文/本刊記者 李冰漪

我們不會忘記前不久臺風“凡亞比”重創(chuàng)廣東的情景，不會忘記三個月前舟曲泥石流的危害，也不會忘記半年前玉樹地震的殘酷無情，更不會忘記兩年前汶川地震后人們的手足無措，這些突發(fā)性災(zāi)難事件造成了慘重的人員傷亡和巨大的財產(chǎn)損失。雖然這些已經(jīng)成為歷史，但我們在深深哀悼罹難同胞的同時，會想到讓人們第一時間得到食品物資的重要載體——應(yīng)急物流。更讓人欣喜的是快速高效的應(yīng)急物流體系日趨成熟，日前，記者從有關(guān)方面了解到，中國首部《應(yīng)急物流國家標準》即將出爐，最快將于2010年年底形成初稿，2011年有望正式出臺。汶川大地震抗震救災(zāi)中的不少經(jīng)驗和做法將寫入該標準。

此次規(guī)劃的內(nèi)容主要包括“應(yīng)急物流選用參與企業(yè)標準”、“應(yīng)急設(shè)施設(shè)備標準”以及“應(yīng)急包裝標識標準”三個方面，標準形成以后，將對日常的相關(guān)企業(yè)做出“應(yīng)急物流”資格認定，形成系統(tǒng)預案，這樣在各種應(yīng)急調(diào)遣時將更為快速、專業(yè)和準確。

為此，記者采訪到中國社科院研究員宋則，他詳細談到了中國應(yīng)急物流現(xiàn)狀以及存在的差異化問題，獨家揭秘其中的核心內(nèi)涵。

急需構(gòu)建完整的應(yīng)急物流體系

宋則認為，中國應(yīng)急物流需要建立起一套完整的應(yīng)對體系，當發(fā)生突發(fā)事件時，無論是政府還是企業(yè)都可以按照流程有條不紊地進行，在最短的時間做最多的事情。特別值得一提的是，由于受到稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應(yīng)急物流的體制、政策和預案問題上，必須講求成本——效能原則，按照效率最高、效果最好、成本最低的思路進行全面科學合理的系統(tǒng)化設(shè)計，并按照這個思路進行事后的評估和改進。

為此，要高度重視應(yīng)急物流，創(chuàng)新管理思維，建立信息化、精確化、高效率、低成本、快捷靈敏、安全可靠的應(yīng)急物流管理體制；要通過提升現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展水平夯實應(yīng)急物流的基礎(chǔ)，切實加強應(yīng)急物流的組織管理和信息化建設(shè)；要加強應(yīng)急物流的成本——效能分析和數(shù)據(jù)庫建設(shè)；要加強應(yīng)急物流通道建設(shè)，并建立專業(yè)化的應(yīng)急物流指揮體系和完善應(yīng)急物資的配送體系。與此同時，中國迫切需要探索一條減少實物儲備和靜態(tài)儲備，以最小實物儲備量和最大能力儲備量，來最有效地應(yīng)對最復雜突發(fā)事件的新路子，為世界各國提供低成本、高效能應(yīng)急物流的新經(jīng)驗。

宋則告訴記者，中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，具有災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重等明顯特點。伴隨著全球氣候變化以及經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程不斷加快，中國的資源、環(huán)境和生態(tài)壓力加劇,自然災(zāi)害防范應(yīng)對形勢更加嚴峻復雜，應(yīng)對突發(fā)事件的任務(wù)更加繁重。據(jù)2005年中國首屆城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)高層論壇報告披露，中國每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經(jīng)濟損失高達6500億元人民幣，占當年GDP的6%。2008年南方冰雪災(zāi)害和汶川大地震的損失則更為嚴重。

在這種背景下，如何嚴密防范和有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，已成為世界各國應(yīng)急管理機構(gòu)關(guān)注的要害問題。其中，構(gòu)建應(yīng)急物流體系是防范和應(yīng)對突發(fā)事件的重要保障和有力支撐。因此，如何吸取以往的經(jīng)驗教訓，切實高度重視應(yīng)急物流，創(chuàng)新管理思維，建立信息化、精確化、高效率、低成本、快捷靈敏、安全可靠的應(yīng)急物流管理體制，已迅速提上各個國家的議事日程，也是中國面對的緊迫問題。

危難之時應(yīng)急物流多次“亮劍”

宋則說，近年來，中國經(jīng)歷了抗擊非典、洪澇干旱、冰凍災(zāi)害、汶川地震等罕見突發(fā)事件的嚴峻考驗，付出了巨大努力，成效舉世公認，應(yīng)急管理和應(yīng)急物流水平也顯著提高。主要體現(xiàn)在以下幾個方面，一方面，應(yīng)急物流具備強大高效的組織動員能力。在應(yīng)對突發(fā)事件尤其是重大自然災(zāi)害上，中國形成了以國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導、各部委協(xié)同作戰(zhàn)、全民參與的應(yīng)急指揮體系。這種體制性優(yōu)勢主要體現(xiàn)在強大的動員能力、快速的反應(yīng)能力、統(tǒng)一的組織能力、有序的協(xié)調(diào)能力等方面。在這種體制下，整個應(yīng)急物流運作流程表現(xiàn)得更加緊湊，應(yīng)急物流表現(xiàn)出極其濃厚的軍事化、準軍事化色彩，可以極大地確保應(yīng)急物資迅速到位。同近年來世界部分國家和地區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害和疫病的效能情況相比，2008年冰雪災(zāi)害、汶川大地震和2009年嚴重洪澇、干旱、地質(zhì)災(zāi)害都一再顯示了中國的體制優(yōu)勢和人力、物力、財力方面的動員能力，不僅最大限度地減少了災(zāi)害損失，確保了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，而且展示了災(zāi)后迅速恢復重建的強大后勁和潛力。

另一方面，中國形成快速響應(yīng)的軍地一體化保障體系。面對近年來世界范圍接連發(fā)生的一系列重大自然災(zāi)害，軍隊作為軍事化救援力量在應(yīng)對各種突發(fā)性危機中展示了舉足輕重和不可替代的重要作用。尤其是在中國，軍地一體化的“軍民統(tǒng)一”、“平戰(zhàn)結(jié)合”的思想在處理各種重大突發(fā)事件上起到了關(guān)鍵作用，極端危機時刻的許多應(yīng)急物流任務(wù)都是由軍隊克服難以想象的重重困難而圓滿完成的。而加強軍地物流一體化建設(shè)是實現(xiàn)應(yīng)急物流的重要模式。倡導軍民合作，軍地物流一體化是對中國應(yīng)急物流事業(yè)發(fā)展的一個極大促進。構(gòu)建“軍地物流一體化”系統(tǒng)對軍隊物流和地方物流是互利互惠的好事。比如，地方企業(yè)可以在平時打開軍方市場，軍隊過剩的倉儲物流資源也可以在國家經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮作用，同時地方企業(yè)只有在平時與軍事物流接軌，才能在戰(zhàn)時做到快速反應(yīng)，有效地承擔為軍隊提供物流保障的任務(wù)。

剖析中國應(yīng)急物流的五大問題

宋則特別強調(diào)，在充分肯定應(yīng)急物流優(yōu)勢的同時，更需要研究改進應(yīng)急管理和應(yīng)急物流方面存在的問題。受到稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應(yīng)急物流的體制、政策和預案問題上，必須按照效率最高、效果最好、成本最低的總思路進行科學全面合理的系統(tǒng)化設(shè)計，并按照這個總思路進行事后的評估和改進。從這個角度觀察，中國的應(yīng)急管理和應(yīng)急物流領(lǐng)域還存在不少問題和缺陷，主要集中在以下五個方面。

第一個問題是對應(yīng)急物流的重視程度不夠，思路方法尚顯欠缺。主要表現(xiàn)，一是在整個應(yīng)急管理體系中，對應(yīng)急物流作為先導、保障和支撐的重要地位還沒有給予足夠的重視，在方方面面的預案中，對應(yīng)急物流的預案設(shè)計安排遠不如其他方面；二是對應(yīng)急物流體系中存在的問題沒有給予足夠的重視，解決問題的思路方法似顯陳舊，尤其是不大講求應(yīng)急物流的成本——效能分析?？偟慕Y(jié)果是，中國應(yīng)急動員能力確實令世界矚目，但由此付出的代價也很可觀。這種狀況在現(xiàn)實中會影響到應(yīng)急物流管理的方方面面。

第二個問題是中國應(yīng)急物流成本可觀，成本改善潛力巨大。當然，首先應(yīng)當確認，這些物流成本的很大部分是應(yīng)對突發(fā)事件過程中難以避免、必須付出的代價；但同時，也確實存在體制、機制和管理缺陷導致的不必要的物流費用。更重要的是，中國往往只關(guān)注突發(fā)事件引發(fā)的直接損失、直接成本，很少認真對待和分析突發(fā)事件帶來的間接損失、間接成本，更很少分析評價應(yīng)急物流預案、方案執(zhí)行之后的利弊得失。而通常間接損失、隱性損失往往會大大超過直接損失，而應(yīng)急實戰(zhàn)過后的利弊得失分析更是改進提高的寶貴財富。因此，中國需要建立科學合理完整的災(zāi)害損失、災(zāi)害代價及其各種成本開支的分析評價體系和對相關(guān)當事人的事后補償體系。

第三個問題是國家應(yīng)急物資儲備思路不盡合理。一是應(yīng)急儲備系統(tǒng)的思路靜態(tài)化有余，動態(tài)化不足。目前中國已形成以國家設(shè)立的10個中央級救災(zāi)物資儲備庫為龍頭，全國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團建立了省級救災(zāi)物資儲備庫，251個地市和1079個縣市建立了多層級的救災(zāi)物資儲備庫和儲備點的格局。盡管總體來看初具規(guī)模，但仍然不足以應(yīng)付一些重大的突發(fā)事件。重要原因在于條塊分割、層級過多的管理體制，導致應(yīng)急儲備“靜態(tài)化有余，動態(tài)化不足”。如在汶川大地震發(fā)生之后，帳篷成為最急需的物資。在地震后的48個小時內(nèi)，民政部便調(diào)空了中央儲備庫的帳篷，但還是遠遠不能夠滿足地震災(zāi)區(qū)的需要，民政部只能通過其他渠道來籌集帳篷。以帳篷為例顯示，即使有再充足的國家級的靜態(tài)化的帳篷產(chǎn)品貯備，也不足以應(yīng)付大規(guī)模的突發(fā)需求。那么，解決這個問題需要基于信息技術(shù)，從靜態(tài)化的單純帳篷產(chǎn)品儲備向動態(tài)化的帳篷生產(chǎn)能力儲備轉(zhuǎn)變。換句話說，如果事先有足夠的帳篷生產(chǎn)能力的定向儲備，則震后“黃金48小時”便可啟動最初的補充資源，并為源源不斷增加帳篷產(chǎn)品生產(chǎn)和有效供給贏得寶貴時間。

目前，應(yīng)急物資儲備庫網(wǎng)點布局不盡合理。從物流合理化角度看，應(yīng)急物資儲備庫應(yīng)盡可能靠近受災(zāi)地區(qū)，以對災(zāi)情快速響應(yīng)。但是，民政部規(guī)劃的10個中央級儲備庫大多數(shù)分布在中國東部和中部，整個西部只有西安和成都兩個儲備庫，且省、市縣級儲備庫網(wǎng)點更為薄弱。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，交通運輸、儲備條件都不發(fā)達，對外界的依賴性更強，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，就不得不耗時費力、依靠遠距離調(diào)運物資，這就大大延誤了救災(zāi)的時機。

第四個問題是應(yīng)急物流保障體制以行政命令為主，缺乏專業(yè)化、社會化、市場化物流公司參與，應(yīng)急物流配送體系不健全。根據(jù)應(yīng)對突發(fā)事件的性質(zhì)和特點，以政府為主導、以行政手段為主，妥善處置突發(fā)事件應(yīng)屬國際慣例，無可厚非。但是，實施這種模式的前提是，所有事先的預案安排都必須建立在經(jīng)濟、科學、合理的基礎(chǔ)上，臨危處置的政府主導模式更要依賴于社會方方面面的支持和響應(yīng)，而不是政府包打天下。

現(xiàn)行的應(yīng)急物流保障體制過度依賴于行政命令和行政手段，從而導致應(yīng)急資源的流量和流向比較粗放，缺少精確化、精細化設(shè)計，較少考慮物流運作成本，執(zhí)行代價高昂。企業(yè)和民間組織參與不足。專業(yè)化的物流公司主要活躍在常規(guī)性經(jīng)營業(yè)務(wù)中，對于應(yīng)對突發(fā)情況所產(chǎn)生的物流往往極少有參與的機會和意識，專門從事應(yīng)急物流的企業(yè)如應(yīng)急物流中心、應(yīng)急配送中心等還相當缺乏。由于應(yīng)急物流配送體系不健全，配送方式欠靈活，各種運輸之間缺乏協(xié)調(diào)，應(yīng)急物流節(jié)點布局不盡合理，不僅影響了效率，而且增加了成本。

第五個問題是應(yīng)急物流信息化程度低，應(yīng)急物流指揮體系不夠完備。目前，中國應(yīng)急物流信息化程度較低，信息不對稱性較為嚴重，缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息共享和發(fā)布平臺，缺少高效準確的信息傳遞與協(xié)調(diào)溝通，應(yīng)急管理和應(yīng)急物流的信息不全不準不及時的情況時有發(fā)生，甚至傳遞錯誤信息，致使應(yīng)急物流指揮機構(gòu)無法準確掌握事態(tài)發(fā)展，乃至做出錯誤判斷。另一方面，應(yīng)急物流往往同時涉及到部隊與地方。由于部隊內(nèi)部往往來不及組建應(yīng)對突發(fā)事件的多兵種參與的統(tǒng)一組織指揮機構(gòu)，外部也缺乏軍地聯(lián)合的指揮體系預案，這樣就造成了應(yīng)急物流的聯(lián)系渠道不暢、多頭指揮、各自為戰(zhàn)、責任不明、打亂仗的局面，勢必大大降低應(yīng)急物流的效率和效果，物流成本也會相應(yīng)提高。

成本——效能原則是應(yīng)急物流體系的核心

宋則告訴記者，能夠解決上述問題的最好辦法，就是遵循應(yīng)急物流的“成本——效能”原則，不斷改進應(yīng)急物流管理體系。宋則解釋道，中國的應(yīng)急物流只有平時的精心設(shè)計才會有危急時刻的從容有效應(yīng)對，才會收到最好的實效?？梢哉f，正確處理緊急時刻的不惜代價與平時構(gòu)建應(yīng)急體系時的“成本——效能”原則，精打細算、精心設(shè)計，這兩者之間的相互關(guān)系是各個國家都無法回避的核心問題。講求成本——效能原則，按照效率最高、效果最好、成本最低的思路進行科學全面合理的系統(tǒng)化設(shè)計，并按照這個思路進行實戰(zhàn)過后利弊得失的評估和改進，這一點對中國顯得尤其重要。

盡管各國存在社會制度、體制差別，但解決方案仍然有相通之處。即，如何運用最小限度的應(yīng)急物流資源，最大限度地支撐應(yīng)對一個突發(fā)事件。

作為稀缺資源，應(yīng)急資源受到公共財力的制約，更加講求應(yīng)急管理中“需要與可能”、“高效率與低成本”之間的關(guān)系。比如，建立動態(tài)化、扁平化的應(yīng)急物資儲備機制。中國現(xiàn)行的應(yīng)急物資儲備體制處于一種靜態(tài)、被動的狀態(tài)，很難完全按照成本——效能原則快速響應(yīng)突發(fā)事件。中國應(yīng)立足惡劣復雜環(huán)境條件下，同樣能夠根據(jù)不同地區(qū)可能發(fā)生災(zāi)害的類型、強度等實際情況,從容應(yīng)對?？偟脑O(shè)想是，由國家主管部門統(tǒng)一部署，各級地方政府組織指導，發(fā)揮國家儲備的主體作用、軍隊儲備的骨干作用、地方儲備的補充作用、市場儲備的輔助作用及家庭儲備的基礎(chǔ)作用。按照布局合理、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量可靠的要求，建立國家、軍隊、地方、市場和家庭“五位一體”的中國特色的應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)，有效保障應(yīng)對突發(fā)公共事件的物資需求。即“發(fā)揮國家儲備的主導作用、軍隊儲備的骨干作用、地方儲備的協(xié)同作用、市場儲備的基礎(chǔ)作用以及家庭儲備的輔助作用”。

在應(yīng)急物資的實物儲備方式上，實行市場化儲備和政府儲備相結(jié)合，從單一的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗А⑷駞⑴c。對生產(chǎn)周期長、專用性強、采購難度大的物資應(yīng)適當安排儲備保有量，并以政府為主導；對于通用性強、易于補充的物資如生活類、藥品類等則需要減少儲備，主要通過經(jīng)濟方法市場化運作，探索“寓急于民”、“以訂代儲”的新模式。例如，與有實力、有資質(zhì)的生產(chǎn)廠商或者經(jīng)銷商簽訂合同，采取在應(yīng)急期間實行先征用后結(jié)算的方法；也可采取合作的方法，由生產(chǎn)廠家、供應(yīng)商及醫(yī)療機構(gòu)代儲或?qū)鋷斓囊徊糠肿審S家管理。同時要建立企業(yè)數(shù)據(jù)庫，對產(chǎn)品進行實時監(jiān)管，對企業(yè)信息及時更新，以備隨時調(diào)用。還要建立物資儲備監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進行有效監(jiān)控，收集應(yīng)急物資的實時信息，為指揮機構(gòu)判斷情況，做出決策提供可靠依據(jù)。這樣做，既可減少實物儲備，降低成本，還能確保應(yīng)急安全，保證應(yīng)急物資的及時輪換，常備常新，使應(yīng)急物資始終保持一個良好的狀態(tài)。

整合中央應(yīng)急物資儲備庫和地方各級別應(yīng)急物資儲備庫，實現(xiàn)儲備庫之間的聯(lián)動。應(yīng)急儲備必須消除“購不進、輪（換）不出、調(diào)不動、用不上”，“蓄水池”蛻變?yōu)椤八浪亍钡睦象w制弊端。目前，不同品種的儲備庫或者各個地方的儲備庫，往往各自為政，缺少必要的交流與溝通，時常造成應(yīng)急儲備的交叉重復和遺漏，甚至造成斷檔脫儲與庫存積壓在時間和空間上同時并存的雙重損失、雙重風險。例如，汶川大地震使四川的儲備體系瞬間瓦解，這就需要周邊地區(qū)的儲備庫進行救援補充。所以必須創(chuàng)新管理機制，加強各個儲備庫的溝通與合作，從預案著手，建立信息透明、儲備聯(lián)動的大儲備機制和異地儲備救援機制。為此，要建立應(yīng)急物資儲備信息數(shù)據(jù)庫，詳細登錄全國各類應(yīng)急物資儲備的品種、數(shù)量和分布情況。各有關(guān)部門應(yīng)定期向主管部門報告應(yīng)急儲備物資動態(tài)，省政府應(yīng)急辦進行統(tǒng)計匯總并更新數(shù)據(jù)庫信息，加強應(yīng)急物資的運作和監(jiān)管。

應(yīng)急物資儲備上最大限度實施動態(tài)化和扁平化、由“實物儲備”為主向“能力儲備”為主轉(zhuǎn)換。應(yīng)急儲備的最高境界是動態(tài)的能力儲備而不是靜態(tài)的實物儲備。應(yīng)急物資儲備庫在應(yīng)對突發(fā)事件的有效性和時速上，不在于實物儲備數(shù)量的多少而在于瞬間提供這些實物能力的大小，即在最短時間內(nèi)募集到所需的物資并發(fā)送到指定的地區(qū)的能力。中國迫切需要率先探索一條減少實物儲備和靜態(tài)儲備，以最小實物儲備量和最大能力儲備量，來最有效地應(yīng)對最復雜突發(fā)事件的新路子，為世界各國提供低成本、高效能應(yīng)急物流的新經(jīng)驗。

此外，政府將應(yīng)急服務(wù)項目外包，大力培育應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，鼓勵應(yīng)急物流社會化。同時，加強應(yīng)急物流的組織管理和信息化建設(shè)。建立專業(yè)化的應(yīng)急物流指揮體系和完善應(yīng)急物資的配送體系等方法，特別是加強應(yīng)急物流的成本——效能分析和數(shù)據(jù)庫建設(shè)的方法都能使應(yīng)急物流出現(xiàn)的問題迎刃而解。