèi)分享更多的財(cái)政收入，這樣，他們就有機(jī)會(huì)在我國(guó)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》下以好政績(jī)順利升遷。

其次，地方政府在政績(jī)的壓力下和各地的攀比中，實(shí)行“零地價(jià)”或“自地價(jià)”，以“招商引資”、“舊城改造”、“國(guó)有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。以獲得在招商引資中的優(yōu)勢(shì)地位。從而獲得后續(xù)的土地相關(guān)稅費(fèi)收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、土地財(cái)政的解決路徑

在我國(guó)政績(jī)考核體制以GDP和財(cái)政收入為主要衡量指標(biāo)的情況下，地方政府官員利用土地征用中的壟斷地位，以財(cái)政分稅制下自己的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配為由。大肆進(jìn)行土地操作，通過(guò)財(cái)政和金融途徑獲取土地相關(guān)稅費(fèi)收入和貸款收入。既然“土地財(cái)政”的形成有其深層次的體制原因，那么它在一定時(shí)期的存在就有其歷史必然性，但是，我國(guó)已經(jīng)在各領(lǐng)域深化改革，推行科學(xué)發(fā)展的理念。地方政府靠土地吃飯帶來(lái)的種種問(wèn)題也要通過(guò)體制改革和創(chuàng)新逐步解決。

1以公共財(cái)政體制為目標(biāo)，改革財(cái)政分稅制。公共財(cái)政的本質(zhì)思想是取之于民，用之于民，但我國(guó)漸進(jìn)改革下確立的財(cái)政分稅制維護(hù)了以前的既得利益者，使得地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)政軟預(yù)算約束問(wèn)題嚴(yán)重，地方主體稅種不明確。要想改變這種狀況，我們需要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府職能劃分，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等；強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識(shí)，緩解軟預(yù)算約束；建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系，避免地方政府通過(guò)土地財(cái)政透支未采。

2推動(dòng)土地市場(chǎng)化，打破土地制度：元結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的大背景下，應(yīng)該在農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，提升農(nóng)村土地的物業(yè)價(jià)值，逐步實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地在土地市場(chǎng)上的同價(jià)與同權(quán)，取消被征農(nóng)地在土地市場(chǎng)上與城市土地因地理位置導(dǎo)致的級(jí)差地租差別。這樣。土地征用中存在的“公共利益”界定不明，土地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低。失地農(nóng)民無(wú)保障，以及土地出讓方式中的暗箱操作等問(wèn)題都會(huì)因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)化下農(nóng)民有了更多的話語(yǔ)權(quán)而得到很大的緩解。

3適度發(fā)展土地金融市場(chǎng)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然地方政府以土地使用權(quán)和受益權(quán)作為擔(dān)保進(jìn)行土地融資的行為因?yàn)橥恋剡\(yùn)營(yíng)收入的不穩(wěn)定而具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，但是，地方政府的信用畢竟是優(yōu)質(zhì)抵押品，在加強(qiáng)監(jiān)管和信用評(píng)估的條件下，還是應(yīng)該適度發(fā)展地方土地金融市場(chǎng)，以和微型金融服務(wù)相得益彰。共同推動(dòng)地方政府，尤其是基層地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如即將推行的中央代地方發(fā)行地方債券的行為，必定也會(huì)和土地財(cái)政結(jié)下千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但是只要中央控制發(fā)行規(guī)模，在可控的前提下以土地收入為擔(dān)保也是可行的。

4以民生環(huán)保為標(biāo)準(zhǔn)，重構(gòu)政績(jī)考核體制。我國(guó)土地資源有限，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，“土地財(cái)政”在這種現(xiàn)實(shí)國(guó)情下一定會(huì)有終結(jié)的一天，土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷就是一個(gè)很好的見(jiàn)證。因此，以GDP和財(cái)政收入為標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核體制必將因在財(cái)政收入中占很大比例的“土地財(cái)政”的終結(jié)而需要重構(gòu)。只有以人為本地在關(guān)注GDP指標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注如社會(huì)保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長(zhǎng)率、教育實(shí)現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會(huì)治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長(zhǎng)率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧才會(huì)在地方政府官員的行為中不會(huì)成為一句空話。

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(作者單位：中共廣東省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部廣東廣州510053)

(責(zé)編：賈偉)