王 超，徐文勇

(北京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100124)

一、引言

“公交優(yōu)先”源于20世紀(jì)60年代初的巴黎，之后為發(fā)達(dá)國(guó)家大城市所仿效，現(xiàn)已被證實(shí)是一項(xiàng)很有成效的城市交通基本原則。2006年，北京市交通委等部門發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》，進(jìn)一步確立了公共交通的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，并且實(shí)行了更為普遍的公交低票價(jià)政策，對(duì)公交刷卡乘客實(shí)行大幅度的折讓優(yōu)惠；2008年，北京的公共交通補(bǔ)貼中，地面公交撥付資金91.5億元，地鐵撥付資金7.9億元；2010年4月2日，北京市軌道交通日客流量達(dá)到584.39萬(wàn)的歷史峰值。即便如此，東京、巴黎、倫敦等國(guó)際大城市公共交通出行比例已經(jīng)達(dá)到了60%，甚至70%以上，而2009年北京公共交通承擔(dān)的出行比例僅為38.9%，小汽車的出行比例卻高達(dá)34.0%[1]。究其原因并非低票價(jià)和單一票制不能吸引出行群體乘坐公交車，而是因?yàn)楹?jiǎn)單的票制和票價(jià)系統(tǒng)不能調(diào)控公交系統(tǒng)的效率。

二、 國(guó)際大都市公共交通票制票價(jià)狀況[注]巴黎、紐約、倫敦，東京、新加坡、香港、上海、北京等公共交通信息參見http：//zh.wikipedia.org/zh-cn/．

(一)巴黎

巴黎大區(qū)，人口1 100萬(wàn)。巴黎大區(qū)交通管理委員會(huì)負(fù)責(zé)確定公共交通規(guī)劃、評(píng)估、投資項(xiàng)目，以及運(yùn)營(yíng)和票價(jià)的管理，并對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和補(bǔ)貼。巴黎公共交通票制票價(jià)狀況見表1。

表1 巴黎公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵，是巴黎市內(nèi)交通的主力軍，全長(zhǎng)215公里，16條線路，384站，地鐵站遍布市內(nèi)。目前巴黎地鐵無(wú)論從其覆蓋的范圍、管理是否完善，還是運(yùn)行的效率來(lái)看都可以說(shuō)是世界一流的水平。巴黎地鐵每天的客流量超過(guò)600萬(wàn)人次，約為巴黎市區(qū)人口總數(shù)的2倍。

2.公共汽車，作為地鐵覆蓋盲區(qū)的重要補(bǔ)充。巴黎大區(qū)公交系統(tǒng)擁有1 436條線路，其中市區(qū)62條，近郊3省205條，遠(yuǎn)郊4省1 078條，夜間車線路42條和大區(qū)內(nèi)其他公交線路有50余條。

3.出租車，以高收費(fèi)、高質(zhì)量的車型和較少的數(shù)量，成為乘客在其他公交交通不能到達(dá)時(shí)的選擇。

(二)紐約

紐約中心區(qū)包含五個(gè)區(qū)，790平方公里，地鐵有360多公里。紐約是美國(guó)最大城市及第一大港，也是世界第一大城市，因此該市的交通流量十分龐大。紐約公共交通網(wǎng)絡(luò)布局合理，公交、地鐵和通勤火車相輔相成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，高峰期間進(jìn)出紐約中央商務(wù)區(qū)(曼哈頓核心區(qū))的人群中乘坐公共交通工具的高達(dá)80%。紐約公共交通票制票價(jià)狀況見表2。

表2 紐約公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵，是紐約市的快速大眾交通系統(tǒng)，也是全球最錯(cuò)綜復(fù)雜，且歷史悠久的地鐵系統(tǒng)之一。其商業(yè)營(yíng)運(yùn)長(zhǎng)度為368公里，每日客流量為400萬(wàn)，由于其價(jià)格低廉、快捷方便成為居民出行的首選工具。

2.公共汽車，路網(wǎng)遍布紐約五大行政區(qū)，并在多處與地鐵路網(wǎng)配合轉(zhuǎn)乘，形成了便捷的交通網(wǎng)。目前市區(qū)公共汽車由紐約大都會(huì)運(yùn)輸署營(yíng)運(yùn)管理，平均每天有5 800輛公共汽車載著2.01萬(wàn)人次的乘客，行走于200多條的慢車線及301條的快車線上。

3.出租車，在城市街道穿梭的速度比巴士要快，不過(guò)出租車的費(fèi)用非常昂貴。

(三)倫敦

倫敦是歐洲第三大都市，人口700多萬(wàn)。倫敦的行政區(qū)劃分為倫敦城和32個(gè)市區(qū)，倫敦城外的12個(gè)市區(qū)稱為內(nèi)倫敦，其他20個(gè)市區(qū)稱為外倫敦。倫敦實(shí)行公交優(yōu)先、車票一卡通政策(Oyster card，即牡蠣卡)。倫敦公共交通票制票價(jià)狀況見表3。

表3 倫敦公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵，是倫敦公交的核心，承擔(dān)著45%的全市公交客運(yùn)量。倫敦的地面軌道交通包括火車和輕軌兩個(gè)部分，主要集中在泰晤士河南岸地鐵較少的地區(qū)，其客運(yùn)量占公交客運(yùn)總量的12%。

2.公共汽車，是短期內(nèi)提高公交運(yùn)載能力的最佳選擇。倫敦現(xiàn)有公交線路700多條，日載客達(dá)540萬(wàn)人次。

3.出租車，以奇特的外形和舒適度，成為旅游觀光交通的選擇。

(四)東京

東京都目前約有1 255萬(wàn)人口。每天約有數(shù)百萬(wàn)人從首都圈外圍地區(qū)通勤至東京上班，使得東京的中心區(qū)域白天經(jīng)常人聲鼎沸，到了夜晚，人潮則轉(zhuǎn)移至銀座、澀谷、六本木、臺(tái)場(chǎng)等休閑娛樂場(chǎng)所林立的區(qū)域。東京公共交通票制票價(jià)狀況見表4。

表4 東京公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵，既穩(wěn)又快，是東京最便利的交通工具，共有12條路線。東京地鐵發(fā)售“IC”卡，乘客下車時(shí)通過(guò)自動(dòng)檢票機(jī)刷卡，機(jī)器便會(huì)自動(dòng)扣除票款。

2.公共汽車，路線眾多而復(fù)雜，大多以鐵路車站或重要地點(diǎn)為端點(diǎn)站或主要換乘站，主要街道上也經(jīng)?？梢姲褪空九疲欢夹牟康氖袇^(qū)巴士以都營(yíng)路線為主，兼有里程較長(zhǎng)路線與短程接駁路線，以及幾條觀光巴士路線。都心以外的地區(qū)巴士多由私鐵業(yè)者兼營(yíng)，因此經(jīng)常以私鐵車站作為端點(diǎn)站。

3.出租車，作為地鐵和巴士的補(bǔ)充交通工具，在鐵路車站附近與主要街道上可以找到出租車站。

(五)新加坡

新加坡面積699.4平方公里，常住人口已達(dá)484萬(wàn)人。交通發(fā)達(dá)便利，交通產(chǎn)業(yè)占到全國(guó)GDP總產(chǎn)值的10%左右。新加坡的旅游交通業(yè)十分發(fā)達(dá)，截至2008年，每年來(lái)訪的外國(guó)游客逾900萬(wàn)人次。新加坡公共交通票制票價(jià)狀況見表5。

表5 新加坡公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵，有5條路線的地鐵系統(tǒng)，穿行整個(gè)新加坡，為全國(guó)接近一半的人口服務(wù)。每天平均搭乘人數(shù)為158萬(wàn)，服務(wù)從早上5點(diǎn)30起到凌晨1點(diǎn)結(jié)束，班次約5分鐘一次。

2.公共汽車。新加坡設(shè)立公交車專用道、專用街、專用彎道，為公交車輛提供了交通優(yōu)先權(quán)。政府對(duì)公共汽車的站點(diǎn)設(shè)置、安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)收費(fèi)等也進(jìn)行了嚴(yán)格的管制，規(guī)定在距離住戶門口400米內(nèi)必須設(shè)有公交車站。

3.出租車。新加坡共有出租車2.5萬(wàn)輛左右，完全按照市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)，但政府規(guī)定了許多方便乘客的規(guī)則要求業(yè)者必須遵守。這些規(guī)則確保了政府“裁判員”的角色，而運(yùn)營(yíng)商則全力當(dāng)好“運(yùn)動(dòng)員”，否則會(huì)失去“上場(chǎng)”的機(jī)會(huì)。

(六)香港

香港面積1 104平方公里，擁有高度發(fā)展且復(fù)雜的交通網(wǎng)絡(luò)。公共運(yùn)輸主要由鐵路、巴士、小巴、的士及輪渡等組成。由于人口密度高，對(duì)高載客量的交通工具有一定的需求。香港道路的使用率位居世界前列，道路總長(zhǎng)度2 040公里，主要由街道、橋梁及隧道等組成9條主要的干線連接香港各地。香港公共交通票制票價(jià)狀況見表6。

表6 香港公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵。地鐵是香港最主要公共運(yùn)輸工具，綜合鐵路系統(tǒng)全長(zhǎng)168.1公里，由9條市區(qū)線共80個(gè)車站組成，每日載客約420萬(wàn)人次。

2.公共汽車。香港巴士共有300多條線路，其中通過(guò)海底隧道的有20多條，交通網(wǎng)四通八達(dá)。雙層巴士由上午6時(shí)至午夜12時(shí)，行走全港大部分地區(qū)，每日載客約390萬(wàn)人次。

3.出租車。香港的士分有不同的顏色，紅色的在市港島及九龍行駛，綠色的在新界，而藍(lán)色的是在大嶼山行駛。所有的士均能到達(dá)新機(jī)場(chǎng)。

(七)上海

上海人口1 888.46萬(wàn)，市區(qū)交通較為發(fā)達(dá)，公共交通設(shè)施有公交汽車、公交電車、輪渡、軌道交通，基本上每個(gè)住宅區(qū)周圍至少有一個(gè)以上的公交線路。上海公共交通票制票價(jià)狀況見表7。

表7 上海公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵。上海目前建成八條軌道交通線路及一條磁浮線路，總運(yùn)營(yíng)里程為250公里。其中上海地鐵一號(hào)線的日均客流為129.8萬(wàn)人次，是世界之最，而2號(hào)線也達(dá)到104.1萬(wàn)。

2.公共汽車。上海擁有全世界最大的公共交通網(wǎng)絡(luò)和最高的日公共交通客運(yùn)量，公交線路總里程和公交車配備總量亦為世界第一。上海有1 350多條公交線路，并且正以每年新辟、延伸、調(diào)整50多條公交線路的記錄持續(xù)擴(kuò)充。

3.出租車。由于大多數(shù)公交車和軌道交通不在晚間運(yùn)行，故在晚間乘出租車仍然是市民出行的選擇。

(八)北京

全市常住人口1 755萬(wàn)人，交通發(fā)達(dá)，是中國(guó)最大的鐵路、公路及航空樞紐。城市交通網(wǎng)比較完善，北京城區(qū)的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)以矩形環(huán)狀為主，道路多以此為依托，與經(jīng)緯線平行網(wǎng)狀分布。截至2009年，全市道路總長(zhǎng)25 765公里，其中城八區(qū)道路總長(zhǎng)4 460公里，全市立交橋共有381座。北京公共交通票制票價(jià)狀況見表8。

表8 北京公共交通票制票價(jià)狀況

1.地鐵。北京是中國(guó)第一座建設(shè)地鐵的城市，始建于1965年。運(yùn)營(yíng)線路總里程220多公里，共有147座運(yùn)營(yíng)車站。2010年4月，北京地鐵日均客運(yùn)量500萬(wàn)人次左右。預(yù)計(jì)到2015年，北京市將形成19條線路、561公里的軌道交通線網(wǎng)規(guī)模。

2.公共汽車。截止到2008年年底，擁有各類運(yùn)營(yíng)車輛28 071輛，運(yùn)營(yíng)線路861條，年總行駛里程18.22億公里，總客運(yùn)量45.81億人次。目前，北京常住人口以及短期流動(dòng)人口基本都辦理了公交一卡通，使用公交一卡通每次乘坐的刷卡費(fèi)用以0.4元起價(jià)(本地學(xué)生0.2元起)。

3.出租車。由于其適中的價(jià)格、人們收入水平的提高和較強(qiáng)的出行靈活性，出租車成為一種重要的交通工具，2008年客運(yùn)量為6.9億人次。

三、 北京市與各大都市的票制票價(jià)對(duì)比分析

(一)票制票價(jià)對(duì)比分析

由于各大都市的票制不一樣，如存在區(qū)域差別和時(shí)段差別等。為了比較的方便，本文選取各個(gè)城市市區(qū)、非高峰時(shí)段、普通車輛的票價(jià)，即選擇各個(gè)城市的交通費(fèi)用按最低計(jì)算方式計(jì)算，同時(shí)以各個(gè)城市10公里車程下不同交通方式下的費(fèi)用作為比較依據(jù)，通過(guò)比較得出以下結(jié)果。

1.通過(guò)各城市同北京交通費(fèi)用比較(見表9、表10)，可以看出其他城市的10公里交通費(fèi)用基本是北京的2倍以上，這說(shuō)明北京的交通定價(jià)是明顯偏低的。尤其在各項(xiàng)指標(biāo)中(表10)北京公交費(fèi)用顯著低于其他城市。

表9 各城市每10公里各種交通方式的費(fèi)用

注：人民幣的數(shù)據(jù)是各幣種折算成人民幣后對(duì)應(yīng)的金額。

表10 各城市每10公里各種交通方式費(fèi)用同北京的比數(shù)

注：比數(shù)即各城市每10公里各種交通方式費(fèi)用與北京相應(yīng)交通方式費(fèi)用的比值。

2.加入各城市人均收入水平的比較后(表11)，可以看出北京公交和地鐵定價(jià)更是偏低的。由于公共交通需要政府進(jìn)行大量的補(bǔ)貼和投入，從表11中也可以看出北京政府對(duì)公共交通的投入比例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他城市的。新加坡的定價(jià)比例也相對(duì)較低，這是由于旅游是新加坡的三大支柱產(chǎn)業(yè)之一，政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投入大，同時(shí)制定較低的公共交通價(jià)格，開設(shè)了許多旅游線路。

3.不同交通方式間的比價(jià)關(guān)系。從表11中可以看到，北京公交定價(jià)的顯著偏低使得地鐵和出租車對(duì)其的比價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際水平。一般情況下，當(dāng)比價(jià)差異過(guò)大時(shí)，相對(duì)價(jià)格較低的公交將被過(guò)度使用，且地鐵在非高峰階段出現(xiàn)較低的載客率。但北京公共交通資源不足，尤其是覆蓋范圍相對(duì)較小、高峰運(yùn)營(yíng)能力較差，市民出行對(duì)公共交通的需求缺乏價(jià)格彈性，公交相對(duì)的低價(jià)只是使運(yùn)營(yíng)商放棄了一部分合理的收入，而政府將負(fù)擔(dān)起這部分的補(bǔ)貼。

表11 各城市交通方式費(fèi)用占人均日收入的比例

通過(guò)上述的比較分析，可以看到北京的票制單一，票價(jià)較低。不僅使票制票價(jià)調(diào)節(jié)各種交通方式的能力大為削弱，同時(shí)也為政府財(cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，雖然為短期流動(dòng)人口提供了便利，但是隨之帶來(lái)了一些其他社會(huì)問(wèn)題。正如諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格勒曾經(jīng)總結(jié)政府功能定位的三條：一是“提供一套使各種經(jīng)濟(jì)力量公平競(jìng)爭(zhēng)的法律和法規(guī)體系”；二是“處理不能由私人協(xié)商有效解決的外部性”；三是“在社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行收入再分配”。通過(guò)以下的分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)北京公交票價(jià)票制的體系都沒有解決以上三個(gè)問(wèn)題。

(二)結(jié)論及影響

在軌道交通和公交系統(tǒng)中，北京的票制比較單一，而其他大都市根據(jù)不同的距離或時(shí)間段制定了不同的票制。北京的票制票價(jià)帶來(lái)了以下影響。

1.財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額龐大。各大都市基本都按照距離不同、是否高峰時(shí)段或離城市中心的遠(yuǎn)近來(lái)收取不同的費(fèi)用，實(shí)行票制多元化。對(duì)郊區(qū)、遠(yuǎn)途和高峰時(shí)段出行收取較高的費(fèi)用，可以增加公交運(yùn)營(yíng)收入，而且東京等城市在郊縣還引入了民間投資經(jīng)營(yíng)，既提高了服務(wù)質(zhì)量而且減少了政府投入[2]。而北京的公共交通，尤其軌道交通實(shí)行統(tǒng)一的票價(jià)，優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)單易行，核算容易，但由于統(tǒng)一票價(jià)沒有按距離和時(shí)間段的差別定價(jià)，而且票價(jià)相對(duì)較低，使得北京市公共交通系統(tǒng)比其他大都市需要更大量的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.出行需求的調(diào)節(jié)方式單一。由于采用多元化的票制，各大都市在進(jìn)行區(qū)域和時(shí)間段調(diào)節(jié)時(shí)充分利用價(jià)格調(diào)節(jié)出行時(shí)間，緩解高峰時(shí)段擁堵問(wèn)題[3]。而北京的單一票制及低廉的票價(jià)，僅能依靠市民對(duì)擁堵的狀況和各種交通方式的可獲得性作出理性判斷來(lái)計(jì)劃出行，所能達(dá)到的調(diào)節(jié)效果有限。

3.票價(jià)補(bǔ)貼造成不公平。國(guó)外大都市在施行公共交通補(bǔ)貼時(shí)推出了周卡、月卡甚至是季卡的優(yōu)惠票制，補(bǔ)貼對(duì)象主要是在一定時(shí)期內(nèi)在該城市進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人，停留時(shí)間越長(zhǎng)，補(bǔ)貼的比例越大。而北京施行的是統(tǒng)一的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，這樣不區(qū)分人口留京時(shí)間進(jìn)行的統(tǒng)一補(bǔ)貼政策，不僅加重了常住人口的稅負(fù)，而且減少了超短期流動(dòng)人口的流動(dòng)成本，助長(zhǎng)了“免費(fèi)乘車者”，進(jìn)而帶來(lái)了交通出行不公平，乃至社會(huì)財(cái)富分配的不公平。

四、 政策建議

1.建立多元化的票制。根據(jù)是否工作日、高峰時(shí)段、不同距離制定不同的票價(jià)，強(qiáng)化政府通過(guò)票制票價(jià)制定來(lái)調(diào)節(jié)出行方式的能力，尤其要加大研究保障通勤高峰時(shí)期的票制機(jī)制，從而保證更高的高峰時(shí)段公交通勤出行比例。同時(shí)建立日票、周票、月票制，根據(jù)交通資源狀況，票制票價(jià)和日票、周票、月票的組合策略，對(duì)各出行方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，同時(shí)減少流動(dòng)人口流動(dòng)過(guò)快過(guò)多帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。[4]

2.合理提高公交票價(jià)。要逐步完善城市公共交通定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制，按照基于成本定價(jià)的原則，綜合考慮各方面因素，科學(xué)制定群眾能接受、財(cái)政能承擔(dān)的城市公共交通價(jià)格[5]。適時(shí)建立公交票價(jià)與企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和物價(jià)水平的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這樣不僅可以提高公共交通運(yùn)營(yíng)收入進(jìn)而提升服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)還可以減少納稅負(fù)擔(dān)，節(jié)約補(bǔ)貼資金用于其他公共交通資源建設(shè)。

3.根據(jù)區(qū)域發(fā)展策略制定不同票制票價(jià)。根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略不同，如旅游區(qū)、商業(yè)區(qū)或工業(yè)區(qū)制定不同的票制票價(jià)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高起到一定的調(diào)節(jié)作用。

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