王全興 湯云龍

摘 要:“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化研究框架較之法律責(zé)任孤立研究框架有諸多優(yōu)越性,運(yùn)用此框架分析“三鹿奶粉事件”,設(shè)計(jì)“三鹿奶粉事件”中應(yīng)然的主體體系以及其中各種主體的多重身份和相應(yīng)的義務(wù)、法律責(zé)任,就可以發(fā)現(xiàn):“三鹿奶粉事件”發(fā)生的主要原因在于當(dāng)時(shí)實(shí)然的“主體—義務(wù)—責(zé)任”結(jié)構(gòu)存在缺陷,該事件催生的關(guān)于食品安全的新立法在“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化的制度設(shè)計(jì)上已有所完善,但仍然存在不足。

關(guān)鍵詞:三鹿奶粉事件;法律責(zé)任;“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化;食品安全法

中圖分類號(hào):D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)06—0083—08

曾一度轟動(dòng)全國(guó)的“三鹿奶粉事件”剛過周年,一年來,在法學(xué)界圍繞“三鹿奶粉事件”所展開的研究中,關(guān)于包括食品在內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的歸責(zé)原則、責(zé)任主體、法律責(zé)任體系、質(zhì)量安全監(jiān)管體制和手段、缺陷產(chǎn)品召回、法律救濟(jì)方式等問題已有許多成果面世。①從中我們發(fā)現(xiàn),分析“三鹿奶粉事件”之類的重大食品質(zhì)量安全事故的深層原因并全方位完善食品質(zhì)量安全法律責(zé)任制度,不僅要充分利用傳統(tǒng)的法律責(zé)任分析框架的優(yōu)勢(shì),還應(yīng)當(dāng)引入“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化的法律責(zé)任分析框架。本文試圖就此作出努力。

一、法律責(zé)任研究框架的選擇

通過對(duì)相關(guān)研究成果的考察,可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界主要有兩種法律責(zé)任研究框架:一種可稱之為法律責(zé)任孤立研究框架,即僅就違法行為的法律責(zé)任展開研究,主要研究違法行為的界定和要件,法律責(zé)任的性質(zhì)和形式,法律責(zé)任與違法行為的匹配等問題。其中,對(duì)違法行為的界定和要件的研究往往只注重以立法中的罰則規(guī)定為依據(jù),而對(duì)據(jù)以形成罰則規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)關(guān)注不多。另一種可稱之為“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化法律責(zé)任研究框架,即將違法行為和法律責(zé)任與作為其前置和鋪墊的主體身份、義務(wù)安排連貫在一起作一體化研究。此研究框架有兩種研究走向,一種是“主體(主體體系→主體身份)→義務(wù)→責(zé)任”走向;另一種是“責(zé)任→義務(wù)→主體”走向。前一走向主要有三個(gè)步驟:首先,將特定主體置于一定的主體體系中,根據(jù)其在主體體系中的地位,全方位確定其多重身份和各重身份的屬性;其次,根據(jù)特定主體的各重身份設(shè)定相應(yīng)的義務(wù),并確定義務(wù)的屬性,如是私法義務(wù)、公法義務(wù)或社會(huì)法義務(wù)?是約定義務(wù)或法定義務(wù)?是對(duì)當(dāng)事人義務(wù)或?qū)Φ谌肆x務(wù)?是單純某種屬性義務(wù)或雙重、多重屬性混合義務(wù)?最后,根據(jù)義務(wù)安排,分別規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。這種研究走向主要是從立法即制度設(shè)計(jì)的視角研究法律責(zé)任問題的。后一種走向便于應(yīng)對(duì)這樣的情形,即在發(fā)生某種重大事件后,從民意、道理講上應(yīng)當(dāng)有人來承擔(dān)法律責(zé)任,但事實(shí)上卻無人為此承擔(dān)法律責(zé)任。為應(yīng)對(duì)此種情形,“責(zé)任→義務(wù)→主體”研究走向要求首先分析現(xiàn)行法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定,如法律是否界定了某違法行為,是否規(guī)定了與某違法行為相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任,法律責(zé)任的輕重與違法行為的危害后果是否匹配等;其次,分析現(xiàn)行法的義務(wù)性規(guī)定,找出其缺漏,探求罰則規(guī)定存在缺陷的原因;最后,根據(jù)義務(wù)性規(guī)定的缺漏,查找其在主體體系和主體身份設(shè)計(jì)方面的原因。這種研究走向不僅具有法解釋學(xué)的意義,而且可以通過揭示現(xiàn)行立法缺陷為完善立法做準(zhǔn)備。

“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化研究框架較之法律責(zé)任孤立研究框架的優(yōu)越性主要在于:(1)便于立法學(xué)研究與法解釋學(xué)研究相結(jié)合。立法學(xué)研究的重心是進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì),通過分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面對(duì)所預(yù)設(shè)法律制度的制約和要求或者評(píng)價(jià)現(xiàn)行法律制度在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面的效果來揭示現(xiàn)行法律制度的不足及其原因,提出法律制度設(shè)計(jì)的方案或建議,因而其更多的是“法外論法”,即在法律和法學(xué)框架之外研究法律問題。法解釋學(xué)又稱法教義學(xué),其研究重心是法律適用,按照王澤鑒先生的說法,是對(duì)法律規(guī)范作“上位規(guī)范與生活事實(shí)之間來回穿梭的觀察”,實(shí)現(xiàn)“事實(shí)認(rèn)定行為與其法律定性之間的相互滲透”。②這種研究也就是圍繞法律規(guī)范來思考問題,注重“就法論法”,即在法律和法學(xué)框架之內(nèi)研究法律問題。“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化研究框架將法律責(zé)任的設(shè)計(jì)與主體身份的發(fā)掘及相應(yīng)義務(wù)的安排聯(lián)系起來研究,體現(xiàn)了“法外論法”與“就法論法”的結(jié)合。③(2)便于多部門法學(xué)交叉研究。將法律責(zé)任與主體身份和義務(wù)安排聯(lián)系起來研究必然要突破部門法的界限,因?yàn)橹黧w的多重身份和義務(wù)的多重屬性往往與多個(gè)法律部門相對(duì)應(yīng),其法律責(zé)任的設(shè)計(jì)就應(yīng)當(dāng)綜合考慮多個(gè)法律部門的要求。例如,經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的義務(wù)由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定,買賣雙方的權(quán)利義務(wù)由《合同法》規(guī)定,因而,經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任就既含有作為合同當(dāng)事人的違約責(zé)任,也含有作為經(jīng)營(yíng)者的法定責(zé)任。(3)便于法律責(zé)任制度事后補(bǔ)救功能與事前防范功能的結(jié)合。將法律責(zé)任與主體身份和義務(wù)安排聯(lián)系起來研究既可以探索法律責(zé)任對(duì)義務(wù)履行的倒逼機(jī)制,又可以揭示義務(wù)安排如何構(gòu)成認(rèn)定違法行為、確定法律責(zé)任的依據(jù),從而尋求防范違法行為發(fā)生的措施。這樣就使法律責(zé)任研究的重心由懲罰違法行為向防范違法行為前移。

二、“三鹿奶粉事件”的簡(jiǎn)要描述④

(一)三鹿集團(tuán)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程簡(jiǎn)要描述

石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱三鹿集團(tuán))是一家兼有生鮮乳生產(chǎn)、乳制品收購和生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)的大型奶粉生產(chǎn)企業(yè),其生鮮乳生產(chǎn)到將奶粉銷售給消費(fèi)者的全過程主要包括三個(gè)階段:第一,生鮮乳生產(chǎn)和收購。包括三種生產(chǎn)主體(奶源)、兩種收購主體(奶站)和三種產(chǎn)供渠道。(如圖1所示)。第二,乳制品生產(chǎn)。三鹿集團(tuán)的乳制品全部由其所屬乳制品廠生產(chǎn)。第三,乳制品銷售。三鹿集團(tuán)的銷售渠道有二:一條是通過批發(fā)商和零售商將乳制品銷售給消費(fèi)者;另一條是直接通過零售商將乳制品銷售給消費(fèi)者。

(二)“三鹿奶粉事件”過程簡(jiǎn)要描述

自2008年3月至同年6月中旬,三鹿集團(tuán)陸續(xù)接到消費(fèi)者反映,說有嬰兒食用其奶粉后,出現(xiàn)尿液變色或尿液中有顆粒的情況,以及嬰幼兒患結(jié)石等病狀去醫(yī)院治療的消息。此后,三鹿集團(tuán)進(jìn)行自檢,發(fā)現(xiàn)其奶粉中非蛋白氮含量異常,隨后確定其產(chǎn)品中含有三聚氰胺,但未及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告。2008年8月,三鹿集團(tuán)向石家莊市政府遞交了《關(guān)于消費(fèi)者食用三鹿部分嬰幼兒配方奶粉出現(xiàn)腎結(jié)石等病癥的請(qǐng)示》,但石家莊市政府未及時(shí)采取措施,且直到2008年9月9日才向河北省政府報(bào)告。2008年9月8日,《東方早報(bào)》報(bào)道“2008年3月以來,三鹿奶粉因結(jié)石問題遭到消費(fèi)者起訴”,隨后“新華網(wǎng)”等網(wǎng)絡(luò)媒體開始跟蹤報(bào)道。但在2008年9月11日上午,三鹿集團(tuán)卻公開發(fā)表聲明,稱其產(chǎn)品按“國(guó)家要求生產(chǎn)”,經(jīng)相關(guān)部門檢驗(yàn)合格。2008年9月11日晚,衛(wèi)生部指出,近期甘肅等地報(bào)告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石病例,經(jīng)相關(guān)部門調(diào)查,高度懷疑石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。當(dāng)晚,三鹿集團(tuán)發(fā)布聲明,稱是不法奶農(nóng)為獲取更多利潤(rùn)向鮮牛奶中摻入了三聚氰胺,并向警方報(bào)警;同時(shí),為對(duì)“消費(fèi)者”負(fù)責(zé),決定立即召回8月6日前生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒奶粉。9月13日,黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)嚴(yán)肅處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件作出部署,立即啟動(dòng)國(guó)家重大食品安全事故Ⅰ級(jí)響應(yīng)。截至2008年12月底,全國(guó)累計(jì)報(bào)告因食用問題奶粉導(dǎo)致泌尿系統(tǒng)異常的患兒有29.6萬人,住院治療52898人,其中6人死亡?！叭鼓谭凼录卑l(fā)生后,中央、地方各級(jí)政府主管部門對(duì)奶制品質(zhì)量進(jìn)行大檢查。隨后,投放三聚氰胺的涉案罪犯和三鹿集團(tuán)涉案責(zé)任人先后被刑事拘留和依法判決,一批行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括石家莊市有關(guān)黨政責(zé)任人受到行政和黨紀(jì)處分。2009年2月12日,石家莊市中級(jí)人民法院宣布三鹿集團(tuán)破產(chǎn)。

三、“三鹿奶粉事件”中應(yīng)然“主體—義務(wù)—責(zé)任”結(jié)構(gòu)的安排

根據(jù)上述三鹿集團(tuán)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程和“三鹿奶粉事件”的演變過程,運(yùn)用“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化框架分析“三鹿奶粉事件”的法律責(zé)任,應(yīng)當(dāng)首先明確該事件中的主體體系,然后按照各主體在主體體系中的地位,明確各主體的身份及其相應(yīng)的義務(wù),在此基礎(chǔ)上對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任作出完整的設(shè)計(jì)。

(一)主體體系

這里的主體體系主要有市場(chǎng)主體體系、監(jiān)督主體體系和扶持主體體系。(1)市場(chǎng)主體體系。市場(chǎng)主體體系主要由相互連接的生鮮乳生產(chǎn)主體體系(個(gè)體奶農(nóng)、社會(huì)奶牛場(chǎng)和三鹿集團(tuán)直屬奶牛場(chǎng))、收購主體體系(個(gè)體奶站、三鹿集團(tuán)直屬奶站以及與個(gè)體奶站相對(duì)的最終收購主體即三鹿集團(tuán))和乳制品生產(chǎn)、銷售主體體系(乳制品生產(chǎn)廠家即三鹿集團(tuán)直屬的乳制品廠、乳制品批發(fā)商和零售商以及消費(fèi)者)組成。(2)監(jiān)督主體體系。對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售實(shí)施監(jiān)督的主體體系主要由市場(chǎng)主體監(jiān)督體系、國(guó)家監(jiān)督體系和社會(huì)監(jiān)督體系構(gòu)成。市場(chǎng)主體監(jiān)督體系既包括生鮮乳收購主體奶站對(duì)個(gè)體奶農(nóng)和社會(huì)牛奶場(chǎng)的監(jiān)督,生鮮乳最終收購者三鹿集團(tuán)對(duì)個(gè)體奶站、三鹿集團(tuán)直屬奶站及其直屬牛奶場(chǎng)的監(jiān)督;還包括乳制品批發(fā)商對(duì)乳制品生產(chǎn)者三鹿集團(tuán)的監(jiān)督,乳制品零售商對(duì)乳制品批發(fā)商、乳制品生產(chǎn)者三鹿集團(tuán)的監(jiān)督,消費(fèi)者對(duì)乳制品生產(chǎn)者和銷售者的監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)督體系主要包括各級(jí)政府相關(guān)職能部門(如畜牧獸醫(yī)部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等)對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售的全過程的監(jiān)督,政府監(jiān)督部門也可以授權(quán)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督體系主要由行業(yè)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、新聞媒體、社會(huì)公眾等的監(jiān)督構(gòu)成。(3)扶持主體體系。在生鮮乳生產(chǎn)、收購過程中,奶農(nóng)、奶牛場(chǎng)、奶站相對(duì)于乳制品生產(chǎn)企業(yè)處于弱勢(shì)地位,基于奶源在奶業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位和在民生保障中的重要性,應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)主要由政府和乳制品生產(chǎn)企業(yè)為扶持主體的奶源扶持體系。

(二)主體身份和義務(wù)

從事生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售的各種主體,基于其生產(chǎn)、收購、銷售行為的外部性,都具有雙重或多重身份,從而享有相應(yīng)的權(quán)利、負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)。生鮮乳生產(chǎn)主體生產(chǎn)、提供符合質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的生鮮乳既是其作為合同當(dāng)事人所承擔(dān)的合同義務(wù),也是其作為社會(huì)責(zé)任主體對(duì)消費(fèi)者和國(guó)家所承擔(dān)的法定義務(wù),義務(wù)內(nèi)容包括遵守生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程、生鮮乳符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、接受監(jiān)督等,具體如建立養(yǎng)殖檔案,不得使用國(guó)家禁用的飼料、飼料添加劑、獸藥以及其他對(duì)動(dòng)物和人體具有直接或潛在危險(xiǎn)的物質(zhì)。從事生鮮乳收購和乳制品生產(chǎn)、銷售的各種主體對(duì)生鮮乳或乳制品質(zhì)量的監(jiān)督既是其作為合同當(dāng)事人對(duì)其上一經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的權(quán)利、下一經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的義務(wù),也是其作為社會(huì)責(zé)任主體對(duì)消費(fèi)者和國(guó)家所承擔(dān)的法定義務(wù)。例如,三鹿集團(tuán)作為生鮮乳的最終收購者,其對(duì)生鮮乳的質(zhì)量和生產(chǎn)、收購環(huán)節(jié)有監(jiān)督權(quán)利;作為乳制品生產(chǎn)者,其就乳制品的質(zhì)量對(duì)銷售商負(fù)有合同義務(wù);作為社會(huì)責(zé)任主體,其監(jiān)督生鮮乳的質(zhì)量和生產(chǎn)、收購,按照生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程和質(zhì)量要求生產(chǎn)和提供乳制品,這是其對(duì)消費(fèi)者、國(guó)家和社會(huì)的法定義務(wù);其并有接受國(guó)家和社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。政府各職能部門對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程的監(jiān)督,既是對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購主體和乳制品生產(chǎn)、銷售主體的權(quán)力,也是對(duì)國(guó)家和社會(huì)的職責(zé),其職責(zé)內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象取決于各自的職能分工,其職能界限應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律、法規(guī)中有明確規(guī)定?；趪?guó)家法律和行業(yè)協(xié)會(huì)章程的規(guī)定,奶農(nóng)協(xié)會(huì)、奶業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程的監(jiān)督,既是對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程中其各自的監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力,也是對(duì)其行業(yè)協(xié)會(huì)成員的契約義務(wù),還是對(duì)國(guó)家和社會(huì)的法定義務(wù)。并且,基于行業(yè)協(xié)會(huì)章程的規(guī)定,這種監(jiān)督還是代表和維護(hù)其行業(yè)協(xié)會(huì)成員合法權(quán)益的義務(wù)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)、社會(huì)性質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、新聞媒體、消費(fèi)者和社會(huì)公眾依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定,對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程有監(jiān)督的權(quán)利。其中,就消費(fèi)者協(xié)會(huì)而言,這種監(jiān)督也是其對(duì)消費(fèi)者的義務(wù);就受政府職能部門委托實(shí)施監(jiān)督的社會(huì)性質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)而言,這種監(jiān)督也是其對(duì)相應(yīng)政府職能部門的義務(wù)。在奶源扶持體系中,政府有義務(wù)將奶農(nóng)、奶牛場(chǎng)和奶站作為政策扶持對(duì)象,如各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排支持奶業(yè)發(fā)展的資金,給予奶農(nóng)信貸支持等;乳制品生產(chǎn)企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈條中的強(qiáng)勢(shì)交易主體和利潤(rùn)分配優(yōu)勢(shì)主體對(duì)奶農(nóng)、奶牛場(chǎng)和奶站不僅有公平交易的義務(wù),而且有技術(shù)、資金支持等義務(wù)。

(三)法律責(zé)任

法律責(zé)任制度在實(shí)體法上一般由違法行為的界定與法律責(zé)任的內(nèi)容和形式所構(gòu)成。基于主體體系、主體身份和義務(wù)的復(fù)雜性,法律責(zé)任也是一個(gè)復(fù)雜的體系。食品安全事故的法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)應(yīng)明確以下四點(diǎn):

1.有義務(wù)必有法律責(zé)任。無論對(duì)何種主體,凡是有法定義務(wù)或約定義務(wù)的,都應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的違反該義務(wù)的法律責(zé)任。

2.責(zé)任與義務(wù)相匹配,包括責(zé)任屬性和責(zé)任形式與義務(wù)屬性的匹配,以及責(zé)任輕重與違法行為危害程度的匹配。例如,乳制品生產(chǎn)者提供不符合質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的乳制品的行為,作為違反對(duì)當(dāng)事人(銷售商和消費(fèi)者)合同義務(wù)的行為,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任;作為違反對(duì)消費(fèi)者法定義務(wù)的行為,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任;作為違反對(duì)國(guó)家、社會(huì)的法定義務(wù)的行為,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政或刑事責(zé)任。值得注意的是,乳制品符合質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)既涉及合同當(dāng)事人的私益,也涉及社會(huì)公共利益,是合同義務(wù)與法定義務(wù)的復(fù)合,或者說合同義務(wù)被法定義務(wù)吸收,因而對(duì)于乳制品生產(chǎn)者因乳制品不符合質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)而對(duì)消費(fèi)者的賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的特殊設(shè)計(jì),即因侵權(quán)責(zé)任吸收違約責(zé)任而直接實(shí)行法定賠償;并且,考慮到這種違法行為不僅侵害消費(fèi)者私益,而且侵害社會(huì)公共利益,應(yīng)當(dāng)實(shí)行特殊侵權(quán)賠償,如此不僅保證消費(fèi)者的損失得到補(bǔ)償,而且體現(xiàn)了對(duì)侵權(quán)者的懲罰和對(duì)消費(fèi)者維權(quán)的激勵(lì)。

3.責(zé)任主體明確。這實(shí)質(zhì)上是明確由誰承擔(dān)責(zé)任,亦即不同責(zé)任主體之間的責(zé)任如何界定的問題。在復(fù)雜的主體體系和主體身份結(jié)構(gòu)中,界定責(zé)任主體的重點(diǎn)是:(1)在同一違法行為或事件有多個(gè)責(zé)任主體的場(chǎng)合,界定各個(gè)主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。例如,“三鹿奶粉事件”中核心的違法事實(shí)是,奶源受三聚氰胺污染并進(jìn)入乳制品生產(chǎn)環(huán)節(jié),圍繞這一違法事實(shí),至少有生鮮乳生產(chǎn)者和收購者、乳制品生產(chǎn)者以及負(fù)有監(jiān)管職能的政府部門(如畜牧獸醫(yī)、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品檢驗(yàn)等機(jī)構(gòu))和行業(yè)組織(如奶農(nóng)協(xié)會(huì)和奶業(yè)協(xié)會(huì))等責(zé)任主體。界定各責(zé)任主體的責(zé)任應(yīng)以各自義務(wù)及其與違法事實(shí)發(fā)生的關(guān)聯(lián)度為依據(jù),各自義務(wù)的界定則取決于各個(gè)責(zé)任主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條和違法事實(shí)發(fā)生過程中的地位與職能分工。(2)在違法單位內(nèi)部,界定直接責(zé)任人員、領(lǐng)導(dǎo)和單位的責(zé)任。這三種責(zé)任主體的責(zé)任雖相互關(guān)聯(lián)或交叉,但應(yīng)當(dāng)按照責(zé)任自負(fù)的原則予以落實(shí),而不能相互替代。例如,三鹿集團(tuán)作為單位責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)就“三鹿奶粉事件”的全部危害后果對(duì)消費(fèi)者承擔(dān)賠償責(zé)任,對(duì)國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任;三鹿集團(tuán)董事長(zhǎng)、相關(guān)職能分管領(lǐng)導(dǎo)人以及相關(guān)職能部門、直屬奶站、乳制品廠的負(fù)責(zé)人,應(yīng)當(dāng)就各自領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)及其與“三鹿奶粉事件”發(fā)生和危害后果的關(guān)系,分別承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任;三鹿集團(tuán)直屬奶站、乳制品廠的生鮮乳收購、質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和人員,應(yīng)當(dāng)在其對(duì)生鮮乳進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的崗位職責(zé)內(nèi),分別承擔(dān)直接責(zé)任;乳制品廠的乳制品生產(chǎn)、出廠環(huán)節(jié)中質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和檢驗(yàn)人員,應(yīng)當(dāng)在其對(duì)乳制品生產(chǎn)、出廠環(huán)節(jié)質(zhì)量檢測(cè)的崗位職責(zé)內(nèi),分別承擔(dān)直接責(zé)任。

4.突出強(qiáng)勢(shì)主體和監(jiān)管主體的責(zé)任。在市場(chǎng)主體之間,強(qiáng)勢(shì)主體相對(duì)于弱勢(shì)主體是更重要的責(zé)任主體;在監(jiān)管關(guān)系中,監(jiān)管者相對(duì)于被監(jiān)管者是更重要的責(zé)任主體?，F(xiàn)實(shí)中權(quán)責(zé)不對(duì)稱、責(zé)任不落實(shí)、責(zé)任難追究的問題較多發(fā)生于強(qiáng)勢(shì)主體、監(jiān)管主體。突出強(qiáng)勢(shì)主體、監(jiān)管主體的責(zé)任,既可以直接促使強(qiáng)勢(shì)主體、監(jiān)管主體履行義務(wù),又可以間接促使弱勢(shì)主體、被監(jiān)管主體在強(qiáng)勢(shì)主體、監(jiān)管主體的制約下履行義務(wù),從而形成良好的法律責(zé)任秩序和義務(wù)履行環(huán)境。如在三鹿奶粉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程和“三鹿奶粉事件”發(fā)生過程中,三鹿集團(tuán)無論是相對(duì)于生鮮乳生產(chǎn)者、收購者,還是相對(duì)于乳制品銷售者、消費(fèi)者,都處于強(qiáng)勢(shì)地位,其所承擔(dān)的監(jiān)管義務(wù)、扶持義務(wù)和公平交易義務(wù)應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。監(jiān)管主體缺位和失職是造成被監(jiān)管主體不履行義務(wù)的關(guān)鍵因素,也是“三鹿奶粉事件”發(fā)生的重要原因,因此,對(duì)監(jiān)管主體的法律責(zé)任設(shè)計(jì)和落實(shí)更為重要。

四、“三鹿奶粉事件”中實(shí)然“主體—義務(wù)—責(zé)任”結(jié)構(gòu)安排的分析

“三鹿奶粉事件”發(fā)生當(dāng)時(shí),相關(guān)立法主要有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等。運(yùn)用上述“主體—義務(wù)—責(zé)任”研究結(jié)構(gòu),分析這些立法,可以發(fā)現(xiàn)其存在下述缺陷:

(一)主體體系規(guī)定不完備

生鮮乳作為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品,對(duì)其的質(zhì)量監(jiān)管依據(jù)只有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。根據(jù)該法的規(guī)定,縣級(jí)以上政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作,但其監(jiān)管對(duì)象著重于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。該法有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和質(zhì)量的義務(wù)性規(guī)定大多只適用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織,有的規(guī)定對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織是義務(wù)性的,對(duì)農(nóng)戶卻是鼓勵(lì)性的。例如,該法第24條規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄,國(guó)家鼓勵(lì)其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄。這里,農(nóng)戶幾乎沒有被納入監(jiān)管范圍。由此可知,奶牛場(chǎng)作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)已有相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)管主體即農(nóng)業(yè)行政主管部門,而個(gè)體奶農(nóng)實(shí)際上缺乏相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)管主體。有些地方實(shí)行農(nóng)業(yè)行政主管部門與畜牧獸醫(yī)主管部門分立的體制,生鮮乳因?qū)儆诔跫?jí)農(nóng)產(chǎn)品,其生產(chǎn)被劃歸農(nóng)業(yè)行政主管部門監(jiān)管,就生鮮乳生產(chǎn)不同于一般農(nóng)產(chǎn)品的特殊性和專業(yè)性而言,這種監(jiān)管安排顯然不利于提高監(jiān)管效率和監(jiān)管質(zhì)量。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》雖然對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)有規(guī)定,但只規(guī)定了農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)銷售環(huán)節(jié)中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的監(jiān)管,而沒有規(guī)定對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購者的監(jiān)管?？梢?生鮮乳收購主體即奶站(在生鮮乳交易中處于強(qiáng)勢(shì)地位)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管主體。行業(yè)組織在奶業(yè)運(yùn)行和發(fā)展中具有不可或缺、不可替代的地位,然而,“三鹿奶粉事件”發(fā)生當(dāng)時(shí)的立法只規(guī)定了奶業(yè)協(xié)會(huì),對(duì)生鮮乳生產(chǎn)者行業(yè)組織未作專門規(guī)定。實(shí)踐中,奶業(yè)協(xié)會(huì)的成員主要是乳制品生產(chǎn)者,有的地方奶業(yè)協(xié)會(huì)雖然吸收少量的生鮮乳生產(chǎn)、收購主體(如奶農(nóng)、奶場(chǎng)、奶站)參加,但實(shí)際上,它們難以成為生鮮乳生產(chǎn)者群體獨(dú)立利益的真正代表者和維護(hù)者。在此意義上,生鮮乳生產(chǎn)者(在生鮮乳交易中處于弱勢(shì)地位的個(gè)體奶農(nóng)和社會(huì)奶牛場(chǎng))的行業(yè)組織處于缺位狀態(tài)。

(二)主體身份定位和相應(yīng)義務(wù)規(guī)定不完整

第一,生鮮乳生產(chǎn)主體的社會(huì)責(zé)任主體身份雖在立法中有所體現(xiàn),但其作為社會(huì)責(zé)任主體對(duì)國(guó)家和社會(huì)所承擔(dān)的法定義務(wù)在立法中規(guī)定不完整。法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)有法律明文規(guī)定,但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒有關(guān)于生鮮乳生產(chǎn)規(guī)程和產(chǎn)品質(zhì)量的專門規(guī)定,其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)程和產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)定又難以適用于生鮮乳生產(chǎn)。如該法第24條規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄所應(yīng)記載的事項(xiàng)不適用于生鮮乳生產(chǎn),而對(duì)生鮮乳生產(chǎn)所應(yīng)記載的事項(xiàng)又未作規(guī)定;該法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求的規(guī)定過于原則,對(duì)生鮮乳質(zhì)量沒有規(guī)定配套的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。第二,生鮮乳收購主體的監(jiān)督主體身份和社會(huì)責(zé)任主體身份被立法忽視。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定,對(duì)生鮮乳生產(chǎn)過程和質(zhì)量的監(jiān)督既是對(duì)生鮮乳生產(chǎn)主體的權(quán)利,也是對(duì)社會(huì)和國(guó)家的義務(wù),然而,應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督的問題未作規(guī)定。第三,乳制品生產(chǎn)主體對(duì)生鮮乳生產(chǎn)和收購的監(jiān)督主體身份沒有相應(yīng)的法制支撐。乳制品生產(chǎn)者對(duì)生鮮乳生產(chǎn)和收購的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)提前到生鮮乳生產(chǎn)過程,而不能局限于進(jìn)貨環(huán)節(jié),并且,這種監(jiān)督雖是對(duì)生鮮乳生產(chǎn)和收購者的權(quán)利,但因其兼有對(duì)國(guó)家和社會(huì)的法定義務(wù)的屬性而不得被放棄。《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品衛(wèi)生法》都只規(guī)定了對(duì)進(jìn)貨環(huán)節(jié)的監(jiān)督,沒有規(guī)定對(duì)生鮮乳生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督。乳制品生產(chǎn)主體作為產(chǎn)業(yè)鏈條中的強(qiáng)勢(shì)主體和利潤(rùn)分配中的優(yōu)勢(shì)主體的身份在立法的義務(wù)性規(guī)定中沒有得到體現(xiàn),如乳制品生產(chǎn)主體對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購主體的公平交易和扶持義務(wù)在立法中沒有明確規(guī)定,由此導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的奶農(nóng)、奶牛場(chǎng)既沒有得到應(yīng)有的扶持,又在生鮮乳收購環(huán)節(jié)遭到不合理的降低等級(jí)、壓低價(jià)格等待遇,這與奶農(nóng)、奶牛場(chǎng)在生鮮乳中摻雜使假不無關(guān)系。第四,在地方農(nóng)業(yè)行政主管部門與畜牧獸醫(yī)行政主管部門分立的體制中,生鮮乳生產(chǎn)、收購的行政監(jiān)管職能安排存在錯(cuò)位或缺漏現(xiàn)象。其錯(cuò)位表現(xiàn)在,對(duì)生鮮乳生產(chǎn)的監(jiān)管職能只賦予了農(nóng)業(yè)行政主管部門,而未安排給在專業(yè)技術(shù)上更有監(jiān)管能力的畜牧獸醫(yī)行政主管部門;其缺漏表現(xiàn)在,農(nóng)業(yè)行政主管部門與畜牧獸醫(yī)行政主管部門的監(jiān)管職能中,都沒有對(duì)生鮮乳收購的監(jiān)管。在多個(gè)監(jiān)管職能部門并存的格局中,不同部門間的職能協(xié)調(diào)至關(guān)重要,而《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》對(duì)各個(gè)職能部門的監(jiān)管職能雖有明確規(guī)定,并且規(guī)定了一定的協(xié)調(diào)規(guī)則,但未就協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。政府既是奶業(yè)的監(jiān)管主體,又是奶業(yè)尤其是生鮮乳生產(chǎn)的扶持主體,而立法中忽視了政府的扶持主體身份(盡管政府對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持有許多政策規(guī)定,但這種政策在生鮮乳生產(chǎn)中如何細(xì)化和落實(shí)的問題在立法中沒有專門規(guī)定)。第五,行業(yè)組織既是本行業(yè)利益和行業(yè)成員利益的代表者和維護(hù)者,也是本行業(yè)的自律監(jiān)管者,目前奶業(yè)協(xié)會(huì)的地位、職能和職責(zé)主要以協(xié)會(huì)章程為依據(jù),還未上升到法律規(guī)定,其利益代表和維護(hù)職能的重點(diǎn)是對(duì)乳制品生產(chǎn)者群體利益的代表和維護(hù),對(duì)生鮮乳生產(chǎn)者群體利益的代表和維護(hù)職能明顯弱化,其自律監(jiān)管的職能和義務(wù)少有可操作性規(guī)定。

(三)法律責(zé)任規(guī)定的不足

前述“三鹿奶粉事件”發(fā)生當(dāng)時(shí)相關(guān)立法有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定的不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)有義務(wù)規(guī)定而沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。例如,《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條規(guī)定“有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律,監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”,而對(duì)不履行此義務(wù)沒有規(guī)定法律責(zé)任。(2)法律責(zé)任與違法行為匹配的規(guī)定過于原則。例如,《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》第44條規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)偽造檢測(cè)結(jié)果的,責(zé)令改正,沒收違法所得,并對(duì)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人員處以罰款,情節(jié)嚴(yán)重的撤銷其檢測(cè)資格;出具檢測(cè)結(jié)果不實(shí),造成損害的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任,造成重大損害的并撤銷其檢測(cè)資格。這里,對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”、“造成重大損害”者處資格罰的規(guī)定,其目的在于解決處罰與違法行為嚴(yán)重性的匹配問題,但是,對(duì)于何謂“情節(jié)嚴(yán)重”和“重大損害”則沒有具體規(guī)定,這就不利于在實(shí)踐中達(dá)到匹配的目的。(3)法律責(zé)任與違法行為匹配不當(dāng)。例如,《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》第47條規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的,或者偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的,責(zé)令限期改正;逾期不改正的,可以處2000元以下罰款。這里,“2000以下罰款”對(duì)于違法而逾期不改正的單位而言有過輕之嫌;并且,“未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄”與“偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄”是嚴(yán)重程度不同的兩種違法行為,卻實(shí)行了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的罰款。

五、對(duì)新法的簡(jiǎn)要評(píng)析

鑒于近些年惡性食品安全事故不斷發(fā)生的教訓(xùn),尤其是“三鹿奶粉事件”所引起的社會(huì)震動(dòng),國(guó)家先后出臺(tái)了三部新法,即《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》(2008年10月出臺(tái))、《食品安全法》(2009年2月出臺(tái))⑤和《食品安全法實(shí)施條例》(2009年7月出臺(tái))。由于新法剛剛實(shí)施,其得失還少有機(jī)會(huì)體現(xiàn)和驗(yàn)證,這里只能淺作評(píng)析。

(一)新法在法律體系中的意義

在我國(guó)關(guān)于食品安全的法律體系安排中,“三鹿奶粉事件”直接涉及的法律主要包括三個(gè)部分:食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法和介于這兩者之間的食用農(nóng)產(chǎn)品安全法。其關(guān)系如圖2所示:

食用農(nóng)產(chǎn)品(如生鮮乳)既是一種特殊的食品,也是一種特殊的農(nóng)產(chǎn)品。食用農(nóng)產(chǎn)品安全法相對(duì)于食品安全法和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法而言處于特別法的地位?！叭鼓谭凼录北┞冻龅膯栴}是,不僅作為一般法的食品安全法(如1995年《食品衛(wèi)生法》)和2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》)存在缺陷,而且作為特別法的食用農(nóng)產(chǎn)品安全法在立法中被忽視,關(guān)于生鮮乳和乳制品安全的特別立法幾乎空白。新法的出臺(tái)在一定程度上彌補(bǔ)了這種不足?！妒称钒踩ā泛汀妒称钒踩▽?shí)施條例》取代《食品衛(wèi)生法》,不僅立法理念發(fā)生了變化,而且擴(kuò)大了對(duì)事的適用范圍,并完善了安全監(jiān)管體制和制度;《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》將生鮮乳質(zhì)量安全納入其適用范圍,填補(bǔ)了食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法中的部分空白。需要指出的是,食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法的弱項(xiàng)或漏項(xiàng)狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn),在《食品安全法》中已明確將食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法任務(wù)轉(zhuǎn)移給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法⑥;而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中,對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題則缺少專門規(guī)定。《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》只是在一定程度上解決了生鮮乳的質(zhì)量安全及其監(jiān)管問題,尚缺少更高位階的食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法的支撐。這需要通過修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和專門制定《食用農(nóng)產(chǎn)品安全法》來解決。

(二)新法取得的進(jìn)步

運(yùn)用“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化研究框架來觀察,新法的確有若干亮點(diǎn)。

1.主體體系規(guī)定更加完備。主要表現(xiàn)在:(1)優(yōu)化了市場(chǎng)主體體系結(jié)構(gòu)。鑒于以往個(gè)體奶站問題的嚴(yán)重性和監(jiān)管成本過高,新法取消了個(gè)體奶站的收購主體資格。例如,《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定,“生鮮乳收購站應(yīng)當(dāng)由取得工商登記的乳制品生產(chǎn)企業(yè)、奶畜養(yǎng)殖場(chǎng)、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社開辦”,“禁止其他單位或者個(gè)人開辦生鮮乳收購站。禁止其他單位或者個(gè)人收購生鮮乳”。(2)完善了國(guó)家監(jiān)管主體體系。一是將奶畜飼養(yǎng)、生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體由原來的農(nóng)業(yè)行政主管部門改為畜牧獸醫(yī)主管部門,并將原來沒有納入監(jiān)管范圍的生鮮乳收購環(huán)節(jié)納入畜牧獸醫(yī)主管部門的監(jiān)管范圍?！度槠焚|(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定,縣級(jí)以上政府畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。二是在原多頭監(jiān)管的框架中增設(shè)了綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),并明確衛(wèi)生行政部門為食品安全綜合協(xié)調(diào)職能部門?！妒称钒踩ā返谒臈l規(guī)定,國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì);國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé),負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定,組織查處食品安全重大事故。(3)明確了奶業(yè)發(fā)展的扶持主體及其扶持任務(wù)?；谀剔r(nóng)、奶牛場(chǎng)和奶站在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條中相對(duì)于乳制品生產(chǎn)企業(yè)的弱勢(shì)地位以及奶源在民生保障中的重要性,新法規(guī)定了奶業(yè)發(fā)展的扶持主體。例如,《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第8條、10條、11條、20條分別規(guī)定,國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)制定全國(guó)奶業(yè)發(fā)展規(guī)劃,縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)合理確定奶畜養(yǎng)殖規(guī)模,科學(xué)安排生鮮乳生產(chǎn)收購布局;國(guó)家建立奶畜政策性保險(xiǎn)制度,省級(jí)以上財(cái)政應(yīng)當(dāng)安排支持奶業(yè)發(fā)展的資金,并鼓勵(lì)對(duì)奶畜養(yǎng)殖者、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社等給予信貸支持等。

2.義務(wù)性規(guī)定有所調(diào)整和細(xì)化。其調(diào)整突出表現(xiàn)在:(1)對(duì)于食品生產(chǎn)者增加了不合格食品的召回義務(wù)?！妒称钒踩ā返?3條規(guī)定,食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn),召回已經(jīng)上市銷售的食品,通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者。(2)對(duì)監(jiān)管主體加重了監(jiān)管職責(zé)。如《食品安全法》第60條規(guī)定,食品安全監(jiān)管部門對(duì)食品不得實(shí)施免檢。無論是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體還是監(jiān)管主體,新法對(duì)其義務(wù)于多處作了細(xì)化規(guī)定。例如,《食品安全法》第36條、37條、39條對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、出廠檢驗(yàn)記錄制度等作出了具體規(guī)定,尤其是規(guī)定了必須記錄的具體事項(xiàng),并要求保留載有相關(guān)信息的進(jìn)貨票據(jù)或者銷售票據(jù),保存期限不得少于兩年。又如,《食品安全法》第七章就食品安全事故處置中的分工、程序、處置措施等問題都作出了可操作性的規(guī)定。

3.法律責(zé)任規(guī)定更加完善。新法關(guān)于責(zé)任主體的規(guī)定主要有四大亮點(diǎn):(1)責(zé)任主體的范圍更加全面。在新法所規(guī)定的責(zé)任主體中,不僅有食品及其原料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體,而且有行政監(jiān)管系統(tǒng)中的政府及其職能部門和國(guó)家工作人員,甚至包括檢測(cè)、疾控、標(biāo)準(zhǔn)化、科研等技術(shù)支撐部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體等社會(huì)中介主體。更值得一提的是,《食品安全法》第55條規(guī)定,“社會(huì)團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人在虛假廣告中向消費(fèi)者推薦食品,使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的,與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任”。(2)責(zé)任主體的層次更加明確。例如,《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》不僅規(guī)定“奶畜養(yǎng)殖者、生鮮乳收購者、乳制品生產(chǎn)企業(yè)和銷售者對(duì)其生產(chǎn)、收購、運(yùn)輸、銷售的乳品質(zhì)量安全負(fù)責(zé),是乳品質(zhì)量安全的第一責(zé)任者”,而且在明確界定畜牧獸醫(yī)主管部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生主管部門等責(zé)任范圍的同時(shí),規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)”。又如,《食品安全法》75條要求,“調(diào)查食品安全事故,除了查明事故單位的責(zé)任,還應(yīng)當(dāng)查明負(fù)有監(jiān)督管理和認(rèn)證職責(zé)的監(jiān)督管理部門、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作人員失職、瀆職情況”;《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第五條要求,發(fā)生乳品質(zhì)量安全事故,應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定及時(shí)報(bào)告、處理;造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的,對(duì)有關(guān)政府、部門負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的負(fù)責(zé)人依法追究責(zé)任。(3)加大了法律責(zé)任的處罰力度。《食品安全法》第96條第二款規(guī)定,生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。(4)確立了民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則?！妒称钒踩ā返?7條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金,其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí),先承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！?/p>

(三)新法存在的不足

按照“主體—義務(wù)—責(zé)任”一體化研究框架分析,新法仍有不足。

1.義務(wù)規(guī)定仍有缺漏。主要表現(xiàn)有:(1)對(duì)有關(guān)主體的義務(wù)規(guī)定不能滿足其多重身份的需要。例如,生鮮乳收購者對(duì)生鮮乳生產(chǎn)者而言不僅是合同當(dāng)事人,而且具有監(jiān)管主體的身份,其對(duì)生鮮乳生產(chǎn)者的義務(wù)具有合同義務(wù)和法定義務(wù)的雙重屬性,而《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第21條只規(guī)定了生鮮乳收購主體對(duì)所收購生鮮乳的檢查義務(wù),其對(duì)生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督義務(wù)在新法中未作規(guī)定。又如,乳制品生產(chǎn)主體對(duì)生鮮乳生產(chǎn)、收購主體而言,不僅具有合同當(dāng)事人、監(jiān)管主體的身份,基于其在交易中的強(qiáng)勢(shì)地位,其還具有扶持主體的身份,而新法忽視了其監(jiān)管主體和扶持主體身份所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。(2)對(duì)義務(wù)的規(guī)定過于原則,不易落實(shí)。例如,《食品安全法》第七條規(guī)定,“食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律,引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”,但僅有這種原則性規(guī)定,往往會(huì)導(dǎo)致自律監(jiān)管義務(wù)履行的落空。又如,《食品安全法》第八條規(guī)定,新聞媒體具有開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳義務(wù)和對(duì)違法行為的輿論監(jiān)督義務(wù),這種義務(wù)如何落實(shí)和履行也需要具體規(guī)定。

2.責(zé)任設(shè)計(jì)仍有軟肋。主要表現(xiàn)在:(1)有義務(wù)而沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。例如,《食品安全法》第四條第二款規(guī)定,“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”,而對(duì)未盡到“綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有規(guī)定。又如,《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第8條、10條、11條、20條規(guī)定了政府作為扶持主體的義務(wù),但對(duì)未履行扶持義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有規(guī)定。(2)責(zé)任承擔(dān)順序的規(guī)定不夠明確。例如,《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定,“奶畜養(yǎng)殖者、生鮮乳收購者、乳制品生產(chǎn)企業(yè)和銷售者對(duì)其生產(chǎn)、收購、運(yùn)輸、銷售的乳品質(zhì)量安全負(fù)責(zé),是乳品質(zhì)量安全的第一責(zé)任者”。這里的“第一責(zé)任者”只是表明這幾種市場(chǎng)主體相對(duì)于國(guó)家或社會(huì)監(jiān)管主體而言的第一責(zé)任順序,也就是說,即使國(guó)家或社會(huì)監(jiān)管主體對(duì)質(zhì)量安全事故的發(fā)生也有責(zé)任,這些市場(chǎng)主體也應(yīng)當(dāng)首先就乳品質(zhì)量安全事故向受害者承擔(dān)責(zé)任。但是,各種市場(chǎng)主體就某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生的質(zhì)量安全事故向受害者承擔(dān)責(zé)任的順序并不明確,即使是相互承擔(dān)連帶責(zé)任,也有劃分彼此責(zé)任的問題和明確誰是第一責(zé)任者的問題。(3)責(zé)任與違法行為匹配的彈性過大。例如,《食品安全法》第85條、86條等條款中都有對(duì)違法行為處以“二千元以上五萬元以下罰款”的規(guī)定,在如此大的幅度內(nèi)缺乏輕重檔次的劃分,給執(zhí)法者留下了過大的自由裁量空間。

注釋

①發(fā)表的相關(guān)論文主要有:張新寶:《從公共危機(jī)事件到產(chǎn)品責(zé)任案件》,《法學(xué)》2008年第11期;吳春歧:《“問題奶”生產(chǎn)者、銷售者的不真正連帶責(zé)任》,《法學(xué)》2008年第11期;張雪忠:《質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品抽檢中的民事責(zé)任》,《法學(xué)》2008年第11期;張保紅:《產(chǎn)品代言人侵權(quán)責(zé)任論綱——來自三鹿事件的啟示》,《法學(xué)論壇》2009年第3期;劉璐:《“三鹿問題奶粉事件”損害賠償民事訴訟程序之保障》,《法學(xué)》2008年第11期;于林洋:《論廣告法視野下虛假薦證責(zé)任制度之重構(gòu)——“三鹿門”事件下的追問與反思》,《法商研究》2009年第3期;等等。

②參見王澤鑒:《法律思維與民法實(shí)例》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2001年,第36—39頁。

③有關(guān)“就法論法”與“法外論法”的研究,參見王全興、彭飛榮:《評(píng)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中的“法外論法”》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第1期。

④此部分的描述主要參考了以下相關(guān)新聞報(bào)道:《三鹿如何走到今天的》,《社會(huì)觀察》2008年第11期;《三鹿奶粉事件的再審視》,《南風(fēng)窗》2008年第23期;《緊急應(yīng)對(duì)“三鹿事件”》,《瞭望》2008年第38期;《三鹿殘局》,《新世紀(jì)周刊》2009年第2期;等等。

⑤《食品安全法》自2009年6月1日起施行,取代1995年《食品衛(wèi)生法》。

⑥《食品安全法》第二條第六款規(guī)定,供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理,遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。

責(zé)任編輯:鄧 林