文博杰

摘要：2014年、2015年，連續(xù)兩年房地產(chǎn)投資增速顯著放緩，房地產(chǎn)銷售面積和銷售額同比下滑。房地產(chǎn)行業(yè)利潤減少、周轉(zhuǎn)減緩、規(guī)模增長失速等等現(xiàn)象都開始一并出現(xiàn)，房地產(chǎn)企業(yè)均出現(xiàn)了比較艱難的經(jīng)營狀況。市場對房地產(chǎn)行業(yè)的悲觀預(yù)期也在增加。然而，形勢幾乎在一瞬間逆轉(zhuǎn)。2016年房價以爆炸性的上漲開局，隨后高開高走，整體價格走勢驚爆了所有人的預(yù)想。與此同時，在房企非理性跟風(fēng)的推動下，也致使土地市場再度創(chuàng)造了新的歷史。這種現(xiàn)象的發(fā)生自然是多因素作用的結(jié)果，而土地財政，就是一個隱藏在背后的關(guān)鍵邏輯。

本文認(rèn)為，“土地財政”指的是：在我國現(xiàn)有的特別的體制條件下（分稅制），我國地方財政過度地依賴土地所帶來的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正?，F(xiàn)象。“土地財政”在客觀上緩解了地方政府的財政困難，推動了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供，這些積極的效應(yīng)是必須肯定的；然而，客觀上看，“土地財政”不免有些寅吃卯糧的味道，從長期看是不可持續(xù)的?！巴恋刎斦钡某掷m(xù)存在不利于地方財政收入的穩(wěn)定增長，導(dǎo)致了房價的暴漲，損害了老百姓的利益，其引發(fā)的財政、金融和社會風(fēng)險也不容忽視。因此，我們必須對“土地財政”高度重視，認(rèn)真研究，采用科學(xué)的方法，堅定地逐步擺脫土地財政的藩籬。

關(guān)鍵詞：土地財政；土地流轉(zhuǎn)；房價暴漲；分稅制改革

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-0000-02

一、土地財政的定義與表現(xiàn)形式

1.土地財政的定義

針對土地財政的定義這一問題，許多專家曾經(jīng)給出過自己的看法。例如，邵繪春先生就認(rèn)為：土地財政是當(dāng)前一些地方政府用來緩解財政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段，也是地方政府積極主導(dǎo)推進(jìn)城市化和城市外延擴(kuò)張的主要目的。李中先生曾談到：近年來，在地方政府層面不同程度地存在財政收入依賴土地使用權(quán)出讓金及土地相關(guān)稅費(fèi)的現(xiàn)象。我們把這種現(xiàn)象稱為土地財政。

2.土地財政的表現(xiàn)形式

（1）土地出讓金收入：土地財政的最主要表現(xiàn)形式就是以土地出讓的方式獲取高額的土地出讓金收入，這種方式已經(jīng)成為了分稅制以來地方政府預(yù)算外收入的主要組成部分。

（2）與土地運(yùn)作相關(guān)聯(lián)的稅收收入：這是土地財政的另一個表現(xiàn)形式，屬于政府的預(yù)算內(nèi)收入。具體地說，土地類稅費(fèi)可以分為以下三個部分：與土地有直接關(guān)系的稅收收入（如土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅）；與土地有間接關(guān)系的稅收收入（如企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅以及由房地產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的稅收）；政府部門與土地有關(guān)的收費(fèi)項目。

二、土地財政的產(chǎn)生原因

1.94年分稅制改革后，地方政府處于的財力與事權(quán)的不匹配狀態(tài)，是土地財政產(chǎn)生的根本原因

1994年進(jìn)行的分稅制改革，將我國的稅收分為了三大類：中央稅、地方稅和共享稅。其中，稅源穩(wěn)定、稅基廣泛、容易征收的稅種，大部分劃歸了中央。相較之下，地方稅源則顯得比較分散，征管難度較大，征收成本也比較高。在這種情況下，地方政府出現(xiàn)了財政收入來源減少，相對收入持續(xù)下降的尷尬局面。然而，在財力受到削弱的背景下，由于各種原因依然出現(xiàn)了大量的基本公共服務(wù)被下放的情況，地方政府被迫承擔(dān)起了與其財力不相匹配的事權(quán)。

通過對近15年的中央和地方財政報表進(jìn)行研究，我們有了一個驚人的發(fā)現(xiàn)：地方政府僅僅能獲得我國財政總收入中的50%左右，卻要負(fù)擔(dān)接近80%的財政支出！面對這驚人的高達(dá)30%的財政收支缺口，地方政府只好以各種各樣的方式進(jìn)行“創(chuàng)收”，即借助各種各樣的計劃外收入來補(bǔ)充。歸地方完全所有的土地出讓金，首當(dāng)其沖地成為了“創(chuàng)收”的主力軍，也就是情理之中的事情了。

2.我國現(xiàn)行的政績考核制度和土地管理中存在的各個缺陷，是土地財政產(chǎn)生的直接原因

在我國，目前客觀的存在著“以GDP論英雄”的情況，GDP儼然已經(jīng)成為了評價一個地方政府官員施政成績的最重要標(biāo)準(zhǔn)。這種過于簡單粗暴的政績考核量化指標(biāo)，直接誘導(dǎo)了地方政府對GDP的盲目追求，有時甚至到了癡狂的程度。在政績的誘導(dǎo)下，地方政府往往會把大量的資源投入到那些能夠快速地拉動經(jīng)濟(jì)總量增長的項目上。舉例來說，地方政府會把大量的資金用于基礎(chǔ)建設(shè)之上，以期能夠更好地對外招商引資；又比如說，地方政府會不斷地進(jìn)行土地的開發(fā)，以優(yōu)惠的土地政策來吸引各個投資者投資本地。然而，資金的數(shù)量是有限的，僧多粥少，大量地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的投資，民生方面的投資就必然相應(yīng)減少，而民眾對政府的意見，也就不斷地在積累。地方政府面臨著發(fā)展社會和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重壓力，成為了名副其實的“夾芯板”。在這種情況下，地方政府為擺脫自身困境，很自然地走上了土地財政這條“康莊大道”。

三、土地財政的利弊

（一）土地財政的益處

必須承認(rèn)，土地財政的出現(xiàn)，是有其特定的歷史背景和客觀原因的。同時，我們也必須看到，土地財政為我國社會的平穩(wěn)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是起到了一定的積極作用。一方面，在94分稅制改革后地方政府的財政困難時期里，土地財政確確實實地緩解了財政困難，維持了地方政府的正常運(yùn)作，維持了整個地方的正常運(yùn)行。如果沒有土地財政，很難想象地方政府要怎樣去負(fù)擔(dān)那數(shù)額龐大的市政建設(shè)、社會保障等地方財政開支。另一方面，地方政府通過將農(nóng)村耕地變?yōu)槌鞘杏玫鼗驅(qū)Τ鞘袃?nèi)土地進(jìn)行拆遷改建的方式，盤活了當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源，推動了地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程，客觀上促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展。從這兩點(diǎn)看，土地財政對于地方的穩(wěn)定和發(fā)展，是有其積極意義的。

（二）土地財政的弊端

然而，土地財政除了上述之優(yōu)點(diǎn)外，還存在著許多不可忽視的弊端，這些弊端的存在使得我國的土地財政業(yè)已成為一個令人頭疼的問題。

1.財政收入難以持續(xù)：我認(rèn)為，土地財政對經(jīng)濟(jì)周期是有較高的依存度的，經(jīng)濟(jì)周期對土地財政的影響十分明顯。經(jīng)濟(jì)周期假若大幅震蕩，則土地財政亦會出現(xiàn)大幅震蕩，從而導(dǎo)致財政收入的大幅震蕩，2008年國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)和財政收入的沖擊就是上述說法的一個證明。同時，由于土地本身的有限性特點(diǎn)，“賣地”這種行為本身就是不具備持續(xù)的可能的，因此，以“賣地”收入作為主要財源的財政模式也是不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去的。這種過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的稅收模式不僅會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的失衡，更是潛伏著財政收入結(jié)構(gòu)失衡的危機(jī)。

2.推高了房價，老百姓買房困難：我國的房價，牽動著全體中國人民的心，應(yīng)該說，高房價，已經(jīng)成為了許多中國年輕人頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍。地方政府的土地財政政策導(dǎo)致了土地出讓價格的不斷上漲，而開發(fā)商又把這高昂的土地成本轉(zhuǎn)嫁給了廣大買房者，房價就是在這種循環(huán)中節(jié)節(jié)攀升，經(jīng)歷數(shù)輪暴漲，以至走到了今天這樣令人瞠目結(jié)舌的價格。從這個角度來說，地方政府對高房價是難辭其咎的。

3.土地浪費(fèi)嚴(yán)重，大量農(nóng)民失業(yè)：理論上來說，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地利用開發(fā)，極快地推進(jìn)了我國的城市化進(jìn)程，應(yīng)該是受到廣大人民歡迎的。然而，在實際的拆建和征用土地的過程中，卻出現(xiàn)了大量不容忽視的問題。其一，由于地方政府和老百姓交流不當(dāng)，拆遷協(xié)議工作做得不到位，各地的強(qiáng)拆事件層出不窮，出現(xiàn)了大量的釘子戶。其二，征用農(nóng)村集體土地的同時，帶來了大量的農(nóng)民失業(yè)問題，給社會創(chuàng)造了一定的隱患。

4.增加了地方政府的財政、金融風(fēng)險：我們可以看到，我國許多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，都是通過土地財政而來的（主要是政府抵押土地向銀行借來的貸款，究其本質(zhì)，這是以政府的信用為支撐的）。為了所謂的政績，每屆政府上臺都有強(qiáng)烈的沖動去大搞建設(shè)，隨著時間的推移，地方政府的債務(wù)越滾越大，必定使地方政府財政漸漸不堪重負(fù)直至失去控制。

5.不利于國家的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展：土地，是一種極其珍貴，也極其特別的資源，他的特殊之處，在于他的有限性和不可再生性。他的有限性決定了他對于我們而言，并不是一個可持續(xù)的財源，這樣的財源，我們絕不能對它產(chǎn)生依賴，否則必會對我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生很大危害。

四、土地財政的解決辦法

為了我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康地發(fā)展，我們必須下定決心逐步擺脫土地財政的藩籬。在當(dāng)今世界，不會存在任何一個大國能夠長期地通過土地財政來保障和支撐政府支出并提供公共物品的。我認(rèn)為，唯有通過產(chǎn)業(yè)振興，實業(yè)興邦，方能真正提高政府的財政收入，才會真正讓我國屹立在世界民族之林。我們的地方政府必須逐步擺脫對土地財政的依賴，積極尋找新的合理的稅收增長點(diǎn)，這才是我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

最后，本文提出幾條針對土地財政的應(yīng)對之道：

1.中央應(yīng)該進(jìn)行合理的財稅制度改革，從根本上降低地方政府對土地財政的依賴。

2.制定嚴(yán)格的土地管理制度，防范政府土地抵押行為中的金融風(fēng)險。

3.加強(qiáng)對土地的規(guī)劃管理，保證城市的后續(xù)發(fā)展。

4.改變土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

5.完善當(dāng)前與土地相關(guān)的各項稅收的稅制，全力建成科學(xué)合理的土地稅收體系。

6.嘗試建立國有土地收益資金制度。

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