岳桂寧 滕莉莉 王春花

[摘要]1994年實(shí)施分稅制后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)日益凸顯，為了緩解財(cái)政支出壓力，地方政府主要依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作來(lái)增加收益?！巴恋刎?cái)政”既是財(cái)政窘困的無(wú)奈之舉，也反映出當(dāng)前土地利用制度的不足。本文對(duì)“土地財(cái)政”的形式、成因、規(guī)模和效應(yīng)進(jìn)行分析，并提出解決地方“土地財(cái)政”問(wèn)題困擾的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政地方政府土地收益稅收

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301；F812

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623(2009)03-0047-05

[基金項(xiàng)目]本文系廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳2008年重點(diǎn)調(diào)研課題“我國(guó)地方政府土地財(cái)政問(wèn)題研究”成果。

[作者簡(jiǎn)介]岳桂寧(1961-)，江蘇南京人，廣西大學(xué)商學(xué)院財(cái)政金融系副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：國(guó)際金融、財(cái)政預(yù)算。滕莉莉(1973-)，女，壯族，廣西靈山人，廣西大學(xué)商學(xué)院財(cái)政金融系副教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：金融市場(chǎng)與證券投資。王春花(1982-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，廣西大學(xué)商學(xué)院碩士研究生。

“土地財(cái)政”是我國(guó)地方政府用來(lái)緩解財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段。近年來(lái)由于土地轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的直接收益和土地融資帶來(lái)的間接財(cái)政支配能力占地方政府投資的比重越來(lái)越大，地方市政建設(shè)及財(cái)政收入對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的依賴(lài)程度也隨之增強(qiáng)。此種“土地財(cái)政”行為，涉及高房?jī)r(jià)和失地農(nóng)民安置等問(wèn)題，成為影響經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行和社會(huì)安定的重要因素，已受到社會(huì)關(guān)注。因此，研究我國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”行為存在的原因、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策，有利于地方財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、“土地財(cái)政”的形式與成因

(一)“土地財(cái)政”的形式

“土地財(cái)政”是指地方政府主要依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作來(lái)增加收益，以“賣(mài)地”作為增加財(cái)政收入的重要來(lái)源?！巴恋刎?cái)政”作為我國(guó)地方政府利用土地?fù)Q取財(cái)政收入的一種較為普遍的做法，其主要形式有：通過(guò)出讓土地獲得土地出讓金收入；以對(duì)工業(yè)開(kāi)發(fā)用地實(shí)行低價(jià)，甚至免費(fèi)使用的方式招商引資，以期獲得的企業(yè)進(jìn)入后的稅收；以大拆大建的方式進(jìn)行城市擴(kuò)張，由城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的稅收；以土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押融資收入。

(二)“土地財(cái)政”的成因

1.現(xiàn)行稅制的制度性缺陷。1994年實(shí)行分稅制改革以后，那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成；除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。由于一方面，在分稅制改革中沒(méi)有明確省以下的財(cái)政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級(jí)財(cái)力、市級(jí)財(cái)力的做法，導(dǎo)致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政缺乏。另一方面，地方政府又承擔(dān)了相當(dāng)大的事權(quán)。在財(cái)權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來(lái)增加收入，土地增值稅便成為增加地方財(cái)政收入的法寶。我國(guó)現(xiàn)行稅制體系中與土地相關(guān)的稅收主要有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等10個(gè)稅種，如表1所示。

按照現(xiàn)行分稅制的設(shè)計(jì)，由房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長(zhǎng)，屬于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入部分。而在增值稅、消費(fèi)稅、所得稅與中央分成，地方政府只占很小比例的情況下，營(yíng)業(yè)稅已經(jīng)成為地方稅收的最主要部分。為此，在地方政府選擇開(kāi)掘和擴(kuò)大能快速增長(zhǎng)財(cái)政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。

2.土地出讓金的誘惑。政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時(shí)規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實(shí)行中央與地方四六分成。但是，由于無(wú)法核實(shí)土地開(kāi)發(fā)的成本，中央所得實(shí)際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方。于是，地方政府通過(guò)征地，以低價(jià)將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過(guò)拍賣(mài)等方式出讓?zhuān)貎r(jià)上升幾十、幾百倍以上。土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源，在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60％以上。而在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長(zhǎng)也主要來(lái)自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長(zhǎng)。

3.與土地相關(guān)的其他收費(fèi)的誘惑。與土地相關(guān)的其他收費(fèi)大體可分為三類(lèi)。一是土地部門(mén)的收費(fèi)，如耕地開(kāi)墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是與土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的服務(wù)性收費(fèi)，例如土地登記費(fèi)，即對(duì)原用地進(jìn)行地籍測(cè)量、調(diào)查、驗(yàn)線、登記和發(fā)證時(shí)收取的費(fèi)用；土地權(quán)屬和用途變更費(fèi)；土地評(píng)估費(fèi)等。三是財(cái)政、林業(yè)、郵電、農(nóng)業(yè)、水利、文物、房產(chǎn)等部門(mén)收取的相關(guān)費(fèi)用。這些與土地相關(guān)的收費(fèi)透明度低，往往數(shù)額巨大。

4.政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬?lài)?guó)家所有，實(shí)行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國(guó)有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營(yíng)、管理。地方政府代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，也就成為事實(shí)上的土地所有者，嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度為政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成為建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者。農(nóng)用地和建設(shè)用地使用價(jià)值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導(dǎo)致地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中積極推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

5.政府背景貸款的誘惑。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，在財(cái)政收入不能完全滿足的情況下，政府可以利用土地進(jìn)行融資來(lái)彌補(bǔ)缺口。由于人民銀行規(guī)定地方政府不能直接從銀行貸款，地方政府就通過(guò)成立各種政府性公司如土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)等以?xún)?chǔ)備的土地為抵押進(jìn)行貸款，如2003年紹興基礎(chǔ)設(shè)施投資60億元，其中預(yù)算內(nèi)資金1.59億元，占2.67％，政府性基金0.89億元，占1.48％，土地出讓金收益19.2億元，占32％，而土地融資38.32億元，占63.87％。政府能夠獲得如此大量的貸款是基于銀行對(duì)政府實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”的一種信用，反過(guò)來(lái)，取得貸款后的地方政府也只有實(shí)行“土地財(cái)政”才能具有償還能力，如此便形成“土地財(cái)政”的自我累加。

二、“土地財(cái)政”的規(guī)模與效應(yīng)

(一)“土地財(cái)政”的規(guī)模

1.與土地相關(guān)的稅收規(guī)模。我國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)中，涉及土地課稅的稅種有10種之多，但占年稅收收入總額的比重很小。其中，最直接與土地有關(guān)的稅種是耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年耕地占用稅收入35.61億元，城鎮(zhèn)土地使用稅

收入54.21億元，土地增值稅收入42.71億元，數(shù)額都很小。到2004年耕地占用稅收入118.55億元，同比上年增長(zhǎng)28.34％；城鎮(zhèn)土地使用稅收入106.24億元，同比上年增長(zhǎng)14.74％；土地增值稅收入75.05億元，同比上年增長(zhǎng)12.25％，但“三稅”合起來(lái)僅為稅收總額的1％多一點(diǎn)。2007年這3個(gè)稅種的收入總計(jì)為973.35億元，比2006年增長(zhǎng)63％，其中，城鎮(zhèn)土地使用稅完成385.57億元，比2006年增長(zhǎng)118.1％；土地增值稅完成402.84億元，比2006年增長(zhǎng)74.1％；耕地占用稅完成184.94億元，比2006年增長(zhǎng)8.1％，但占稅收總收入的比重為2.13％?？傮w上看，我國(guó)與土地相關(guān)的稅收占總稅收收入的比例仍然比較低，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些稅收還有很大的提高空間。

2.土地出讓金的規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)縣市中，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入的比重已超過(guò)了50％，有部分地區(qū)甚至占到了80％以上。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)自實(shí)行土地有償出讓制度之后，土地出讓金呈現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，出讓金在地方財(cái)政收入中所占比重迅速提升：2001～2003年，我國(guó)土地出讓金合計(jì)9100多億元，約占同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35％。2004年，土地有償出讓進(jìn)一步市場(chǎng)化，當(dāng)年全國(guó)出讓金的價(jià)款更達(dá)5894.14億元，占同期地方財(cái)政總收入的47％。2005年，我國(guó)執(zhí)行收緊地根政策，出讓金收入占比雖有所下降，但總額仍有5505億元。2006年，土地出讓金收入再次出現(xiàn)井噴，攀升到7000多億元的歷史高峰。賣(mài)地已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的重要源泉，有些城市財(cái)政收入的一半來(lái)自土地轉(zhuǎn)讓收入。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地出讓金收入的增加幅度遠(yuǎn)高于全國(guó)財(cái)政總收入的增加幅度，這筆收入對(duì)于地方各級(jí)政府來(lái)說(shuō)也越來(lái)越重要了。

(二)“土地財(cái)政”的效應(yīng)

1.正效應(yīng)

(1)增加了地方政府可支配財(cái)力。地方政府熱衷于城市擴(kuò)張或是建設(shè)“科技園”、“工業(yè)園”等，其首要目的就是要保證地方政府的財(cái)政收入。在一些發(fā)達(dá)的地區(qū)，城市擴(kuò)張能產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，增加預(yù)算內(nèi)收入。

(2)促進(jìn)了地方城市化的進(jìn)程。政府出讓的土地分成三大類(lèi)，公益性用地、工業(yè)性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。對(duì)于公益性土地出讓?zhuān)獙?duì)其進(jìn)行基本的開(kāi)發(fā)。工業(yè)性用地，地方政府為了招商引資，需要進(jìn)行“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，這些都需要政府進(jìn)行基本建設(shè)的投入。政府有很大一部分資金要進(jìn)行城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)。從地方政府出讓土地的分配和在城市建設(shè)過(guò)程的投資和建設(shè)來(lái)看，“土地財(cái)政”為城市化的發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。

2.負(fù)效應(yīng)

(1)浪費(fèi)土地，造成農(nóng)民失業(yè)。土地屬于稀缺性、不可再生資源，特別是像我國(guó)這種特殊國(guó)情，人口多，土地少，人地矛盾極為突出，由于土地能使地方政府自身利益最大化，為了獲得財(cái)政收入，吸引外來(lái)資金投入，地方政府有隨意圈占農(nóng)民耕地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，出臺(tái)各種優(yōu)惠政策的偏好和傾向，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，嚴(yán)重浪費(fèi)土地，加重人地矛盾。按照《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要》，2000年到2030年的30年間，全國(guó)占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝。一般情況下每征用一畝農(nóng)地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)，按此來(lái)推算，我國(guó)失地農(nóng)民群體將從目前的4000多萬(wàn)人激增至2030年的1.1億。大量失地農(nóng)民淪為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)”農(nóng)民。

(2)推高房?jī)r(jià)，加劇城市居民購(gòu)房困難。房?jī)r(jià)過(guò)高已經(jīng)成為目前我國(guó)一個(gè)非常突出的社會(huì)問(wèn)題。房子屬于必需品，政府應(yīng)該控制房?jī)r(jià)的上漲，但從目前中國(guó)的形勢(shì)來(lái)看，房產(chǎn)成為人們投機(jī)的行業(yè)，各地興起炒房熱，導(dǎo)致房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了一個(gè)普通公民的承受能力。導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的一個(gè)很重要的原因就是地方政府的土地財(cái)政政策導(dǎo)致土地出讓價(jià)格的上漲，開(kāi)發(fā)商又把這種高價(jià)格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，房?jī)r(jià)由此而攀升。“土地財(cái)政”正是樓市調(diào)控艱難、房?jī)r(jià)居高不下的重要原因之一。

(3)積累財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》提到，“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持?！庇谑?，地方政府紛紛成立各種政府性公司如土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)等以?xún)?chǔ)備的土地為抵押進(jìn)行貸款。這種通過(guò)土地抵押進(jìn)行的融資，是以政府的信用來(lái)支撐的，其貸款風(fēng)險(xiǎn)將最終轉(zhuǎn)嫁為國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于土地融資在城市擴(kuò)張中的杠桿作用，使城市基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生對(duì)金融的過(guò)度依賴(lài)，這樣，土地財(cái)政行為既加大了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也加大了商業(yè)銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

(4)加劇分配失調(diào)的程度。國(guó)有土地收益分配的下移，一方面，在征收過(guò)程中，中央政府部門(mén)的收入往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。另一方面，征地補(bǔ)償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過(guò)多。據(jù)調(diào)查，在江蘇省土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校蠹s得60％～70％，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25％～30％，農(nóng)民僅僅能得到5％～10％。

(5)為腐敗的滋生提供了環(huán)境。地方政府所得到的土地出讓、批租等款項(xiàng)成了地方政府的“自留地”，這些錢(qián)有的用于城市建設(shè)，有的用來(lái)維護(hù)政府工作的正常開(kāi)支，土地審批成為地方政府的“搖錢(qián)樹(shù)”，誘發(fā)了違法用地的“亂象”。目前查處的土地違法案件中，地方政府違法占地問(wèn)題突出，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

三、化解“土地財(cái)政”問(wèn)題的對(duì)策建議

(一)合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)

要從根源上解決土地財(cái)政問(wèn)題，必須先解決中央與地方關(guān)系的問(wèn)題，合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，削減地方政府“土地財(cái)政”的動(dòng)力。在事權(quán)方面，省級(jí)政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)本轄域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、自然環(huán)境的改善、社會(huì)的基本保障，區(qū)域道路交通、公共秩序與安全等。市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公共秩序與安全、公用事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等。提高地方的分成比例，增加地方的可支配財(cái)政收入的同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度。在財(cái)權(quán)方面，可以考慮采取重新劃分中央與地方的歸屬稅種，調(diào)整中央與地方“兩稅”的稅收分成比例；進(jìn)一步增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總量，提高一般轉(zhuǎn)移性支付的比例；適當(dāng)開(kāi)征地方新稅種等多項(xiàng)措施增加地方政府財(cái)政收入。

(二)完善土地稅收體系

完善土地稅收體系，可從以下幾個(gè)方面入手：

1.改革財(cái)產(chǎn)稅。我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制應(yīng)包含房地產(chǎn)稅、車(chē)船稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。可以考慮取消不合理的城鎮(zhèn)土地使用稅，保留契稅，改革耕地占用稅和土地增值稅，開(kāi)征物業(yè)稅，以物業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅構(gòu)成我國(guó)的房地產(chǎn)稅收體系，改變過(guò)去解決現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收不統(tǒng)一、房地產(chǎn)稅中重流轉(zhuǎn)輕持有的局面。擴(kuò)大

房產(chǎn)稅的征收范圍，由城市擴(kuò)大到鄉(xiāng)村，以適應(yīng)目前農(nóng)村工副業(yè)普遍快速發(fā)展的實(shí)際。此外，應(yīng)按評(píng)估后的房產(chǎn)價(jià)值作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。

2.完善耕地占用稅?，F(xiàn)行的耕地占用稅以人均耕地占有量來(lái)確定的定額稅率，稅率較低，而征收的范圍偏窄，缺乏對(duì)土地資源的保護(hù)力度。改革的內(nèi)容可以是：擴(kuò)大征收的范圍，將建設(shè)單位和個(gè)人占用的林地和草地資源，納入征稅范圍，保護(hù)耕地的后續(xù)資源；調(diào)高稅率，將稅率按距離城市的遠(yuǎn)近劃分檔次，距城市近的土地所征收的稅率較高；對(duì)占用而閑置不用的土地按高稅率征收；建立一套科學(xué)有效的土地征管制度，加強(qiáng)土地占用稅的征收管理力度。

3.改革土地增值稅。我國(guó)目前的土地增值稅采用的是四級(jí)超額累進(jìn)，且稅率設(shè)置過(guò)高，導(dǎo)致土地交易成本過(guò)高，土地增值缺乏科學(xué)的評(píng)估，因此，建議適當(dāng)降低稅率，并將土地增值倍數(shù)與占有期綜合考慮，對(duì)長(zhǎng)期持有和短期持有房地產(chǎn)者在稅收上加以區(qū)別對(duì)待，對(duì)長(zhǎng)期持有房地產(chǎn)者在交易轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)給予稅收優(yōu)惠，對(duì)交易過(guò)于頻繁且?guī)в忻黠@投機(jī)的行為要課以重稅。另外，土地增值率的確定應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員確定，以確保評(píng)估的科學(xué)合理，要加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的建設(shè)和評(píng)估人員的培訓(xùn)。

4.制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》。應(yīng)由全國(guó)人大制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》，該法要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的上地稅法及相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行整合重構(gòu)，科學(xué)制定稅種稅率。法律條文盡量細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性。另外，制定土地稅法時(shí)，要注意與《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》等法律法規(guī)銜接配套，盡量避免矛盾和重復(fù)現(xiàn)象。

(三)完善土地收益分配制度

1.對(duì)“公共利益”的范圍加以限制。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這表明我國(guó)政府取得土地所有權(quán)方式的核心特征是具有強(qiáng)制性，它不以土地所有權(quán)人的同意為前提，是一種典型的“管理型交易方式”。為了防止土地征收權(quán)的濫用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格界定國(guó)家征地的“公共利益”的范圍。英國(guó)《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā芬?guī)定征地部門(mén)必須證明該征地項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”，如須證明該項(xiàng)目帶來(lái)的好處超過(guò)某些被剝奪土地人受到的損失。這一規(guī)定在帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)上，從全社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的角度對(duì)英國(guó)政府行使征地權(quán)形成制度上的限制，值得我們借鑒。

2.完善征收補(bǔ)償制度。應(yīng)在合理界定“公共利益”范圍的基礎(chǔ)上，大力完善征收補(bǔ)償制度，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民能分享土地發(fā)展產(chǎn)生的土地增值收益。(1)非公共利益(經(jīng)營(yíng)性)用地，可采取由用地者與供地者直接交易的方式。經(jīng)營(yíng)性用地則由土地市場(chǎng)公平交易決定，嚴(yán)格禁止國(guó)家征收權(quán)的介入，將現(xiàn)行的對(duì)非公共利益(經(jīng)營(yíng)性)用地由征收改為市場(chǎng)交易，由用地者與供地者直接進(jìn)行交易，實(shí)行真正意義上的“談判型交易”。(2)積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)。在強(qiáng)化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，政府可以考慮采取將集體所有的建設(shè)用地市場(chǎng)化，允許集體直接出售集體建設(shè)用地給新的使用者，實(shí)行有償、限期流轉(zhuǎn)，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，逐步建立建設(shè)用地和農(nóng)用地相銜接的地價(jià)體系。

3.規(guī)范土地出讓收入分配秩序。(1)嚴(yán)格界定國(guó)有土地出讓收入的支出范圍。其使用范圍應(yīng)包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出(不低于土地出讓收入的20％)；支農(nóng)支出(不低于土地出讓收入的15％)，包括計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；土地開(kāi)發(fā)支出；國(guó)有土地收益基金支出；廉租住房保障支出；城市建設(shè)支出等。(2)設(shè)立“國(guó)有土地收益基金”。應(yīng)當(dāng)從土地出讓收入中預(yù)留一部分資金，以保證城市建設(shè)和發(fā)展的可持續(xù)性。建議從每年的土地出讓收入中劃出30％的比例，建立中央、省和市(縣)三級(jí)國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬核算。中央的國(guó)有土地收益基金主要由30％的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和10％的土地出讓收入組成，主要用于國(guó)家大型建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)地征收的補(bǔ)償以及向中西部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；省級(jí)所屬?lài)?guó)有土地收益基金由70％的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和10％的土地出讓收入構(gòu)成，主要用于國(guó)家、省級(jí)大型項(xiàng)目的農(nóng)地征收的補(bǔ)償；市(縣)級(jí)所屬?lài)?guó)有土地收益基金由10％的土地出讓收入構(gòu)成，作為地方財(cái)政儲(chǔ)備的重要組成部分，當(dāng)期政府使用國(guó)有土地收益基金的比例不得超過(guò)40％，主要用于土地的收購(gòu)儲(chǔ)備。通過(guò)建立國(guó)有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為，建立良性的土地收益管理機(jī)制，保證農(nóng)地征收、城市建設(shè)和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來(lái)源。同時(shí)，應(yīng)建立完善的國(guó)有土地收益基金投資制度，以保障國(guó)有土地收益基金保值增值。

(四)積極防范政府性質(zhì)土地融資風(fēng)險(xiǎn)

1.嚴(yán)格控制政府性質(zhì)土地融資的范疇與規(guī)模。(1)對(duì)抵押土地的范圍進(jìn)行界定。把政府儲(chǔ)備土地行為限定為存量土地，禁止征用農(nóng)村集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，從而減少貸款所抵押的土地受?chē)?guó)家土地政策的影響，同時(shí)中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。(2)對(duì)抵押的土地進(jìn)行評(píng)估，減少土地融資的政府風(fēng)險(xiǎn)。一是要進(jìn)行政策、法律上的合法鑒定，二是要進(jìn)行抵押土地的價(jià)值評(píng)估，放款數(shù)量依據(jù)抵押土地的價(jià)值而不是政府的信用。

2.加強(qiáng)金融監(jiān)管，努力減少實(shí)施土地融資項(xiàng)目中的信貸風(fēng)險(xiǎn)。在土地融資信貸中，一定要把握好以下幾個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是在信貸項(xiàng)目論證階段要查清有關(guān)土地的信息，以保證融資土地的合法性；土地利用現(xiàn)狀是否符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃；土地使用權(quán)取得方式是否合法；有無(wú)抵押負(fù)擔(dān)等。二是要準(zhǔn)確評(píng)估地價(jià)，審查是否存在虛假評(píng)估土地資產(chǎn)的情況。三是要依法辦理土地使用權(quán)抵押登記手續(xù)。根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定，土地使用權(quán)抵押合同自登記時(shí)生效，不進(jìn)行登記，該抵押無(wú)效。四是要跟蹤掌握該土地利用變化情況。對(duì)于閑置該土地的，或改變土地用途的，要及時(shí)采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。金融監(jiān)管部門(mén)要及時(shí)了解、掌握土地管理方面的重要政策，建立起國(guó)土、發(fā)改委、銀行、金融監(jiān)管、財(cái)政等部門(mén)互相溝通的聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的分析研究，為土地信貸決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。

(五)發(fā)行市政債券，增加地方建設(shè)資金來(lái)源渠道

市政債券是一種以地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)為發(fā)債主體，向公眾公開(kāi)籌集用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共設(shè)施建設(shè)資金的融資工具。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟的國(guó)家，如美國(guó)，其市政債券的余額占GDP的比例已達(dá)到15％～20％。1998年以來(lái)，我國(guó)的一些城市為了籌集市政建設(shè)資金，已經(jīng)在企業(yè)債的名義下發(fā)行了一定數(shù)量具有準(zhǔn)市政債券的性質(zhì)的債券，如：1999年發(fā)行的上海浦東建設(shè)債券、濟(jì)南市供水建設(shè)債券等，逐步積累了市政債券的發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)盡快制定和出臺(tái)我國(guó)的《公債法》，并允許地方政府發(fā)行市政債券，為地方政府增加財(cái)政收入開(kāi)源，緩解地方政府城市建設(shè)發(fā)展資金短缺的矛盾。

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