林俊國

摘要：沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)問題嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，化解鄉(xiāng)村債務(wù)成為當(dāng)前農(nóng)村工作的一個緊迫問題。文章認(rèn)為，要有效地化解鄉(xiāng)村債務(wù)，必須處理好以下四個重要的關(guān)系：化解鄉(xiāng)村債務(wù)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系；化解鄉(xiāng)村債務(wù)與鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的關(guān)系；化解舊債與防止新債的關(guān)系；化解鄉(xiāng)村債務(wù)與轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村組織職能的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村債務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展鄉(xiāng)村組織職能

中圖分類號：F831.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)05-185-02

鄉(xiāng)村債務(wù)問題是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中逐步顯現(xiàn)的一個突出問題。盡快解決這一問題，對于農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個國家的長治久安有著極為重要的意義。筆者認(rèn)為，要有效地化解鄉(xiāng)村債務(wù)，必須處理好以下幾個重要的關(guān)系。

一、化解鄉(xiāng)村債務(wù)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

化解鄉(xiāng)村債務(wù)是當(dāng)前的重要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中心工作，化解債務(wù)是為了更好的發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是徹底解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題的根本途徑，兩者是相輔相成的。在解決債務(wù)問題的同時，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展是一項根本任務(wù)。必須堅決貫徹科學(xué)發(fā)展觀，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，積極解決發(fā)展中所面臨的矛盾和問題，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)在人們一般把化解鄉(xiāng)村債務(wù)的眼光都盯在控制增量、消化存量上，但忽視了發(fā)展經(jīng)濟(jì)對控制增量的積極作用。鄉(xiāng)村負(fù)債在很大程度上是財政收入不足以平衡支出造成的，鄉(xiāng)村負(fù)債增長速度主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財政收入，也是平衡財政收支、避免出現(xiàn)新債務(wù)的有效辦法之一。

并不是說鄉(xiāng)村組織一點也不能負(fù)債，適度的鄉(xiāng)村債務(wù)對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用，這表現(xiàn)在以下幾個方面：

1鄉(xiāng)村債務(wù)在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村發(fā)展資金的不足。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長受人口增長、勞動生產(chǎn)率、資源豐裕程度、教育水平和投資等諸要素影響，其中資本在諸要素中占有舉足輕重的地位。長期以來，我國工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致國家投資過多地向城市和工業(yè)傾斜，而農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。盡管中央一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重要性，中央對農(nóng)業(yè)投資總量也有所增長，但是，農(nóng)業(yè)投資在中央政府投資中的相對比重卻呈下降趨勢，中央政府對農(nóng)業(yè)的投資力度一直不夠。另一方面，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對地方財政的貢獻(xiàn)相對較小，造成地方政府缺乏對其投資的積極性。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展迫切需要資金投入，鄉(xiāng)、村兩級自身積累有限，通過借貸的形式取得發(fā)展資金便成為必然。

2鄉(xiāng)村債務(wù)在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄉(xiāng)村兩級債務(wù)中有相當(dāng)部分是用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育發(fā)展等方面的投入。農(nóng)業(yè)投入的加大。促進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善，改善了農(nóng)村生產(chǎn)條件；提高了農(nóng)村文化水平和農(nóng)民的整體素質(zhì)；優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快了高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這都極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，鄉(xiāng)村債務(wù)資金加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織公共產(chǎn)品的提供，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會，提高了農(nóng)民收入，促進(jìn)了鄉(xiāng)村消費、儲蓄水平的提高，帶動了鄉(xiāng)村以及整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3鄉(xiāng)村債務(wù)促進(jìn)了農(nóng)村資金的流動，有利于資源的合理配置。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入的提高，部分農(nóng)民手中出現(xiàn)了剩余資金，而部分農(nóng)民或鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織卻由于缺乏資金而不能正常生活或生產(chǎn)。鄉(xiāng)村債務(wù)形成本身使得資金由農(nóng)村剩余方流向農(nóng)村需求方，促進(jìn)了資金的流動，實現(xiàn)了資金資源的合理配置。同時，促進(jìn)了農(nóng)村金融市場的發(fā)展，為農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的建立奠定了基礎(chǔ)。但是，過度的鄉(xiāng)村債務(wù)制約了鄉(xiāng)村進(jìn)一步籌資的能力，影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、化解鄉(xiāng)村債務(wù)與鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的關(guān)系

從各地調(diào)查情況看，鄉(xiāng)村債務(wù)不僅量大而且面廣，是大多數(shù)鄉(xiāng)村普遍存在的共性問題。農(nóng)村稅費改革后，大量經(jīng)濟(jì)實力薄弱的鄉(xiāng)村失去了農(nóng)業(yè)稅費的收入來源，靠上級轉(zhuǎn)移支付保運轉(zhuǎn)都困難，償債更無從談起，債務(wù)危機(jī)更加凸顯，由此引發(fā)的各種社會矛盾進(jìn)一步激化。

1嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。與其他債務(wù)不同，鄉(xiāng)村債務(wù)中有大量的債務(wù)是欠個人的，如果這些債務(wù)得不到及時償還就會影響債權(quán)人的生計。一些債權(quán)人看到追債無望，往往采取極端的行為。許多地方鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的最大隱患，直接威脅著農(nóng)村和諧社會建設(shè)。

2嚴(yán)重影響著基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。為了緩解沉重的債務(wù)壓力，許多鄉(xiāng)村不得不壓縮經(jīng)費開支，以至于正當(dāng)?shù)墓珓?wù)活動經(jīng)費受到擠占。另外，部分地區(qū)由于鄉(xiāng)村債務(wù)愈來愈嚴(yán)重，債權(quán)人經(jīng)常上門討債要錢，鄉(xiāng)村干部被迫疲于應(yīng)付，牽扯了大量的精力和時間，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村正常工作無法開展，使相當(dāng)多的鄉(xiāng)村干部產(chǎn)生了消極的工作作風(fēng)。同時，鄉(xiāng)村欠債不還。與政府倡導(dǎo)建立誠信社會背道而馳，影響了基層組織的威信和執(zhí)政能力。

3嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，償債壓力大，許多鄉(xiāng)村不得不把值錢資產(chǎn)、資源賣光還債，鄉(xiāng)村來之不易的積累不斷用來還債，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得不到改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁受到很大影響。鄉(xiāng)村債務(wù)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重障礙。

4危及農(nóng)村稅費改革的成果。一方面，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村債務(wù)問題更加突出，有的人甚至認(rèn)為稅費改革加劇了鄉(xiāng)村債務(wù)矛盾。不有效解決這個問題，農(nóng)村稅費改革的成效會打折扣。另一方面，鄉(xiāng)村組織在財力嚴(yán)重不足、運轉(zhuǎn)困難的情況下，為解還債的燃眉之急，很可能會采取違規(guī)收費等手段開拓財源，甚至將鄉(xiāng)村債務(wù)向農(nóng)民身上攤派轉(zhuǎn)嫁，引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，從而直接影響稅費改革成果的鞏固。

必須看到，鄉(xiāng)村債務(wù)繼續(xù)拖下去，這個“腫瘤”不但不會自動消腫，還會持續(xù)惡化。舊債理不清，新債也很難真正遏制得住。不僅舊債生息會使鄉(xiāng)村債務(wù)不斷增加，而且新債還在快速膨脹。當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)得到了全社會的積極響應(yīng)，將有力地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步。廣大鄉(xiāng)村干部對此積極性很高，加快建設(shè)的沖動也很大。但如果扎不住借債搞建設(shè)的口子，很容易形成大量新債，帶來一個更大的窟窿，從而不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

三、化解舊債與防止新債的關(guān)系

鄉(xiāng)村債務(wù)治理已經(jīng)談了許多年了，各級政府也采取了許多措施，然而我國嚴(yán)峻的鄉(xiāng)村債務(wù)問題并沒有得到有效的緩解。這說明解決增量鄉(xiāng)村債務(wù)(新債)是化解鄉(xiāng)村債務(wù)的基礎(chǔ)，如果僅注意解決存量債務(wù)(舊債)，則一邊化解了部分存量債務(wù)，而一邊增量債務(wù)不斷增加，那么鄉(xiāng)村債務(wù)就永無解決之日。

鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模之所以不斷增長，既有預(yù)算體制不合理、不完善等方面的原因，也有客觀上財權(quán)和事權(quán)不對稱，各級政府缺少科學(xué)與合理的職能分工的原因，更有行政管理體制上存在的助長鄉(xiāng)村負(fù)債的體制性原因。為了有效地抑制新債的增加，必須做好以下幾方面的工作。

1科學(xué)合理地定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，以職能來決定事權(quán)。事權(quán)與財權(quán)不對稱是造成鄉(xiāng)村負(fù)債的一個主要原因，因此，把解決事

權(quán)與財權(quán)不對稱作為解決鄉(xiāng)村債務(wù)增量的一個重要內(nèi)容，是化解鄉(xiāng)村債務(wù)的治本之策。這個問題我們將在本文的第四部分進(jìn)行分析。

2進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)村負(fù)債與鄉(xiāng)村現(xiàn)行的鄉(xiāng)村行政管理體制和鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫有著緊密聯(lián)系。因此，有必要在行政管理體制改革的背景下，推進(jìn)縣、鄉(xiāng)行政體制改革，轉(zhuǎn)變和簡化政府職能，實行精兵簡政，降低社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政成本。不少人提出把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步轉(zhuǎn)化為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，對此應(yīng)十分慎重，可以在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)行試點，不宜倉促決策。

3嚴(yán)格財政預(yù)算制度。我國的《預(yù)算法》明確規(guī)定了地方政府不可以舉債，但是在現(xiàn)實發(fā)展過程中，有法不依的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致法律對政府舉債行為不存在約束力，或者說是政府無視法律存在。有法不依是與執(zhí)法不嚴(yán)緊密聯(lián)系在一起的。因此，必須要求各級政府堅決執(zhí)行《預(yù)算法》。對于不按《預(yù)算法》執(zhí)行出現(xiàn)政府債務(wù)，必須追究政府領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任。以便從制度上杜絕因財政預(yù)算出現(xiàn)的不平衡政府舉債的現(xiàn)象發(fā)生。同時，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算制度。要將村級集體借款納入村民自治管理之下，事先經(jīng)2/3的村民同意方可進(jìn)行。

4改革鄉(xiāng)村財政管理體制。一是將現(xiàn)有鄉(xiāng)財政所改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)算中心，屬縣級財政局的派出機(jī)構(gòu)。二是改革財政監(jiān)督管理模式，充分利用現(xiàn)有財政管理信息化平臺，把鄉(xiāng)所屬行政、事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)收支全部納入財政結(jié)算中心監(jiān)督和管理，實行鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管。三是明確財政結(jié)算中心與鄉(xiāng)級政府的關(guān)系。鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管，就是在確保資產(chǎn)所有權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、運營決策權(quán)及開支審批權(quán)不變的前提下，把鄉(xiāng)的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)納入結(jié)算中心統(tǒng)一管理。由結(jié)算中心履行會計核算和財務(wù)監(jiān)督職能，嚴(yán)把收支審核關(guān)。對村級財務(wù)核算與監(jiān)督管理比照鄉(xiāng)級模式實行村賬鄉(xiāng)管。實現(xiàn)財務(wù)管理與會計核算相分離，開支審批與會計監(jiān)督相分離，從完善體制和健全制度上杜絕新增債務(wù)的發(fā)生。

5改進(jìn)鄉(xiāng)村債務(wù)管理辦法。一是加強(qiáng)債務(wù)的核算管理。鄉(xiāng)村所有債務(wù)必須通過財政結(jié)算中心在會計賬上反映。二是改進(jìn)債務(wù)的考核辦法。限期將暗債轉(zhuǎn)為明債，逾期不轉(zhuǎn)的暗債以后清償結(jié)算時視作新增債務(wù)考核。三是加強(qiáng)對鄉(xiāng)村支出的管理。鄉(xiāng)村必要的接待開支一律不得簽單和賒賬。

6改革和完善基層干部考核體系。要樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，建立健全新債責(zé)任追究制度和鄉(xiāng)村干部離任債務(wù)審計制度。一是制止鄉(xiāng)村新增負(fù)債，要把縣鄉(xiāng)黨政一把手與鄉(xiāng)村黨政一把手同步考核，形成利益共同體。二是鄉(xiāng)村黨政一把手到任時，縣級財政部門及鄉(xiāng)財政結(jié)算中心應(yīng)對其確認(rèn)鄉(xiāng)村原有的負(fù)債額度，并在此基礎(chǔ)上考核鄉(xiāng)村黨政一把手在履職期間是否發(fā)生新債。三是實行鄉(xiāng)村債務(wù)通報制。四是建立借債還款責(zé)任終身追究制。五是組織、人事部門要改革和完善干部考核辦法，把制止新債、化解舊債作為考核縣、鄉(xiāng)、村干部任期目標(biāo)和工作實績的重要內(nèi)容。

四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)與轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村組織職能的關(guān)系

事權(quán)與財權(quán)不對稱是造成鄉(xiāng)村負(fù)債的一個主要原因，因此，解決事權(quán)與財權(quán)不對稱是化解鄉(xiāng)村債務(wù)的治本之策。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村組織事權(quán)與財權(quán)的過程實際上就是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村組織職能的過程。進(jìn)行各級政府的職能劃分，對于防范鄉(xiāng)村負(fù)債有兩個積極意義：一是可以正確定位政府職能，防止政府“越位”產(chǎn)生的債務(wù)增量。地方政府的主要職能就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，政府必須從競爭性領(lǐng)域退出。由于政府進(jìn)入競爭性領(lǐng)域是造成負(fù)債的一個重要原因，堵死了這渠道，實際上就是堵死了政府負(fù)債的一條路。二是通過科學(xué)、合理地劃分政府職能，可以使農(nóng)村基層政府拒絕執(zhí)行那些自己不應(yīng)執(zhí)行的職能，防止事權(quán)無限擴(kuò)大和使事權(quán)與財權(quán)不匹配。為此，有必要進(jìn)一步細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)。屬于農(nóng)村基層政府自身職能的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過自己的預(yù)算安排好；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府共同的職能，需要上級政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政聯(lián)合來安排。因此，必須建立科學(xué)、合理的政府之間財政轉(zhuǎn)移支付制度。

注：[本文為作者主持的福建省社科基金課題(20078006)和華僑大學(xué)高層次人才科研項目的研究成果之一]

參考文獻(xiàn)：

1牛竹梅中國鄉(xiāng)村債務(wù)問題研究，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.4。

2張梓明關(guān)于制止鄉(xiāng)村新增債務(wù)的財政思考廣東財經(jīng)職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2008(1)。

3林世貴,論鄉(xiāng)村債務(wù)及其治理四川大學(xué)MPA學(xué)位論文，2007。

4陳文勝，鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)管理，湖南人民出版社，2007.7。

(作者單位：華僑大學(xué)福建泉州362021)

(責(zé)編：呂尚)