王域廣+尹凱銘

[摘要]土地作為日常生活中最為基本的生產(chǎn)生活要素，有著極為重要的地位。自1982年，確立了土地國有化、集體化的憲法準則。經(jīng)過三十多年的經(jīng)濟發(fā)展，土地財政問題、農(nóng)村社會的抗?fàn)庯@性化等問題凸顯。而賦予公民更多的土地權(quán)利或許是破題的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]土地國有化；土地財政；抗?fàn)庯@性化；土地權(quán)利

一、土地國有化之痛

我國《憲法》第十條對于土地制度的規(guī)定是：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有：宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！焙茱@然，我國土地的所有權(quán)在國家或者是集體的手中。

（一）宏觀層面的土地國有的弊端

我國在1994年開始將沿用多年的財政包干制進行了分稅制改革。中央將較為優(yōu)質(zhì)的、易征收的稅種大部分統(tǒng)歸入國稅中，并且消費稅、關(guān)稅規(guī)定為中央的固定收入，國有企事業(yè)單位按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，增值稅按75：25的比例分別劃人中央和地方。中央為完成分稅制改革，作為相關(guān)的“妥協(xié)”同意將土地出讓的收入部分留給了地方，為以后的“土地財政”隱患埋下了伏筆。1998年，為應(yīng)對席卷亞洲的金融危機，中央政府決定取消福利分房的政策，實行住房商品化，并在同年，中國人民銀行下發(fā)相關(guān)文件，鼓勵居民按揭貸款購房。在此之后，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的飛速發(fā)展，商品房價格在節(jié)節(jié)攀升，而作為最基本要素的土地價格也是水漲船高。土地價格的快速增長，導(dǎo)致了土地出讓金作為政府的收入所占的比例愈來愈高，甚至很多地方超過了稅收收入的比例。

由于土地屬于國家、集體所有，再加上土地出讓金部分歸地方政府所有，這樣就導(dǎo)致了兩個問題。一是尤其在2004年新的憲法修正案關(guān)于征收、征用的規(guī)定出臺之前，政府從民眾手中取得土地的成本非常的低，以“公共利益的需要”為名，“公共利益”的范圍本身就很難界定，而界定的主體主要是政府，這是不符合邏輯的。對土地沒有所有權(quán)的居民很難用《物權(quán)法》等維護自身的相關(guān)財產(chǎn)權(quán)益，而導(dǎo)致了政府用行政力量侵害公民財產(chǎn)權(quán)利的行為。這與《憲法》的目的也就是限制國家公權(quán)力，保障公民權(quán)利是相悖的。

二是很多地方政府從土地出讓金當(dāng)中得到了很大的利益，這是一種非常危險的行為。因為，公民向國家納稅成為納稅人，這從非常大的程度上保證了納稅的那部分公民是對國家的公權(quán)力是有制約作用的，而一旦稅收所占政府收入的比例過低，就會導(dǎo)致納稅人對于國家事權(quán)的影響力降低，行政權(quán)力會更加的恣意妄為。英國憲法的發(fā)展非常重要的原因是因為國王向貴族們無休止的要錢征稅，貴族們?nèi)虩o可忍后通過一系列的斗爭和國王達成一個妥協(xié)，最后制定了1215年的《大憲章》。在這之中我們看到了稅收能夠帶來的憲政起步的契機。

（二）微觀層面公民對土地權(quán)利的訴求

從微觀的方面來看，最為直觀的就是，2004年之后當(dāng)一個具有農(nóng)村戶口的大學(xué)新生在被一線城市高校錄取之后，很少的比例會把戶口從農(nóng)村的家中遷到城市的高校中，更多的人選擇將戶口留在原籍。造成這種現(xiàn)象的背后的原因是農(nóng)村的戶口是帶有土地的，而國家正在如火如荼地進行著城市化建設(shè)，以及不間斷的拆遷。如果自己的土地一旦被征收征用，就會獲得極高的資本利益。

所以，如果從這樣的兩個方面考慮，若是給予公民更多的土地權(quán)利，是有利于國家建設(shè)和公民個人的。

二、82年《憲法》關(guān)于土地制度制定的背景

該項政策的制定者首先考慮的是國家的穩(wěn)定以及之后國家建設(shè)的效率問題。當(dāng)然，國家的穩(wěn)定是一切發(fā)展的前提條件，但是隨著改革開放幾十年我國政治、經(jīng)濟、文化的高速發(fā)展之后，關(guān)于這一條土地制度的規(guī)定，是否可以在考慮國家的穩(wěn)定之后，能夠在賦予公民更多的土地權(quán)利方面做出一些改變呢。

三、對于反對公民取得更多土地權(quán)利原因的幾點反駁

關(guān)于國家為何要把土地的多有權(quán)集中在手中，筆者認為當(dāng)政者考慮最多應(yīng)該是兩個方面的問題。一個是土地兼并，若給予公民更多的土地權(quán)利，允許自由買賣，土地若是發(fā)生兼并，一旦產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，引起中國古代王朝周期性興衰更替的社會動蕩會不會出現(xiàn)在當(dāng)今的社會。二就是前文提到的國家效率的問題，我國這些年大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如修建高速鐵路、高速公路等，一個很重要的前提就是相對于實行土地私有化的國家來說，土地能夠更容易的征收上來，所以這在很大程度上來說，確實就是我們國家建設(shè)效率的來源。

（一）對“土地兼并”原因的反駁

首先是土地兼并的問題，對于是不是由于土地兼并導(dǎo)致了古代封建王朝的周期性的社會大動亂，很多人是持有肯定意見的。所謂土地兼并，是指國家控制的編戶齊民即自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)轉(zhuǎn)化為佃農(nóng)土地逐漸集中在少數(shù)人手中的過程。

對于我國古代歷朝歷代的農(nóng)民戰(zhàn)爭，絕大部分是發(fā)生在我國的北方地區(qū)，而北方地區(qū)又由以關(guān)中地區(qū)為最多。關(guān)中地區(qū)是我國西起大散關(guān)，東到函谷關(guān)這一帶的渭南平原地區(qū)。但是就在這樣的一個最容易發(fā)生社會暴亂的地區(qū)，土地的集中度卻是非常之低的，可以說是“關(guān)中無地主”的這么一種現(xiàn)象。但是關(guān)中并不是完全沒有租佃關(guān)系，但它是全國租佃率最低的地區(qū)之一，租佃關(guān)系的規(guī)模可以說是無足輕重的。

華北地區(qū)同樣是自耕農(nóng)的數(shù)量占大多數(shù)。所以，我們可以得出的結(jié)論就是，作為我國古代最容易出現(xiàn)農(nóng)民起義的華北、關(guān)中這一地帶，這里的土地集中度并不像我們想象的那么高，也就是說這一地區(qū)的土地兼并并不像我國古代南方地區(qū)那樣，土地集中度非常之高，我國古代南方確實是大地主經(jīng)濟，土地兼并程度遠遠地超過華北地區(qū)。但是我國古代南方發(fā)生農(nóng)民起義的數(shù)量確實非常之低的。反觀我國古代的北方地區(qū)發(fā)生的農(nóng)民起義，同樣不是真正意義上是由于土地兼并而引起的，例如秦末時期的陳勝、吳廣起義，隋朝末期的瓦崗寨起義，是由于不堪朝廷的徭役負擔(dān)才被逼反的。

所以通過以上相關(guān)內(nèi)容的簡單論述，古代王朝的興衰并不全是因為土地兼并。土地兼并與爆發(fā)的農(nóng)民起義戰(zhàn)爭并沒有很大的內(nèi)在必然性的聯(lián)系。賦予公民更多的土地權(quán)利，那么發(fā)生土地兼并的可能性就比較大。但是，在這種期間內(nèi)，政府如果能夠更多的減少對于民間的商業(yè)社會的浸染；或者是能夠更合理的減稅讓利于民；或者依憲、依法治國，那么其帶來的副作用完全可以避免。

（二）對于認為阻礙“國家建設(shè)效率”原因的反駁

第二個方面就是關(guān)于國家效率的問題。同樣是反對給予公民更多的土地權(quán)利，但卻是兩個極端。不同于擔(dān)心土地兼并所產(chǎn)生的問題，反而恰恰是考慮到若是放權(quán)了，那以后土地的購買、兼并會變得異常的艱難。

我國農(nóng)村社會主題問題在2004年前后的時間發(fā)生了一個很大的變化。就是在這之前，主要是農(nóng)民不愿意繳納征收的糧食以及相關(guān)的稅費。在2004年之后，這一主題隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，以及國家大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)和房地產(chǎn)市場的火熱，就被切換為了主要是征收土地的問題。這樣一個主題的切換，帶來的后果就是那幾年經(jīng)常諸見報端的為了土地，公民所進行的維權(quán)抗?fàn)?，所以以這個觀點反對給予公民更多的土地權(quán)利就認為，這樣一來國家如果想在進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，交易的成本同樣的會變得越來越高。

對于以上的疑問，筆者將從兩個方面來說明一下。首先是關(guān)于其中的有關(guān)交易成本問題的論述，交易成本的概念是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎羅納德·科斯提出來的，主要的論點就是若想讓市場的效率變得更高，交易的成本就要變的低，若給予了公民更多的土地權(quán)利的話，交易成本會越來越高。這樣的一個邏輯也是沒有問題的，但是科斯先生所提出的交易成本概念是有前提條件的，那就是交易者需要在擁有完全的產(chǎn)權(quán)和能夠自由交易的市場的兩個條件下，才會有交易成本的問題，我國目前的情況是這兩個方面的條件都是不符合的，把農(nóng)民捆綁在土地上，但卻不給予相關(guān)的產(chǎn)權(quán)，是不利于人、地等的流動、流通的。

第二個是，若談到效率問題，一般普通的情況是不容易分析和說明問題的。我們不妨把這個效率推到極致，也就是怎么才能使效率變得更高呢。那就只能施行古代的那種極權(quán)統(tǒng)治了，也就是國家體制，例如秦始皇建長城、隋煬帝修建大運河。把普通的民眾征發(fā)為奴隸，只要保持他的肉身的正常生活即可，國家免費的來征用其相關(guān)的勞力、財產(chǎn)等。這樣一來，所謂的“效率”就會變得更高。另外的一位諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主福格爾先生，就曾論證過在美國南北戰(zhàn)爭之前南方的奴隸制經(jīng)濟的效率是高于北方的工業(yè)經(jīng)濟效率的。但是這樣的效率已經(jīng)不符合當(dāng)今社會的發(fā)展現(xiàn)狀。應(yīng)當(dāng)在追求效率和個人權(quán)利保障之間找到一個平衡點，而不是以追求效率為名侵害個人的權(quán)利。

綜合上文中的相關(guān)論述，得出的幾點結(jié)論就是。假設(shè)能夠賦予給公民更多的土地權(quán)利的話，并沒有想象中的那樣會帶來非常嚴重的社會后果和問題。當(dāng)然土地作為經(jīng)濟生活中最為基本的生產(chǎn)生活要素，牽涉面極為廣泛。所以假設(shè)國家考慮這個問題，筆者認為也應(yīng)當(dāng)分步來進行相關(guān)的改革。

結(jié)論

伴隨著我國新一輪的城鎮(zhèn)化進程，土地問題的矛盾將會更加的顯性化。賦予公民更多的土地權(quán)利并不能夠解決所有的問題，但是應(yīng)當(dāng)作為破題“土地財政”、“農(nóng)村社會抗?fàn)庯@性化”等問題的一個考慮的方向。

幾十年前的人民公社化改造，將建國初分到農(nóng)民手中的土地又收歸了集體，在很大的程度上讓中國人對自己財產(chǎn)權(quán)的保障產(chǎn)生了深深的懷疑，土地作為公民財產(chǎn)權(quán)的一個基礎(chǔ)被掏空。

在十八屆三中全會發(fā)布的公報中，寫道“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”，究竟這個表述中的“更多的財產(chǎn)權(quán)利”是不是會有“土地權(quán)利”這樣的一個內(nèi)容，或者說作為最基礎(chǔ)要素的“土地權(quán)利”仍然會被排除在外。將是會成為一個影響中國今后發(fā)展的重大問題。不僅僅會在很大程度上深刻地影響著我國目前的城鄉(xiāng)關(guān)系，更是對我國的城市化進程和政策環(huán)境的一種重塑。所以，我國的土地制度對于政治、經(jīng)濟、文化等的得失影響是非常值得我們?nèi)フJ真梳理和深入研究的。