王　裊

提要財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容之一，對(duì)于提高財(cái)政支出效益有著積極作用。本文從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)基本理論入手，介紹分析西方國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效管理的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上得出對(duì)我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理的若干啟示。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績(jī)效評(píng)價(jià)；借鑒

中圖分類號(hào)：F81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程及其效果（包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效）進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判。我國(guó)最早的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)思想出現(xiàn)在西周時(shí)期，西周在中央政權(quán)機(jī)構(gòu)中設(shè)置的“宰夫”官職，這是我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的萌芽；西方的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)起源于1180年以前，距今已有800多年歷史。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

（一）委托代理理論。根據(jù)委托代理理論，政府實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任，納稅的社會(huì)成員從總體上可以被視為是一個(gè)委托人，行使委托權(quán)利，社會(huì)成員通過(guò)稅費(fèi)委托政府提供公共產(chǎn)品，使社會(huì)成員和政府形成了委托代理關(guān)系。政府作為納稅人的代理人，代表納稅人籌集財(cái)政資金，分配和使用財(cái)政資金，有責(zé)任和義務(wù)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)其財(cái)政收支過(guò)程是否合理，是否最大限度地滿足了社會(huì)成員的公共需要。同時(shí)，政府的存在是通過(guò)政府職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)的，而政府職能的具體執(zhí)行又是由政府的各個(gè)部門(mén)組織承擔(dān)的。在政府和各個(gè)政府職能部門(mén)之間，政府將各項(xiàng)不同的職責(zé)和權(quán)利交給各個(gè)部門(mén)，可以被看作是委托人，而各個(gè)部門(mén)接受相應(yīng)的權(quán)利來(lái)履行職責(zé)，則可以被看作是代理人，政府和各個(gè)職能部門(mén)又構(gòu)成了“委托-代理”關(guān)系。這樣，一個(gè)多重的公共產(chǎn)權(quán)“委托-代理”關(guān)系形成了。

在此關(guān)系中，委托人希望代理人誠(chéng)實(shí)、公允地履行代理經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅要求實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)的保全，還要實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的高效、安全運(yùn)行。而代理人也具有向委托人交代或說(shuō)明其在誠(chéng)實(shí)、公允地履行代理經(jīng)濟(jì)責(zé)任的義務(wù)。由于委托人和代理人在財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理上存在著法律、時(shí)間、空間和信息等諸方面的分離性，使得委托人往往不能直接控制代理人的責(zé)任履行過(guò)程和會(huì)計(jì)報(bào)告質(zhì)量，必須借助于一個(gè)獨(dú)立的第三者來(lái)實(shí)現(xiàn)這種控制，這就直接導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)價(jià)的產(chǎn)生。因此，委托代理經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在是績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生和發(fā)展的首要前提，而績(jī)效評(píng)價(jià)的本質(zhì)目標(biāo)就是要確保代理經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面、有效履行。

（二）新公共管理理論。新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本－效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從企業(yè)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，企業(yè)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如，企業(yè)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入、不重產(chǎn)出，等等?？傊?，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為企業(yè)所成功運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為企業(yè)所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公共管理中。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則被概括為“3E”原則，即“經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”。

（一）財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性。所謂經(jīng)濟(jì)性，是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，考察政府活動(dòng)所耗費(fèi)資源的獲取或購(gòu)買(mǎi)成本是否最低。財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性主要體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)的合理性，以克服財(cái)政分配不均等問(wèn)題，以便在各個(gè)公共部門(mén)和公共項(xiàng)目支出中建立更為有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先排序機(jī)制。

（二）財(cái)政支出的效率性。所謂效率性，是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是支出是否講究效率。財(cái)政支出的效率性以支出使用的環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，考察的是政府活動(dòng)的資源耗費(fèi)數(shù)量與產(chǎn)出數(shù)量之間的比例關(guān)系。效率性原則是政府以及社會(huì)各界對(duì)公共支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度比較、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效率取得等方面的具體表現(xiàn)。

（三）財(cái)政支出的有效性。所謂有效性，是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，考察政府行為的產(chǎn)出與成果在質(zhì)上的關(guān)聯(lián)度，即政府各項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施是否能夠形成合力，促成既定政府成果，以至目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）“3E”之間的關(guān)系。財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性是財(cái)政活動(dòng)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財(cái)政有效機(jī)制的外在表現(xiàn)，有效性是財(cái)政獲得最終效果的反映。從財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性研究發(fā)展到有效性研究，是財(cái)政工作重點(diǎn)從重收入到強(qiáng)化支出管理的重大轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出績(jī)效是三者科學(xué)有機(jī)的統(tǒng)一。

三、績(jī)效預(yù)算與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系

績(jī)效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算制度。具體說(shuō)，績(jī)效預(yù)算就是把增加資源分配與提高績(jī)效緊密結(jié)合的預(yù)算管理制度。

（一）績(jī)效預(yù)算與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)都是公共財(cái)政題中的應(yīng)有之義。它們強(qiáng)調(diào)的都是財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位應(yīng)對(duì)全體納稅人負(fù)責(zé)任；財(cái)政支出的各項(xiàng)資金，經(jīng)各預(yù)算執(zhí)行單位的使用，應(yīng)為公務(wù)提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而且要力爭(zhēng)高效。因此，二者都是要強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的責(zé)任和效率。

（二）績(jī)效預(yù)算是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。一般而言，當(dāng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)始與政府資源投入結(jié)合后，政府預(yù)算管理模式會(huì)隨其同步調(diào)整，部分國(guó)家將由項(xiàng)目支出預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)向基于績(jī)效的預(yù)算管理模式，并逐漸形成了世界性的績(jī)效預(yù)算改革潮流。

四、典型國(guó)家公共支出績(jī)效管理比較分析與借鑒

成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共支出績(jī)效管理，大體可分為兩大類：一是“盎格魯-美國(guó)模式”，目前英國(guó)、美國(guó)、新西蘭以及英語(yǔ)國(guó)家廣泛采用；二是“歐洲大陸模式”，又演化為兩個(gè)分支，“拉丁”版本（法國(guó)、意大利和西班牙所采用）以及“日耳曼”版本（德國(guó)、瑞士及斯堪的納維亞國(guó)家所采用）。這兩類模式都強(qiáng)調(diào)政府公共支出的受托責(zé)任，但程度上有所不同。歐洲模式更為強(qiáng)調(diào)行政對(duì)議會(huì)的受托責(zé)任，而英美模式強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)公眾的受托責(zé)任。

（一）盎格魯——美國(guó)模式。以新西蘭為例，在公共支出管理方面，新西蘭通過(guò)建立績(jī)效管理和相應(yīng)財(cái)務(wù)框架以提升公共管理的效率、責(zé)任感和透明度。在新西蘭的績(jī)效預(yù)算改革中，取消了原來(lái)對(duì)預(yù)算、人員和行政的集中控制，賦予部門(mén)更多的自主權(quán)，建立預(yù)算決策與執(zhí)行的約束制衡機(jī)制；引入權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算制度，提高信息的準(zhǔn)確性和透明度。其特點(diǎn)體現(xiàn)為以下幾方面：1、以立法推進(jìn)績(jī)效管理改革；2、實(shí)施預(yù)算原則的必要調(diào)整；3、新西蘭的績(jī)效管理重視產(chǎn)出和效率，而不是預(yù)算的重新分配；4、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算制度。

得益于以上措施，新西蘭在20世紀(jì)八十年代就將占GDP約9%的預(yù)算赤字扭轉(zhuǎn)為盈余，并使某些機(jī)構(gòu)的單位服務(wù)成本降低20%以上。盡管廣泛的績(jī)效合同與績(jī)效預(yù)算在推廣中存在一定的困難，新西蘭模式的諸多細(xì)節(jié)也有待于進(jìn)一步評(píng)價(jià)，但應(yīng)該說(shuō)其改革還是相當(dāng)成功的。

（二）歐洲大陸模式之拉丁版本。以法國(guó)為例，法國(guó)的公共支出績(jī)效管理，主要包括以下幾方面的內(nèi)容：1、以公共會(huì)計(jì)網(wǎng)絡(luò)作為績(jī)效管理的基礎(chǔ)性技術(shù)平臺(tái)；2、法律框架的長(zhǎng)期穩(wěn)定，為實(shí)施績(jī)效管理提供了持久的制度支持；3、單獨(dú)設(shè)立履行財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效管理的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（三）歐洲大陸模式之日耳曼版本。以瑞典為例，瑞典模式中的績(jī)效管理取向，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、建立了相對(duì)規(guī)范化的機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)評(píng)級(jí)體系；2、突出績(jī)效預(yù)算管理中的產(chǎn)出和結(jié)果導(dǎo)向；3、適應(yīng)績(jī)效預(yù)算管理的要求，靈活調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)。

（四）借鑒與啟示。從發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效管理的實(shí)踐可以看出，績(jī)效預(yù)算的實(shí)行有很多限制條件：一是公共資產(chǎn)管理要到位，使政府能夠準(zhǔn)確掌握公共資源的占有、使用情況，并能對(duì)投入進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制；二是要賦予部門(mén)充分的自主權(quán)和靈活性；三是要具備一定的制度基礎(chǔ)，如實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理全部在國(guó)庫(kù)、細(xì)化國(guó)庫(kù)管理，實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度，形成完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制等；四是要有完善的實(shí)施方式，財(cái)政部要與各部門(mén)簽訂完整的績(jī)效合同，在績(jī)效目標(biāo)的制定、評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的確定等方面要有比較成熟的做法。

由此看來(lái)，我國(guó)公共支出績(jī)效管理改革需要采取“兩步走”式的路徑選擇。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從公眾和議會(huì)特別關(guān)注的重大問(wèn)題與項(xiàng)目開(kāi)始，逐步擴(kuò)展到全部財(cái)政支出；從重點(diǎn)評(píng)價(jià)支出的合法性、合規(guī)性開(kāi)始，逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性的全面評(píng)價(jià)。在設(shè)計(jì)我國(guó)公共支出績(jī)效管理改革方案的過(guò)程中，需要從具體國(guó)情出發(fā)，從公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)入手，在部分公共支出管理水平較好的事業(yè)單位和政府部門(mén)有選擇性地推行部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，待政府運(yùn)行機(jī)制的綜合改革逐漸趨于成熟的條件下，再逐步全面推行績(jī)效預(yù)算管理改革。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院）