朱 玲,萬(wàn)玉秋,繆旭波,楊柳燕,汪曉勇

(1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,南京 210093; 2.環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心,南京 210042)

1 無(wú)縫隙理論概述

無(wú)縫隙組織的概念是由拉塞爾·M·林登創(chuàng)造出來(lái)的,是指“可以流動(dòng)的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語(yǔ)來(lái)形容的組織狀態(tài)”。

無(wú)縫隙組織有三方面主要內(nèi)容：

1.1 顧客導(dǎo)向

隨著科技的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步,逐漸形成了買(mǎi)方市場(chǎng),傳統(tǒng)的精細(xì)分工的規(guī)模化生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)不能滿足日益多樣化的顧客的需求。轉(zhuǎn)而需要以無(wú)縫隙方式生產(chǎn)的多品種、小批量的產(chǎn)品和服務(wù)。顧客導(dǎo)向就是以顧客為中心,及時(shí)了解顧客需求的變化,并設(shè)法滿足。

1.2 競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向

在政府部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向,改變“政府是不可替代的實(shí)體”的觀念,鼓勵(lì)民間組織的參與,使公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)、民營(yíng)機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間彼此展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。政府要采用分權(quán)的組織結(jié)構(gòu),引入BOT、進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試、結(jié)合社區(qū)參與、與非營(yíng)利組織合作等,提高公共服務(wù)的質(zhì)量,降低公共服務(wù)的成本,進(jìn)而促進(jìn)整體行政效能的提高。

1.3 結(jié)果導(dǎo)向

無(wú)縫隙組織以結(jié)果為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)具體的結(jié)果和產(chǎn)出,強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果。要制定明確可達(dá)的目標(biāo),處于同一工作進(jìn)程中的人一起共事,圍繞結(jié)果開(kāi)展工作。改變傳統(tǒng)的按職能分工的結(jié)構(gòu),打破部門(mén)之間的界限。通才取代專才,提高政府效率,實(shí)現(xiàn)開(kāi)放政府和責(zé)任政府,提高政府的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

2 跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管

環(huán)境本身是一個(gè)整體概念,環(huán)境介質(zhì)之間是可以互相轉(zhuǎn)化相互影響的,不能將環(huán)境各要素分開(kāi)管理控制。環(huán)境問(wèn)題具有明顯的地域性,受到不同的地理位置、氣候條件、資源狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等影響而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。目前的環(huán)境監(jiān)管是按照行政區(qū)域來(lái)劃分、將各環(huán)境要素分開(kāi)管理的,這顯然是不符合環(huán)境問(wèn)題特征的。新型的環(huán)境監(jiān)管要求打破行政界限,結(jié)合自然的生態(tài)過(guò)程,按照流域、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程劃分監(jiān)管部門(mén)管轄空間。

2.1 目前我國(guó)的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)

國(guó)家環(huán)保部是我國(guó)的環(huán)境行政主管部門(mén),負(fù)責(zé)從國(guó)家層面對(duì)我國(guó)的環(huán)境管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排,協(xié)調(diào)不同地區(qū)和重要流域尺度上的環(huán)境合作。我國(guó)在七大流域設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)流域?qū)用娴乃Y源利用和管理,具備了一定的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)職能。此外,一些環(huán)境壓力較大的地區(qū)或省份之間也開(kāi)展了相應(yīng)的環(huán)境合作,此類合作多是由政府主導(dǎo),在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議或共識(shí),從而對(duì)各個(gè)行政區(qū)進(jìn)行約束。省級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)是省域范圍內(nèi)環(huán)境管理及其協(xié)調(diào)的主要機(jī)構(gòu),省轄各市之間的環(huán)境合作多需要在省級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)協(xié)調(diào)下展開(kāi)。

圖 我國(guó)條塊分割的環(huán)境監(jiān)管模式Fig. The fragmentary environmentmonitoringmodel in China

但是現(xiàn)狀這種條塊分割的監(jiān)管模式存在很多的問(wèn)題見(jiàn)上圖。首先,缺少必要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。除重點(diǎn)流域和個(gè)別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外,其它地區(qū)尚沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對(duì)于普遍存在的跨省、跨市環(huán)境問(wèn)題,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失的問(wèn)題更加顯得尤為突出。其次,行政區(qū)之間缺乏溝通和協(xié)作。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政,彼此相互脫節(jié),再加上信息流通不暢,很容易陷入“囚徒困境”。第三,已有的跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題突出。流域管理機(jī)構(gòu)存在著行政級(jí)別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責(zé)不明等諸多問(wèn)題,嚴(yán)重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作領(lǐng)域、合作深度以及合作的制度化等方面仍有待加強(qiáng)。

2.2 以顧客為導(dǎo)向的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式

公眾是環(huán)境服務(wù)的最終使用者,因此環(huán)境監(jiān)管應(yīng)該以公眾為導(dǎo)向,了解公眾的需求,提供符合公眾需求的環(huán)境服務(wù)。

無(wú)縫隙組織理論認(rèn)為,按職能劃分的 “執(zhí)行同一功能的人應(yīng)該共事”的分工模式應(yīng)該被淘汰。盡管職能分工的確使政府有能力處理更復(fù)雜的問(wèn)題,但與此同時(shí)也導(dǎo)致了政府內(nèi)部職能分化、重復(fù)勞動(dòng)、職責(zé)重復(fù),大幅降低了工作質(zhì)量和效率。我們主張“處于同一工作進(jìn)程的人應(yīng)該共事”,提倡按不同的工作進(jìn)程對(duì)組織進(jìn)行分工,提高組織的工作質(zhì)量和效率。

按照無(wú)縫隙組織理論,環(huán)境監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該遵循環(huán)境問(wèn)題的內(nèi)在規(guī)律,按區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)劃分界限,從而確定地方性環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的管轄空間。取消按單要素設(shè)置的、地方性的監(jiān)管部門(mén),建立垂直結(jié)構(gòu)的對(duì)應(yīng)于一定內(nèi)在的生態(tài)聯(lián)系的綜合環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這就要求重新整合目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu),將按不同要素分類、按行政區(qū)域劃分的監(jiān)管部門(mén)合并職能,統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整,避免機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能交叉等監(jiān)管資源浪費(fèi)的情況發(fā)生。

3 以顧客為導(dǎo)向的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式實(shí)施條件與前提

3.1 制定綜合性的環(huán)境監(jiān)管法律體系

無(wú)縫隙組織就是以顧客為導(dǎo)向的法治組織。如果顧客沒(méi)有權(quán)利,或者權(quán)利得不到法律的有效保障,那么無(wú)縫隙環(huán)境監(jiān)管就失去了存在的意義,成為一紙空文。

首先,必須在國(guó)家的《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中明確公民擁有環(huán)境權(quán)。公民要求保護(hù)環(huán)境、要求在適宜的環(huán)境中生存,那這些要求的法律依據(jù)是什么?這就需要明確公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一種伴隨著環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生的、正在發(fā)展的新型法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)的研究和提出始于 20世紀(jì) 60年代,美國(guó)學(xué)者薩克斯教授根據(jù)公共信托原理,首次提出了“環(huán)境權(quán)理論”。1972年聯(lián)合國(guó)發(fā)表的《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》中明確了有關(guān)環(huán)境權(quán)的概念：“人類有權(quán)在能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中,享有自由、平等和良好生活條件的基本權(quán)利”。我國(guó)《憲法》第九條第二款規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物,禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞自然資源”,第二十二條第二款規(guī)定“國(guó)家保護(hù)名勝古跡珍貴文物和其它重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”,第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其它公害,國(guó)家組織鼓勵(lì)植樹(shù)造林,保護(hù)林木”。可見(jiàn)目前我國(guó)強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家、公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并沒(méi)有提及環(huán)境權(quán)。1989年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》也沒(méi)有關(guān)于環(huán)境權(quán)的描述。該法第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”,只是賦予了公民可以向環(huán)境管理部門(mén)檢舉揭發(fā)環(huán)境破壞行為的權(quán)利,并沒(méi)有賦予公民對(duì)一切污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人提起環(huán)境訴訟的權(quán)利,以及在其受到環(huán)境侵害時(shí)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。環(huán)境權(quán)在法律實(shí)踐上的障礙主要環(huán)境權(quán)的概念模糊、環(huán)境權(quán)主體不清晰以及環(huán)境權(quán)的內(nèi)容不確定等。公民環(huán)境權(quán)利制度的確立,對(duì)于調(diào)動(dòng)公民以及各種社會(huì)團(tuán)體保護(hù)環(huán)境的主動(dòng)性、積極性具有重要意義。因此,需要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境權(quán)的法律制度,在法律上明確公民的具體環(huán)境權(quán)利、權(quán)利的確定方法和程序,建立健全環(huán)境知情權(quán)與公眾參與的結(jié)合制度,建立健全環(huán)境權(quán)的司法補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí),加快環(huán)境訴訟、失職責(zé)任追究等新型法律制度建設(shè),調(diào)動(dòng)公民維護(hù)自身及國(guó)家環(huán)境權(quán)益的積極性,以司法手段完善我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管。

其次,整合和完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管法律體系。我國(guó)堅(jiān)持依法治國(guó),要進(jìn)行無(wú)縫隙的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管,首先必須整合和完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管法律體系。目前我國(guó)有關(guān)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件中,缺乏專門(mén)的立法,各種立法之間存在重復(fù)和矛盾的現(xiàn)象。為了完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的立法,需要健全跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)體系。在這個(gè)體系中,應(yīng)當(dāng)有中央立法和地方立法相結(jié)合,綜合性立法與單行性立法相結(jié)合,區(qū)域性立法和流域性立法相結(jié)合,實(shí)體性立法與程序性立法相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī),明確環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的地位、機(jī)構(gòu)組成、職能職責(zé)以及各部門(mén)間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。

3.2 鼓勵(lì)公眾參與,積極發(fā)展非政府組織

在無(wú)縫隙環(huán)境監(jiān)管中,每個(gè)公眾都是環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的顧客。監(jiān)管部門(mén)要檢討并改變傳統(tǒng)的環(huán)境服務(wù)方式、調(diào)整工作人員與顧客之間接觸交流的方式,做到重視顧客的反饋,并及時(shí)而妥善地處理、回饋,重視顧客對(duì)環(huán)境產(chǎn)品及服務(wù)提出的改善建議。提高辦公透明度,推行電子辦公、網(wǎng)上辦公,直接與公眾面對(duì)面。同時(shí)利用公眾對(duì)破壞環(huán)境的企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)它們形成強(qiáng)大的監(jiān)督壓力?？梢猿雠_(tái)適當(dāng)?shù)墓膭?lì)性政策以調(diào)動(dòng)公眾參與地方可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與決策的積極性,鼓勵(lì)公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為。鼓勵(lì)性政策可以包括：授予榮譽(yù)稱號(hào)、優(yōu)先提供公共服務(wù)領(lǐng)域的就業(yè)機(jī)會(huì)、建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、在政府專項(xiàng)資金中設(shè)立 “環(huán)保優(yōu)先”獎(jiǎng)勵(lì)資金等,用于對(duì)環(huán)境破壞行為舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì),逐步形成全社會(huì)共同監(jiān)督的機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)團(tuán)體等非政府組織在參與環(huán)境監(jiān)管中具有重要的作用?？鐓^(qū)域環(huán)境破壞行為涉及到不同行政區(qū)之間的利益沖突,有些環(huán)境保護(hù)組織由于跨越了行政邊界,可以站在整個(gè)區(qū)域的角度對(duì)政府環(huán)境行為和企業(yè)的環(huán)境破壞行為做出評(píng)價(jià),監(jiān)督政府的環(huán)境政策的實(shí)施和企業(yè)的破壞行為,提高公眾的環(huán)境意識(shí)。

4 結(jié) 語(yǔ)

無(wú)縫隙組織理論是主張以顧客為導(dǎo)向的新型管理理論,它的建立能夠提高政府等部門(mén)的辦公效率,能夠更好的為其顧客——公眾服務(wù),這與跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管理論的發(fā)展目標(biāo)相符合。無(wú)縫隙的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式的建立是在明確公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)之上。在明確了公民的環(huán)境權(quán)及其內(nèi)容后,需要整合和完善目前的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制;而如何整合現(xiàn)有的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管資源及職能,仍需要進(jìn)一步的研究。

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