杜學峰

今年6月,在黨的十七屆中央政治局第14次集體學習時,中共中央總書記胡錦濤同志特別強調指出,要把推進黨內民主建設作為全面推進黨的建設新的偉大工程的戰(zhàn)略任務切實落實好。把推進黨內民主作為黨的建設的戰(zhàn)略任務提到日程上來,這在我黨歷史上是第一次,必將對黨內民主的發(fā)展與突破起到重要推動作用。從當前形勢看,黨內民主建設需要緊緊抓住保障黨員民主權利和規(guī)范黨組織權力兩個方面著力推進。在規(guī)范和約束黨的權力方面,改革和完善全委會制度又是一個關鍵環(huán)節(jié),充分發(fā)揮全委會的作用對于推進黨內民主意義十分重要。

事實上,黨的十七大召開以后,《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》等黨內法規(guī)對地方黨委全委會的職能作用有進一步明確的規(guī)定:黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會,是黨的地方各級領導機關;黨的地方各級委員會在代表大會閉會期間,執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議,領導本地方的工作;黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作,接受監(jiān)督。這些規(guī)定清楚地表述了全委會的重要職能和核心定位。之后,各地在貫徹落實這些法規(guī)的過程中,認真堅持黨的民主集中制,立足于加強黨內民主建設,圍繞創(chuàng)新和完善地方黨委的領導體制和工作機制,結合工作實踐,做了大量的探索和實踐,取得了許多新經(jīng)驗、新成果。認真研究、總結這方面的成功做法,并在此基礎上有針對性地提出完善新形勢下黨的地方各級委員會工作機制,充分發(fā)揮全委會對重大問題決策作用的對策、措施,對于落實好黨的十七大精神要求,解放思想、積極推進黨內民主建設、以改革創(chuàng)新精神推進黨的建設新的偉大工程具有重要意義。

一、目前在發(fā)揮地方黨委全委會作用方面存在的主要問題

從當前貫徹落實的情況看,各地方黨委在發(fā)揮地方黨委全委會的職能作用上還存在以下幾方面的問題,需要認真解決。

(一)在思想認識方面,主要表現(xiàn)為對全委會的職權和作用認識不到位。盡管《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》對全委會的地位、職能做了明確規(guī)定,賦予全委會本地區(qū)領導機關和決策核心的重要責任。但在實踐中,一些黨員干部包括領導干部對黨代會、全委會和常委會存在著許多模糊或錯誤的認識,甚至個別黨員只知道有常委會,不知道還有全委會這樣的組織層次和領導層次。實際情況是,在目前黨代表大會非常任制情況下,黨內確實存在著黨代會權力虛置、全委會作用發(fā)揮不充分、常委會“議行合一”權力過于集中的現(xiàn)實狀況。

(二)在理論與政策界限方面,黨內“三會”(黨代表大會、全委會和常委會)特別是全委會與常委會的職責界定仍面臨認識困境。長期以來,黨內法規(guī)對“三會”尤其是全委會與常委會之間的職責界定過于籠統(tǒng),不夠清晰具體,因而在理論上難以廓清?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》規(guī)定全委會要對本地區(qū)經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、黨的自身建設及其他涉及全局性的重大問題作出決策,常委會要對本地區(qū)經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、黨的自身建設等方面經(jīng)常工作中的重要問題作出決定。但在實際工作中,由于對“重大問題”和“重要問題”很難界定清楚(如對重大項目安排和大額度資金使用等問題,全委會、常委會決策的界限不清楚),因而實踐中常常發(fā)生常委會替代全委會作出決策的現(xiàn)象。

(三)在實際工作方面,全委會發(fā)揮作用的機制和規(guī)則還很不完善。盡管從理論上講,是全委會授權常委會主持黨的地方各級委員會的日常工作,全委會應當監(jiān)督常委會對全委會決議的執(zhí)行情況、對重要問題所作的決定及其執(zhí)行情況,但由于全委會每年只召開一到兩次,且召開時間和議題都由常委會確定,難以發(fā)揮其在黨代會閉會期間作為黨內權力主體的作用。此外,相關黨內法規(guī)對全委會議事決策和工作機制,以及委員的權利、義務、職責及作用等方面,都缺乏健全具體的制度規(guī)定,這在很大程度上也影響了全委會作用的發(fā)揮。

(四)在全委會成員履行職責的途徑、方法方面,還缺乏行之有效的可操作的工作規(guī)范。一是在知情權方面,近年來,地方黨委探索通過黨務公開、重大課題調研和會前征求意見等途徑來擴大委員的知情權,但仍存在信息不對稱等問題,委員知情范圍究竟應該多大,比較難界定。此外,在如何適當安排委員列席常委會,也沒有明確規(guī)定。二是在監(jiān)督方面,召開全會的時間、議題及常委會向全委會報告工作的內容等,一般不是由委員參與確定,往往是常委會報告什么委員聽什么,報告多少聽多少;而且在討論審議時,委員基本是“表態(tài)性、肯定性”發(fā)言比較多,提出不同意見的比較少;此外,在全會閉會期間也缺乏實施監(jiān)督的相應平臺,如何進一步健全完善委員的監(jiān)督職能,還沒有有效的辦法。三是在決策方面,目前“三重一大”內容提交全委會決策的還比較少,表決的形式也比較單一,如何發(fā)揮全委會對涉及全局性重大問題的決策功能,還需要在決策內容和表決形式上作進一步規(guī)范。四是在執(zhí)行方面,全委會決議是通過常委分工負責推進落實的,全委會委員不是直接執(zhí)行者,也不承擔具體責任。如何使每個委員切實承擔起自己的責任,以主人翁的態(tài)度落實好全委會的決議,還沒有制度性規(guī)范可供參照。

(五)在全委會建設方面,委員的結構還有待進一步優(yōu)化,全委委員自身素質也有待進一步提高。盡管目前各地方全委委員數(shù)量有所增加,全委會成員在年齡、知識、性別和專業(yè)結構上相對比較合理,但來源仍然比較單一,幾乎全部是下級正職以上領導干部,基層優(yōu)秀黨員和黨員專家學者比較缺乏,代表性還不強。從全委委員自身情況看,還存在責任感不強、參與決策監(jiān)督的主動性不夠、能力不足等問題。如全委會討論審議重大事項時,有些委員只關心自己負責的工作,缺乏把握大局的能力,既不了解具體情況,也不具備相關知識,“說不上話”、“盲目附和”等情況不同程度地存在。此外,有不少委員對自身的權利和義務,履職的基本要求以及工作方式還不甚清楚,存在僅僅把委員看作是一種政治榮譽的現(xiàn)象。

二、充分發(fā)揮地方黨委全委會作用的對策和建議

(一)準確界定全委會的職權范圍,合理配置黨內權力。

1.理順黨代表大會、全委會、常委會三者關系,正確認識和把握全委會的地位和作用。要通過科學界定和合理劃分黨代表大會、全委會和常委會各自的職權范圍,進一步理順黨代表大會、全委會、常委會的權力授受關系(主要是全委會和常委會的關系),逐步形成常委會向全委會負責、全委會向黨代表大會負責的制度安排,特別是要建立一個常委會在全委會授權和監(jiān)督下開展工作的黨內權力構架,使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調,為積極推進黨內民主建設提供制度性保障。

概括地講,黨代表大會、全委會、常委會三者應該是權力遞減關系,黨代表大會權力最大,全委會、常委會依次次之。依據(jù)黨章的規(guī)定,常委會由全委會選舉產(chǎn)生,全委會由黨代表大會選舉產(chǎn)生。因此,常委會應向全委會負責并報告工作,全委會應向黨代表大會負責并報告工作,也即黨代表大會領導并監(jiān)督全委會,全委會領導并監(jiān)督常委會。

就全委會與常委會的關系來看,《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定,黨的地方各級委員會在代表大會閉會期間,執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議,領導本地方的工作,定期向上級黨的委員會報告工作。黨的地方各級委員會的常務委員會,在委員會全體會議閉會期間,行使委員會職權;在下屆代表大會開會期間,繼續(xù)主持經(jīng)常工作,直到新的常務委員會產(chǎn)生為止。這就是說常委會并不領導全委會,而是由全委會授權,負責處理黨委的日常工作。

就全委會與黨代表大會的關系來看,全委會要對黨代表大會負責,要按照黨代表大會確定的工作思路開展、落實各項工作。黨代表大會所作出的決議、決定,全委會都應認真貫徹執(zhí)行。黨代表大會有權監(jiān)督全委會,對其提出批評、意見和建議。

2.準確界定黨代表大會、全委會、常委會的職責,特別是全委會與常委會的職責范圍與界限。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》的規(guī)定,“三會”的具體職責范圍與界限應該是比較清楚的。但這里比較容易在實踐中出現(xiàn)界限混淆的是,“三會”都有權決定本地區(qū)范圍內的重大問題,到底哪些是本地區(qū)范圍內的重大問題,在決定這些重大問題時各個層次的職權界限在哪里難以明確界定,在操作上容易出現(xiàn)越位、錯位和不到位等情況。

筆者認為原則上可以這樣劃分,黨代表大會主要負責審議并決策屆內工作的大政方針和本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標任務(如果實行黨代表常任制,審議內容可能有所變化);全委會負責審議并決策涉及面廣并且是具體的相對單一的重大事項;常委會負責對執(zhí)行全委會決定的過程中遇到的日常工作中重大問題的研究決策。但到底哪些事項由全委會決策、哪些事項由常委會決策,最好是要以地方黨委文件形式作出明確規(guī)定,并在黨代表大會或全委會上表決通過,防止發(fā)生決策事項的錯位。

從目前全委會作用發(fā)揮不到位的實際情況看,特別需要科學界定全委會的決策范圍,凡是涉及全局性、長遠性、整體性和戰(zhàn)略性以及關系本地區(qū)重大民生的問題,原則上都必須由全委會討論決定,在實際工作中既要防止把本應由全委會集體討論決定的問題交由常委會來決定,又要防止把所有工作不加選擇地拿到全委會上來討論決定,影響全委會領導核心作用的發(fā)揮。當然也不能依據(jù)“常委會在全委會閉會期間行使全委會職權”的規(guī)定,把常委會和全委會二者理解為權力和職責相同,從而實際上用常委會替代全委會,進一步弱化了全委會的職能。

(二)科學設置全委會議事決策規(guī)則,完善黨的會議程序。

1.嚴格遵循黨內法規(guī)規(guī)定的地方黨委議事決策的組織原則和制度,各地方黨委可以結合本地區(qū)實際制定進一步細化操作規(guī)程,但不得違背黨內法規(guī)的基本精神和要求。

2.要完善全委會議事決策的實施程序。根據(jù)實際情況合理增加全委會召開的次數(shù),一般要保證每季度召開一次,根據(jù)情況可臨時召開,嚴格控制參會范圍,不宜把全委會開成全委擴大會。要堅持和完善“議題確定、調查研究、征求意見、科學論證、逐項表決、公示通報”六項全委會決策程序,決策前充分聽取各方意見,不搞臨時動議;決策中要充分發(fā)揚民主,堅持平等討論;決策后,要及時通報決策過程和結果,實行決策問效和決策糾錯,及時發(fā)現(xiàn)和修正決策錯誤。

3.落實好議事決策的監(jiān)督和執(zhí)行,保證決策的科學和有效。全委會作出的決議、決定,一般應向黨代表大會代表、下級黨組織和黨員通報,根據(jù)需要可以適當方式向社會公開。全委會作出的決議、決定,由常委會負責解釋并組織實施,常委會可根據(jù)情況作出具體工作部署,并按照常委分工抓好落實,開展督促檢查,落實情況及時向常委會匯報。

(三)建立健全全委會工作的制度和規(guī)則,保障全委會工作的順利運行。

重點是完善全委會會議制度,可以考慮把全委會會議分為常規(guī)性全會、專題性全會和機動性全會等幾種類型,根據(jù)議題特點和工作需要把各類型全委會會議開好、開出特色。一般來說常規(guī)性全會主要解決一些經(jīng)常性問題,如審議常委會工作報告、常委會工作要點以及全委會決議、決定的執(zhí)行情況,審議本地區(qū)年度經(jīng)濟工作情況匯報及財政預算資金的安排等等。專題性全會主要是對本地區(qū)經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設及其他涉及全局性的重大問題作出決策和部署。機動性全會是根據(jù)形勢發(fā)展和本地區(qū)工作需要召開,主要對涉及某一方面的全局性重大問題進行審議。此外,根據(jù)各地的探索和實踐,可以考慮建立并完善有關重大問題決策前協(xié)商制度、公示聽證制度、專家咨詢制度、重大決策調研制度、聯(lián)絡聯(lián)系和調查研究制度、全委委員詢問和質詢制度等一整套配套制度和規(guī)則,為全委會工作的有序進行提供制度基礎。

(四)優(yōu)化委員結構,提高委員素質,進一步加強全委會自身建設。

1.進一步規(guī)范全委會委員的構成。探索性嘗試改變全委委員主要由黨員領導干部組成、結構單一等狀況,在保證各級領導干部占應有比例的前提下,適當吸收基層優(yōu)秀黨員和黨員專家學者,使全委委員在年齡、性別、專業(yè)背景、職業(yè)分布等方面有較為合理的結構。進一步改革和完善選舉辦法,引進競爭機制,適當擴大差額選舉的范圍與比例,使當選者充分認識到,委員不僅是一種政治榮譽,更重要的是承擔和履行政治責任。為方便議事,可考慮設立若干議事小組,如經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、黨的建設、社會穩(wěn)定、城鎮(zhèn)管理、農(nóng)村發(fā)展等,把委員編入各小組,便于委員在全委會閉會期間開展一些專題調研,并就重要決策進行咨詢論證。

2.進一步提高全委委員的素質和能力。加強對委員的教育培訓,不斷提高全委委員的思想政治素質和履職本領。通過建立健全委員詢問和質詢、專題調查研究和視察、及時向委員通報和反饋重要情況等制度,為全委委員在全委會閉會期間充分發(fā)揮作用搭建平臺。要加強對全委委員的管理和監(jiān)督,將其履職情況與干部考評、考核、獎懲、任用等聯(lián)系起來,引導全委委員認真履行好自己的委員職責,更好地發(fā)揮全委會作用。

作者單位:中共上海市奉賢區(qū)委黨校

責任編輯:晏蔚青