齊守印

公共財政是公共經(jīng)濟(jì)的“心臟”和“血液”,是國家履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ),是各級政府貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的主要政策工具。然而,公共財政有效發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展促進(jìn)作用的必要條件,不僅在于它自身機(jī)制的科學(xué)和健全,而且還依賴于與時俱進(jìn)地推進(jìn)財政改革與創(chuàng)新。因此,各級政府和財政部門都應(yīng)當(dāng)高度重視、認(rèn)真謀劃、積極推進(jìn)各項財政改革,不斷破除財政體制機(jī)制障礙,為實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展提供助力。自1995年以來,河北省財政部門堅持不懈地在財政體制和財政管理方面進(jìn)行了一系列改革探索,許多領(lǐng)域的改革走在了全國的前列,不僅在提高財政資金配置和使用效益方面取得明顯成效(僅全省通過招標(biāo)進(jìn)行政府采購,每年就節(jié)約財政資金十多億元),而且多數(shù)財政改革都起到了從制度源頭上治理腐敗的作用。盡管如此,從全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建現(xiàn)代公共財政體系角度考察,我們的財政改革距離目標(biāo)還任重道遠(yuǎn),進(jìn)一步深化財政改革十分必要。

一、改革目標(biāo)

就河北省而言,我認(rèn)為,財政改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在全省率先建立健全現(xiàn)代公共財政體系,以財政體制機(jī)制優(yōu)勢助推經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展,以少走彎路、減少浪費、提高效益,盡早實現(xiàn)富民強省的藍(lán)圖。具體目標(biāo)如下:

1.在權(quán)限范圍內(nèi)實現(xiàn)公共財政收支體系的科學(xué)化。稅收體系的完善屬于中央責(zé)權(quán),中央有關(guān)部門正在研究。我們的目標(biāo)是在地方權(quán)限范圍內(nèi)使非稅收入體系合理化,體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一,盡可能優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

2.建成一整套科學(xué)合理的省內(nèi)財政體制。包括:與河北財力水平相適應(yīng)的公共財政收支范圍,適度發(fā)揮財政對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的調(diào)節(jié)促進(jìn)作用;相對清晰合理地界定地方各級立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以及政府內(nèi)部財政管理責(zé)權(quán)分工;以清晰合理地劃分各級政府財政支出責(zé)任為基礎(chǔ),相應(yīng)調(diào)適政府間財政收入劃分,進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,有效發(fā)揮縱向財政體制的激勵發(fā)展和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的功能。

3.加快構(gòu)建制度健全、方法科學(xué)、機(jī)制嚴(yán)密、行之有效的財政管理體系,不斷提高財政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平,實現(xiàn)財政資金配置和使用效益最大化。我們要努力使河北各方面財政管理水平達(dá)到全國一流、世界先進(jìn)。目前,河北省財力水平低的窘境需要逐步改變(2008年在31個省、市、區(qū)中,河北按財政供養(yǎng)人員計算的人均財力居第23位,按全部人口計算的人均財力居第28位),但在管理上我們應(yīng)當(dāng)有這樣的雄心壯志。因為管理出效益,各方面財政管理的高水平,必將轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效益的提高,從而改變經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體落后的局面。

二、主要任務(wù)

1.按照簡明、規(guī)范、公共化原則和有效發(fā)揮聚財、調(diào)節(jié)雙重作用的要求,加快推進(jìn)財政收支體系改革。

(1)完善稅制,推進(jìn)費改稅。在國家層面,要研究開征不動產(chǎn)稅或物業(yè)稅,將排污費改為環(huán)境稅,將社會保險基金改為社會保險稅,將各種教育附加改為教育稅。這方面地方?jīng)]有權(quán)限,我們要及時貫徹落實好中央的改革決策。

(2)按照部分社會成員享用公共服務(wù)付費原理,系統(tǒng)地調(diào)整、規(guī)范和簡化非稅收入體系。

(3)按照財政公共化方向,進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),減少對市場機(jī)制配置資源的過分干預(yù),強化公共服務(wù)功能。

2.著眼于提高財政體制運作效能和全面發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,全方位、多層次地推進(jìn)財政體制科學(xué)化。

(1)按照公共財政原則進(jìn)一步解決財政支出越位問題,騰出財政資金加大對重點公共服務(wù)和公共物品的投入力度,最大限度地增進(jìn)居民公共福利和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

(2)優(yōu)化公共財政管理責(zé)權(quán)的橫向配置,解決好立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在公共財政管理中越位與缺位并存的問題,強化各級人代會及其常委會對財政配置結(jié)構(gòu)的整體科學(xué)性、各部門發(fā)展性支出項目的合理性、同級政府舉債規(guī)模的適度性和各部門預(yù)算資金使用績效的審查與監(jiān)督職能,強化各級政府常務(wù)會和全體會對預(yù)算草案的集體決策職責(zé),強化各級財政部門對預(yù)算資金的統(tǒng)籌配置審核、機(jī)關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)以及政府投融資事務(wù)的宏觀管理職能。

(3)上下緊密配合、共同努力,根據(jù)責(zé)任與權(quán)利相匹配和效益外溢補償原則,清晰合理地劃分各級政府的財政支出責(zé)任;按照財力與責(zé)任相適應(yīng)的原則,調(diào)整政府間財力配置格局,同時著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展,合理劃分各級政府的財政收入;與政府間財政支出責(zé)任劃分相適應(yīng),并著眼于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。

經(jīng)過努力,2009年河北省已實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政體制兩種模式對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的任務(wù),為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)資源集約配置、基本公共服務(wù)均等化和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,創(chuàng)造了有效的財政體制環(huán)境。2010年的任務(wù)是進(jìn)一步完善這項改革,進(jìn)一步限定實行分稅制模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例(不超過全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的30%),同時取消統(tǒng)收統(tǒng)支模式中的收入“激勵”機(jī)制,以利促進(jìn)縣域非農(nóng)經(jīng)濟(jì)資源的集約配置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。各級都要深刻認(rèn)識搞好這項改革對促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的重要意義,準(zhǔn)確而全面地貫徹省改革指導(dǎo)意見的各項要點,并且按照兩種不同的體制模式實行相對應(yīng)的鄉(xiāng)財縣管?？h級要認(rèn)真落實省里的要求,設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)加大督導(dǎo)力度,省財政廳也要組織處室單位分工包片開展督導(dǎo)工作。

3.按照科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化、精細(xì)化方向,下大力深化各項財政管理改革。目前,我國財政管理距科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化、精細(xì)化要求還相差甚遠(yuǎn),深化改革的任務(wù)非常繁重而艱巨。

(1)收入管理改革。盡快實現(xiàn)財稅庫銀橫向信息聯(lián)網(wǎng),通過電子手段和相關(guān)參數(shù)法強化稅源監(jiān)控;加快開發(fā)運用非稅收入管理信息系統(tǒng),提高管理效能;依據(jù)不同類型采取不同方式征收非稅收入,對涉及企業(yè)的地方稅費實行大廳集中征繳方式,優(yōu)化財稅服務(wù)環(huán)境。

(2)支出管理改革。完善政府采購改革,擴(kuò)大公開招標(biāo)采購效果;推進(jìn)公共部門信息系統(tǒng)、行政審批服務(wù)中心、科技研發(fā)平臺等公共物品共建共用,提高使用效益;部分政府公共服務(wù)實行采購式外包,借助市場活動主體力量完成;財政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出,要盡可能通過貸款貼息和政府投融資方式間接化,放大調(diào)節(jié)功能;對城鄉(xiāng)居民各項政策性財政補貼實行一折通、一號通,降低服務(wù)成本(邯鄲市2008年率先進(jìn)行此項改革,全市每年節(jié)省行政成本約3000萬元),提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率;完善財力性轉(zhuǎn)移支付和社會發(fā)展領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金的因素公式法分配機(jī)制,增強科學(xué)性和透明度。

(3)預(yù)算管理改革。財政預(yù)算作為公共資源配置的經(jīng)濟(jì)活動,必須追求預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會效益最大化,作為公民公共選擇的政治活動,必須逐步提高民主化程度。為此,我國深化預(yù)算管理改革的目標(biāo)至少應(yīng)當(dāng)包括:①構(gòu)建一般公共預(yù)算(歸并目前一般預(yù)算與政府基金預(yù)算)、社會保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算相對獨立又相互銜接、完整有序的預(yù)算體系;②完善縣以上各級人民代表大會及其常委會對預(yù)算的審議批準(zhǔn)機(jī)制,在有條件的縣試行公眾參與式預(yù)算,進(jìn)一步發(fā)展預(yù)算民主;③繼續(xù)下大力改革財政資源配置機(jī)制,克服集中財力辦大事的機(jī)制性障礙;④全面推行績效預(yù)算管理,實行部門預(yù)算資金績效問責(zé)制;⑤逐步擴(kuò)大推行三年滾動預(yù)算,增強預(yù)算的前瞻性和系統(tǒng)性。

2008年河北省省級發(fā)展性專項資金三年滾動預(yù)算繼續(xù)擴(kuò)大試行范圍,已囊括發(fā)展性專項資金的70%左右,2010年要基本實現(xiàn)所有發(fā)展性資金全覆蓋;將規(guī)范的部門綜合預(yù)算(包括作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算)管理模式貫徹推行到所有縣(市、區(qū))和實行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn);有條件的市縣要積極試行績效預(yù)算管理。

(4)國庫管理改革。在各級黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位范圍內(nèi)全面推行國庫集中收付,除極個別情況經(jīng)過特許外,取消所有預(yù)算單位處于財政監(jiān)控之外的銀行賬戶;在財政專戶限度內(nèi)進(jìn)行無風(fēng)險現(xiàn)金運作,實現(xiàn)財政結(jié)存資金最大可能的增值。

(5)監(jiān)督機(jī)制改革。各級人大對財政事務(wù)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確適度的定位,依法規(guī)定政府的自由裁量權(quán)。加強審計監(jiān)督力量,提升審計監(jiān)督層次,直接隸屬各級人大機(jī)關(guān)。強化政府層面的無縫隙財政監(jiān)督,通過信息網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)控和不斷擴(kuò)大對預(yù)算部門派員監(jiān)察,將財政監(jiān)督貫穿財政資金運行全過程。

(6)財政政策管理改革。強化中央和省政府及其財政部門對各項財政政策的綜合管理職能,克服財政政策政出多門的弊端和脫離預(yù)算約束的傾向,重大財政政策要經(jīng)過同級人大常委會審議批準(zhǔn)。在財政政策層面貫徹責(zé)權(quán)一致原則——“誰請客,誰買單”。建立包括出臺論證、階段性效果反饋和最終效果評價全過程的財政政策科學(xué)管理機(jī)制,抑制低效、無效和負(fù)效政策的出臺。

(7)國有資產(chǎn)管理改革。堅持財政預(yù)算、財務(wù)、資產(chǎn)管理相結(jié)合的原則,避免多部門分割非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理權(quán)的傾向。在財政和國資部門分工管理非經(jīng)營性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,建立更高層次的國有資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌管理平臺,實現(xiàn)國有資產(chǎn)、資源的轉(zhuǎn)換性整合和統(tǒng)籌配置,盤活整個公共資源存量,提高全部公共資源配置效益。

(8)政府投融資管理改革。政府投融資是公共財政職能的延伸,其資本金注入依賴公共財政,其投資運作要與財政調(diào)控政策緊密配合,其經(jīng)營風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險最終要由公共財政買單。因此,明智的政府應(yīng)當(dāng)將公共投融資管理責(zé)權(quán)賦予同級財政部門,讓其與公共財政預(yù)算統(tǒng)籌兼顧地實施管理,共同服務(wù)于公共物品提供和財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。經(jīng)過認(rèn)真研究,2008年12月邯鄲市委、市政府出臺了《關(guān)于推進(jìn)政府投融資管理體制改革的實施意見》,建立統(tǒng)管市級政府投融資重大事務(wù)的投資決策委員會,將作為其辦事機(jī)構(gòu)的政府投融資管理中心掛靠市財政局,承擔(dān)整個政府投融資重大事項的日常管理工作;同時,責(zé)成市財政局牽頭整合市直行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn),組建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運營公司,搭建經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)項目投融資平臺。國外如新加坡,國內(nèi)如廣東、內(nèi)蒙古、合肥等地,都采取了類似做法,體現(xiàn)了這些地方政府高層管理者高明的政治智慧。

(9)改進(jìn)和加強財政改革管理。我已多次建議中央有關(guān)部門強化對全國財政改革的全盤謀劃和組織推進(jìn)。就河北省省、市、縣三級而言,無論黨委、政府還是財政部門,在研究謀劃財政改革方案時,都要面向全轄區(qū)、各方面,通觀全局、系統(tǒng)設(shè)計、整體推進(jìn),努力取得整體效果。

為了以典型示范方式加強對縣鄉(xiāng)財政改革與管理的指導(dǎo),財政廳2008年決定在每個設(shè)區(qū)市重點建設(shè)一個財政改革與管理綜合示范縣,省財政廳和各設(shè)區(qū)市財政局共同實施指導(dǎo),確保使之在各項財政改革與管理方面達(dá)到一流水平,既成為省廳率先探索構(gòu)建現(xiàn)代公共財政體系的“試驗田”,又成為每個設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)各縣(市、區(qū))推行各項財政改革和現(xiàn)代財政管理模式的就近學(xué)習(xí)樣板。省市兩級財政部門要切實采取有效措施加快示范縣建設(shè)進(jìn)程,盡早發(fā)揮典型示范作用。

構(gòu)建地方現(xiàn)代公共財政體系是一項龐大的系統(tǒng)工程,難以一蹴而就。我們既不能操之過急,更不能因其艱難便望而卻步,必須采取整體謀劃、先易后難、循序漸進(jìn)的策略分步實施。

總之,我們地方政府及其財政部門應(yīng)當(dāng)高度重視財政改革創(chuàng)新,以不斷推進(jìn)科學(xué)理財、民主理財、依法理財、規(guī)范理財和高效理財,有效發(fā)揮財政職能的作用,通過自身率先完善財政機(jī)制的優(yōu)勢,促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會在更高程度上科學(xué)發(fā)展,實現(xiàn)后來者居上的先行跨越。能否做到這一點,考驗著我們的事業(yè)心、責(zé)任感和公共管理與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力。

作者:河北省財政廳黨組書記、廳長

(責(zé)任編輯/于亞博)