■陳 波

道路交通事故社會救助基金對及時搶救道路交通事故受害人，保障受害人合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要意義。近日，《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》正式出臺，這標(biāo)志著我省社會救助體系進(jìn)一步健全，道路交通事故受害人有望得到及時救助。

出車禍，有了特殊的“救命錢”

■陳 波

交通事故中，肇事方無經(jīng)濟(jì)賠償能力、肇事司機(jī)畏罪潛逃等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些特殊而又常見的交通事故，不僅給受害當(dāng)事人心靈上帶來巨大創(chuàng)傷，同時也使一些原本并不富裕的家庭雪上加霜。

近日，省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省財政廳、浙江保監(jiān)局、省公安廳、省衛(wèi)生廳、省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合制定的《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》，省、市、縣（市）三級政府正在按規(guī)定組織設(shè)立具有獨立法人資格的救助基金管理機(jī)構(gòu)。這也意味著，今后我省各地交通事故的受害者有望得到社會救助基金的救助。

“救命基金”艱難出臺

“有錢沒錢先救人，沒人出錢基金墊。”在車禍中，道路交通事故社會救助基金對那些因肇事方無經(jīng)濟(jì)賠償能力，或肇事司機(jī)逃逸，或醫(yī)藥費(fèi)昂貴等陷入困境的特殊交通事故受害方而言，無疑是“救命錢”。

從我省情況看，近年來交通事故頻發(fā)，2005—2008年因交通事故死亡人數(shù)分別為6881人、6619人、6095人和6881人。而2009年我省共發(fā)生道路交通事故23390起，造成5689人死亡、25487人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8846.3萬元。

每一起交通事故背后，都可能是家庭崩潰，孩子成為孤兒、老人無人贍養(yǎng)。交通事故，給死傷者家屬帶來失去親人的痛苦、生活上的困頓，更可能給社會帶來諸多不穩(wěn)定因素。

“在道路交通事故中有不少受害人需要及時救助，但由于種種原因，再加上尚未設(shè)立救助基金，受害者權(quán)益無法得到充分保障，一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)墊付的搶救費(fèi)用也無法得到及時補(bǔ)償，產(chǎn)生了大量社會不穩(wěn)定的因素，人民信訪、上訪不斷，每年‘兩會’的提案、建議不少，要求政府盡快建立救助基金，切實關(guān)心受害者的疾苦?！眳⑴c試行辦法制定工作的省財政廳外債金融處副處長鄭可青告訴記者。

據(jù)了解，交通事故社會救助基金制度最早見于2004年5月1日施行的道路交通安全法。該法第十七條規(guī)定：“國家實行機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金?！彪S后出臺的實施條例第九十條規(guī)定：“搶救受傷人員需要道路交通事故救助基金墊付費(fèi)用的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門通知道路交通事故社會救助基金管理機(jī)構(gòu)?！?/p>

從立法的本意來看，救助基金原本是給搶救傷者增加雙重保險。但在實際的操作過程中，這一太過原則性的規(guī)定遭遇了操作過程中的諸多尷尬：救助基金的錢從哪兒來？基金管理機(jī)構(gòu)由誰組建？具體怎樣實施？墊付條件如何？需要哪些手續(xù)？

由于欠缺具體的配套規(guī)定，救助基金在實施過程中顯得“徒有虛名”，一直停留在法律文本上。這項原本充滿人文關(guān)懷的制度也一直“千呼萬喚不出來”。

2006年3月1日，國務(wù)院第127次常務(wù)會議通過《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》。該條例進(jìn)一步明確，國家設(shè)立救助基金，并由財政部會同保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部制定救助基金管理辦法。該條例還對救助基金的來源進(jìn)行了規(guī)定。

時隔3年之后的2009年9月，財政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》，并于2010年1月1日起正式開始施行。

據(jù)相關(guān)人士介紹，雖然我省在2006年3月省十屆人大常委會第二十四次會議通過的《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》中，就明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立救助基金，但受國家層面的配套規(guī)章遲遲未出臺影響，省級層面并沒有制定救助基金的統(tǒng)一管理辦法。

近年來，我省杭州、臺州、嘉興、紹興、金華各市，以及蘭溪、浦江、桐鄉(xiāng)、海寧、海鹽、安吉、永嘉等縣（市）雖然也相繼建立了救助制度，但由于救助基金來源單一，資金不足，實施效果并不理想。

2010年7—11月，省人大常委會開展道路交通安全執(zhí)法檢查，并將社會救助基金作為其中一個重要內(nèi)容。

“在省人大的監(jiān)督下，在省政府的重視下，經(jīng)努力，省財政廳會同省級有關(guān)部門制定了試行辦法，并由省政府辦公廳于2010年7月23日轉(zhuǎn)發(fā)各地執(zhí)行?！编嵖汕鄬τ浾哒f，試行辦法的出臺，進(jìn)一步健全了我省社會救助體系，也標(biāo)志著我省道路交通事故社會救助基金的設(shè)立與管理工作進(jìn)一步深化。

籌集渠道多 墊付有限制

我省試行辦法所規(guī)定的救助基金，是指依法籌集用于墊付本省行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的機(jī)動車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的社會專項基金。據(jù)鄭可青副處長介紹，與兄弟省份的救助基金制度相比，我省的辦法具有自己鮮明的特點。

建立救助基金，資金的籌集是頭等大事。鄭可青告訴記者，2009年9月財政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》救助基金的來源包括：按照機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險（簡稱交強(qiáng)險）的保險費(fèi)的一定比例提取的資金；地方政府按照保險公司經(jīng)營交強(qiáng)險繳納營業(yè)稅數(shù)額給予的財政補(bǔ)助；對未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險的機(jī)動車的所有人、管理人的罰款；救助基金孳息；救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；社會捐款和其他資金。

“與五部委的資金來源相比，我省的試行辦法還增加了小型客車號牌號碼公開競價所得價款和地方政府預(yù)算安排的專項資金，這樣就能確保資金的穩(wěn)定性，也能籌集到更多的資金?！编嵖汕嗾f，試行辦法還明確，救助基金可以接受社會捐款，“這體現(xiàn)了政府構(gòu)建道路交通事故救助體系充分調(diào)動民間與社會力量的嶄新理念?！?/p>

救助基金本身就具有人道主義捐助性質(zhì)，建立政府引導(dǎo)機(jī)制是救助基金具有生命力的關(guān)鍵。對于如何運(yùn)用好這筆基金，將此真正用在刀刃上？我省的施行辦法進(jìn)行了許多創(chuàng)制性的規(guī)定。

據(jù)了解，在救助基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，各省不盡相同。有些省份在省財政廳下屬處室加掛省道路交通事故社會救助基金管理辦公室的牌子，它不是獨立的法人，所以也就無法對救助基金進(jìn)行追償。同時，由于是兼職的，人員配置往往也不夠。而另外一些省份，雖然出臺了救助基金管理辦法，但基金管理辦公室沒有經(jīng)過當(dāng)?shù)鼐幬k的嚴(yán)格審批，這就導(dǎo)致了在基金管理辦公室工作的人“心中無底”，影響了工作的有序開展。

從我省的實際情況來看，2006年通過的《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》就首次明確提出，要建立基金管理機(jī)構(gòu)。此次出臺的試行辦法更明確規(guī)定，各地應(yīng)成立救助基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，救助基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財政部門，這就能夠充分保證人員、經(jīng)費(fèi)，確保救助基金長期有效運(yùn)行。

如果使用該基金沒有合適的約束，那么肇事者認(rèn)為自己因貧困而達(dá)到了救助標(biāo)準(zhǔn)，反而在開車時抱有“撞了有基金賠”的心理，那么也就違背了設(shè)立救助基金的最初目的。為此，鄭可青副處長告訴記者，試行辦法第十四條對救助基金墊付費(fèi)用的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

“為防止政策出臺帶來的道德風(fēng)險，防止極個別肇事者有錢也不賠付，試行辦法進(jìn)行了規(guī)定，只有在道路交通事故中當(dāng)事人和法定連帶責(zé)任人暫時無支付能力而需要救助的，并且符合三種情形之一的情況下，救助基金管理機(jī)構(gòu)才應(yīng)該墊付有關(guān)費(fèi)用，否則道路交通事故中當(dāng)事人和法定連帶責(zé)任人會產(chǎn)生對救助基金的嚴(yán)重依賴性，對救助基金產(chǎn)生極大的壓力。”

這三種情形是：（一）搶救費(fèi)用超過交強(qiáng)險責(zé)任限額的；（二）肇事機(jī)動車未參加交強(qiáng)險的；（三）機(jī)動車肇事后逃逸的。

高速公路因線型和全封閉的特征，其發(fā)生事故地點到最近出口處往往要跨縣區(qū)，從救死扶傷和最大限度降低傷者的死亡率出發(fā)，一般不可能返送到事故發(fā)生地所屬縣（市）的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行搶救。為了防止事發(fā)地與搶救地不一致的情況，試行辦法還特別規(guī)定，高速公路上發(fā)生的道路交通事故中人身傷亡的救助，由事故發(fā)生地所在的市級救助基金管理機(jī)構(gòu)墊付相應(yīng)費(fèi)用。

“比如，在諸暨市出事了，到紹興楊汛橋出口才能下，到紹興縣醫(yī)院進(jìn)行搶救，這樣，由紹興市統(tǒng)一墊付，既能提高效率，同時，市里的基金比縣要充裕，也有利于維護(hù)受害人的權(quán)益，畢竟，不能因為搶救費(fèi)用的原因而耽擱救治?！编嵖汕嘟忉屨f。

一場大雨，一場車禍，一名年約六旬的男子死在車輪下，沒人知道他是誰、來自哪里。2009年3月，臺州市三門縣發(fā)生的一起交通事故賠償案讓當(dāng)?shù)鼐较萑腚y題：受害人的賠償金該交給誰呢？

《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第六十一條規(guī)定，“交通事故死亡人員身份無法確認(rèn)的，參照城鎮(zhèn)人口賠償標(biāo)準(zhǔn)，其損害賠償金由道路交通事故社會救助基金管理機(jī)構(gòu)提存保管?！币虼?，對無主或無法確認(rèn)身份的死亡人員的損害賠償款，試行辦法作出明確規(guī)定，由當(dāng)?shù)鼐戎鸸芾頇C(jī)構(gòu)提存保管，賬目永久保存，一旦找到法定親屬，按照有關(guān)規(guī)定將損害賠償款支付給法定受益人。

此外，試行辦法還明確，救助基金管理機(jī)構(gòu)對搶救費(fèi)用和喪葬費(fèi)用的墊付申請進(jìn)行審核時，有權(quán)向公安機(jī)關(guān)交通管理部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險公司、殯葬機(jī)構(gòu)等有關(guān)單位和相關(guān)人員核實情況，有關(guān)單位和相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)予以配合。

基金使用接受公眾監(jiān)督

當(dāng)記者如約來到鄭可青的辦公室時，他和他的同事正為交通事故救助制度培訓(xùn)的事情忙碌著?！熬戎贫仁且豁椥碌纳鐣Ｕ现贫?，涉及面廣、管理難度大、政策性強(qiáng)，我們將于9月中旬舉辦培訓(xùn)班，讓各地市吃透文件精神，盡快熟悉試行辦法的各項規(guī)定?！?/p>

應(yīng)該說，試行辦法的出臺僅僅是一個開始，接下來，完善和落實好道路交通事故社會救助基金將會是一個復(fù)雜而長期的過程，也是與百姓切身利益息息相關(guān)的一個過程。

“由于交通事故救助基金涉及財政、保監(jiān)、公安、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個廳局，因此，下一步應(yīng)該盡快成立救助基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，以便開展基金各項管理工作。同時，我們還將根據(jù)各地反映的情況，制定更為詳細(xì)和有針對性的實施細(xì)則?！?/p>

與政策制定者不同，廣大的老百姓對基金使用的便捷和安全情況更為關(guān)心。

據(jù)介紹，救助基金墊付搶救費(fèi)用的基本程序是：需要救助基金墊付部分或者全部搶救費(fèi)用的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)及時將當(dāng)事人搶救費(fèi)用及墊付情況書面告知公安機(jī)關(guān)交管部門，公安機(jī)關(guān)交管部門應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)書面通知救助基金管理機(jī)構(gòu)。

救助基金管理機(jī)構(gòu)收到公安機(jī)關(guān)交通管理部門墊付通知和醫(yī)療機(jī)構(gòu)墊付尚未結(jié)算搶救費(fèi)用的申請及相關(guān)材料后，應(yīng)在5個工作日內(nèi)，按照試行辦法的有關(guān)規(guī)定、《道路交通事故受傷人員臨床診療指南》以及當(dāng)?shù)匚飪r部門制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核。對于符合墊付要求的，救助基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)費(fèi)用劃入醫(yī)療機(jī)構(gòu)賬戶；對于不符合墊付規(guī)定的，不予墊付并向醫(yī)療機(jī)構(gòu)說明理由。

鄭可青告訴記者，救助基金承擔(dān)的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性和優(yōu)撫性，而不具有贏利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對交通事故受害者提供最低限度的補(bǔ)償，而不可能全包全攬?！捌渚戎膬?nèi)容不會過多地涉及財物損害，更不會涉及精神損害，而是偏重于補(bǔ)償身體損害的傾向。”

在現(xiàn)實生活中，醫(yī)院對交通事故傷員、無主病人、無錢病人見死不救的現(xiàn)象并非個別。試行辦法規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對交通事故中的受傷人員應(yīng)當(dāng)及時搶救，不得因搶救費(fèi)用未及時支付而拖延救治。

“保證每個傷員的醫(yī)療和生命權(quán)利是醫(yī)院的職責(zé)，也是政府應(yīng)盡的職責(zé)。因此，設(shè)立救助基金正是政府強(qiáng)調(diào)醫(yī)院見死必救，解決醫(yī)院醫(yī)療費(fèi)用瓶頸問題，促進(jìn)社會和諧的應(yīng)有之義?！编嵖汕嗾f。

杭州的一位市民胡先生說，交通事故救助基金對于及時救助車禍中的受害人作用極大，但公眾最擔(dān)心的就是基金的“安全”，希望基金管理機(jī)構(gòu)能做到切實的公開、透明，讓群眾滿意、放心。

對此，浙江省政府的一位負(fù)責(zé)人表示，救助基金管理機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用、辦公費(fèi)用、追償費(fèi)用、委托代理費(fèi)用等，都將由同級財政部門在年度預(yù)算中予以安排，絕不能從救助基金中扣除。救助基金的資金運(yùn)用僅限于銀行存款，不得用作擔(dān)保、抵押和對外投資。而且，救助基金管理機(jī)構(gòu)要將年度工作報告在同級政府指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督。

“作為主管部門之一，我們將與其他部門一起，努力將救助基金的有關(guān)事項做好，將這件事關(guān)普通百姓利益的實事辦好?！编嵖汕嗾f。