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摘要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，已被確定為中國(guó)土地制度改革的方向。我國(guó)存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)，城市新增建設(shè)用地必須通過(guò)征地才能取得，這一制度安排導(dǎo)致了一些問(wèn)題，需要進(jìn)行改革。推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的建立，需要了解集體建設(shè)用地市場(chǎng)的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，分析阻礙集體建設(shè)用地入市的原因，要編制科學(xué)合理統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，明確可以入市的土地范圍，培育建設(shè)用地市場(chǎng)的供給主體，在此基礎(chǔ)上提出改革建議和實(shí)施途徑。

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu)；土地財(cái)政；土地流轉(zhuǎn)；建設(shè)用地市場(chǎng)模式；一體化

一、我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)土地所有制的二元結(jié)構(gòu)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！钡诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢钥闯?，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，在公有制的前提下，存在著兩個(gè)所有權(quán)主體，一個(gè)是國(guó)家，另一個(gè)是農(nóng)民集體。城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國(guó)城鄉(xiāng)的土地所有制呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)特征。

（二）用途管制下的城鄉(xiāng)二元土地所有制

《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度?！钡谌臈l規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元的土地所有制在用途管制下造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度的二元特征。建設(shè)用地的使用與土地的所有制和使用者的身份相聯(lián)系[1]。一方面城市建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，農(nóng)民集體的土地不能隨意改變用途，不能直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)；另一方面，只有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才能取得農(nóng)民集體建設(shè)用地，而農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織外的任何單位和個(gè)人是無(wú)權(quán)使用的。這就造成了城市和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的割裂，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行使用與流轉(zhuǎn)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素流動(dòng)速度也不斷加快，作為生產(chǎn)要素之一的土地，也加入城市化與工業(yè)化的進(jìn)程中。一方面，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在著大量的集體建設(shè)用地的潛在供給。我國(guó)城市化快速發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力，加上長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)的低收益，使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力離開(kāi)了土地，從事城市勞動(dòng)；許多農(nóng)村戶籍的大學(xué)生，通過(guò)自身的努力，留在了城市工作，在城市定居。但是按現(xiàn)行的土地制度，他們?nèi)韵碛姓厥褂脵?quán)，形成了集體建設(shè)用地的潛在供給。另一方面，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在大量的集體建設(shè)用地的需求。隨著城市房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，企業(yè)在城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本大大增加，此時(shí)使用農(nóng)村土地的成本大大降低，因此企業(yè)都有將廠址設(shè)置在郊區(qū)或者農(nóng)村的意愿。近幾年來(lái)各地不斷興建的“小產(chǎn)權(quán)房”就是一個(gè)例證。

我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)，法律禁止農(nóng)民將集體所有的土地使用權(quán)出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，城市建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地，要在空間上擴(kuò)展城市建設(shè)用地，只能通過(guò)土地征收制度。這種制度安排與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了較大的矛盾，并且產(chǎn)生了一些不可避免的問(wèn)題。

（一）集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬性隱藏，損害了農(nóng)民的權(quán)益

土地的資產(chǎn)屬性是指土地的物質(zhì)實(shí)體能為人類(lèi)所用，并且這種使用能給使用者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益[2]。在我國(guó)現(xiàn)階段，同等資本投入農(nóng)業(yè)的收益大大低于工商業(yè)的收益。同樣土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益大大低于用于工商業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益。政府將農(nóng)集體建設(shè)用地征收為國(guó)有并出讓給工商業(yè)企業(yè)，農(nóng)民集體土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地過(guò)程中，土地資產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的增值，而這部分增值的分配與被征地農(nóng)民不相關(guān)。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度使得集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性無(wú)法顯現(xiàn)，同時(shí)損害了農(nóng)民的利益。

（二）影響政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力

我國(guó)政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃來(lái)進(jìn)行的，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制和年度計(jì)劃管理制度。然而市場(chǎng)上存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的需求者和供給者，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)發(fā)生許多私下的交易。由于這些交易在目前法律條件下是違法的，政府對(duì)這部分交易無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管，容易造成建設(shè)用地?cái)?shù)量超過(guò)年度計(jì)劃，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量失控。同時(shí)由于政府無(wú)法對(duì)這部分交易進(jìn)行有效監(jiān)管，政府也難以審查該土地利用是否符合土地利用總體規(guī)劃，容易造成土地利用規(guī)劃遭到破壞。無(wú)論是建設(shè)用地?cái)?shù)量失控，還是土地利用總體規(guī)劃遭到破壞，都會(huì)削弱政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力，擾亂我國(guó)土地市場(chǎng)的秩序。

（三） 不利于資源的優(yōu)化配置，降低集體建設(shè)用地利用效率

由于我國(guó)存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的供給者與需求者，但我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度阻礙了市場(chǎng)的發(fā)展，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，不能合法進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。因此已在城市定居的農(nóng)民只能將其宅基地閑置，還有其他一些由于村組調(diào)整、農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)整而產(chǎn)生的大量的集體建設(shè)用地也只能閑置。這些集體建設(shè)用地的閑置，造成土地資源的浪費(fèi)，說(shuō)明城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)是一種低效率的制度。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度和政策建議

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架設(shè)計(jì)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵在于將集體建設(shè)用地使用權(quán)配置市場(chǎng)化，即通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、入股、聯(lián)營(yíng)、租賃、抵押等方式進(jìn)行市場(chǎng)化配置。具體講：首先，構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)、市場(chǎng)服務(wù)體系（如：價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)及土地市場(chǎng)咨詢機(jī)構(gòu)等）[3]；其次，在上述體系建立并成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地類(lèi)比城市建設(shè)用地，通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)機(jī)制與用地單位之間進(jìn)行交易和開(kāi)發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地資源的有效配置。在這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn)中，還應(yīng)加強(qiáng)一些保障措施。比如：國(guó)家應(yīng)采取稅收、管理、規(guī)劃及法律等措施對(duì)其進(jìn)行調(diào)控，以保障該體系健康、有序、合理并合法地運(yùn)行。

（二）明確入市的土地范圍和供給主體

目前的土地利用計(jì)劃是基于城鄉(xiāng)二元的土地制度制定的，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃與城市化的要求相脫節(jié)，削弱了土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)混亂。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，需要各級(jí)政府從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)態(tài)勢(shì)作出科學(xué)合理的預(yù)測(cè)與分析，并在此基礎(chǔ)上編制統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，將土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。將符合規(guī)劃用于建設(shè)用途的土地進(jìn)行統(tǒng)一的造冊(cè)登記，明確可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)交易的土地范圍。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確土地所有權(quán)主體，按現(xiàn)行土地法規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，而村委會(huì)則是村民的自治組織，在法律上不能成為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體[4]。生產(chǎn)小組作為村民的經(jīng)濟(jì)組織，而生產(chǎn)小組的成員長(zhǎng)期作為本小組土地的經(jīng)營(yíng)人與管理人，將生產(chǎn)小組明確為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體實(shí)至名歸。不僅要將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)明確界定為生產(chǎn)小組所有，還要賦予生產(chǎn)小組完整的權(quán)利，應(yīng)該至少包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃以及符合國(guó)家土地規(guī)劃的用途轉(zhuǎn)換的權(quán)利[5]。

（三）修改與完善相關(guān)的法律制度

第一，根據(jù)《決定》的指導(dǎo)精神，修改現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，建議將集體建設(shè)用地使用權(quán)從其所有權(quán)中分離出來(lái)。其具體措施為：為保證集體建設(shè)用地所有權(quán)穩(wěn)定且其經(jīng)濟(jì)利益能夠充分體現(xiàn)，允許建立集體建設(shè)用地“有償、有限期、可流轉(zhuǎn)”的使用權(quán)制度，將其所有權(quán)與使用權(quán)分離，并修改相關(guān)的法律法規(guī)。第二，在相關(guān)法律的頒布實(shí)施上，對(duì)所有權(quán)前提下的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)予以合法化認(rèn)可。第三，對(duì)符合相關(guān)規(guī)劃及批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股等方式來(lái)參與建設(shè)開(kāi)發(fā)，并在法律層面上對(duì)其予以認(rèn)可。第四，大力培育發(fā)展和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地中介組織，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的銜接，為形成統(tǒng)一、開(kāi)放、高效的建設(shè)用地市場(chǎng)體系搞好服務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置作用[6]。

（四） 深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍

第一，嚴(yán)格界定“公共利益”的范疇，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地?，F(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致了一些地方政府以“公共利益”的名義圈占農(nóng)民的土地，經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政，從中獲取巨額收益。因此必須在法律上嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，將政府征地行為嚴(yán)格控制在“公共利益”的范圍之內(nèi)，縮小征地范圍和數(shù)量，逐步放開(kāi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)用地市場(chǎng)。第二，完善征地的賠償機(jī)制?，F(xiàn)有的征地制度的賠償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)集體土地原用途的產(chǎn)量的若干倍進(jìn)行賠償?shù)?。農(nóng)業(yè)的低收益導(dǎo)致了賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，征地費(fèi)用低廉，使農(nóng)民喪失了大量的土地級(jí)差收益，使征地的地方政府有了獲利的空間，政府便有征地的動(dòng)力。因此還必須完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加地方政府的征地成本，減小地方政府的征地沖動(dòng)，進(jìn)一步縮小政府范圍。

（五）政府必須加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控

第一，各地方政府要依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)所轄地區(qū)的土地進(jìn)行摸底清查，準(zhǔn)確掌握各個(gè)地塊的基本信息，對(duì)各類(lèi)土地的入市資格進(jìn)行審查并進(jìn)行統(tǒng)一的登記造冊(cè)，嚴(yán)厲打擊將不符合建設(shè)用地規(guī)劃的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的違法行為。第二，政府要依據(jù)統(tǒng)一的稅收政策，為規(guī)范土地交易秩序，合理調(diào)節(jié)其增值收益，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建之后，應(yīng)該發(fā)揮土地稅收的杠桿作用[7]，采用稅收手段來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配。第三，政府還必須加強(qiáng)土地交易管理，加強(qiáng)土地所有權(quán)屬檔案管理，依法處理土地交易過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)糾紛，維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定。

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（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）