文｜中國全面小康研究中心 張旭

2009～2010年度中國公共服務(wù)小康指數(shù)：71.5公共服務(wù)滿意度調(diào)查：滬、杭、穗居前三

文｜中國全面小康研究中心 張旭

“13城市公共服務(wù)公眾滿意度排行榜”上，上海、杭州、廣州位列三甲；醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、義務(wù)教育、保障性住房、就業(yè)服務(wù)等五個(gè)民生重點(diǎn)領(lǐng)域的榜首城市分別是：廣州、上海、杭州、鄭州、廣州

基本特征 目前我國政府基本公共服務(wù)體系整體“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”。

“公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等?！?004年初，溫家寶總理在一次講話中如此定義“公共服務(wù)”，“定義”中列舉的事項(xiàng)多與民生密切相關(guān)。

“今年我們做了兩件大事，第一件是推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，第二件是在農(nóng)村開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。”2009年底，溫家寶總理在接受新華社采訪時(shí)，這樣總結(jié)當(dāng)年政府工作中的“大事”，改善民生顯然仍是“為人民服務(wù)”的主要內(nèi)容。

在公共服務(wù)為民生的中國和強(qiáng)調(diào)改善民生的2009年，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林說，“民生領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)一步成為考量政府公共服務(wù)水平的重要維度。”

2010年2月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查研究室，就“醫(yī)療衛(wèi)生”、“義務(wù)教育”、“就業(yè)服務(wù)”、“社會(huì)保障”、“保障性住房”等若干民生重點(diǎn)領(lǐng)域的公共服務(wù)水平在全國13個(gè)城市發(fā)起調(diào)查。經(jīng)過對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行加權(quán)處理，并參考國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測數(shù)據(jù)及大量社會(huì)信息，得出2009～2010年中國公共服務(wù)小康指數(shù)為71.5分。

本次調(diào)查抽取的樣本城市為東、中、西部各區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)“發(fā)達(dá)”、“中等”和“欠發(fā)達(dá)”三類省份的省會(huì)城市和直轄市，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)水平的主要依據(jù)是城市所在省份和直轄市上年人均GDP，選擇時(shí)兼顧城市的關(guān)注度。調(diào)查最終選取的城市為上海、北京、杭州、廣州、?？凇⑧嵵?、武漢、合肥、呼和浩特、重慶、西安、成都和昆明，參訪者來自各城市的城區(qū)和農(nóng)村。

在對(duì)公共服務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測評(píng)的同時(shí)，本次調(diào)查還就公共服務(wù)的13個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)各樣本城市的居民進(jìn)行了滿意度的考察，并由此得出“13城市公共服務(wù)公眾滿意度排行榜”，其順序從高到低依次為：上海、杭州、廣州、鄭州、北京、呼和浩特、重慶、武漢、合肥、成都、西安、?？?、昆明。

在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、義務(wù)教育、保障性住房和就業(yè)服務(wù)等五個(gè)重點(diǎn)民生領(lǐng)域位居榜首的城市分別是廣州、上海、杭州、鄭州、廣州。

義務(wù)教育滿意度最高，保障性住房滿意度最低

參訪者對(duì)與義務(wù)教育相關(guān)的公共服務(wù)滿意度最高，對(duì)與保障性住房相關(guān)的公共服務(wù)滿意度最低，這是本次調(diào)查得出的重要結(jié)論之一。

來自國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，義務(wù)教育方面的公共服務(wù)獲得了良好認(rèn)同，這并非偶然：2000年，我國國民平均受教育年限為7.79年，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例為2.58%；時(shí)至2008年，這兩個(gè)數(shù)字分別上升為8.48年和3.48%。同樣是在2008年，我國“兩基”人口覆蓋率達(dá)到99.3%。

2009年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定工作也為義務(wù)教育贏得好評(píng)有所貢獻(xiàn)。據(jù)參與《綱要》制定的教育專家、九三學(xué)社中央副主席邵鴻教授介紹，《綱要》將在基礎(chǔ)教育、素質(zhì)教育、教育公平等人們普遍關(guān)心的問題上有所突破，而這些突破“會(huì)對(duì)中國未來的教育發(fā)展發(fā)揮不可限量的作用”。

然而，教育面臨的挑戰(zhàn)依然艱巨。我國國民平均受教育年限雖有所提升，但仍低于巴西等一些發(fā)展中國家水平；國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也低于世界平均水平。

本次調(diào)查顯示，共計(jì)69%的參訪者認(rèn)為當(dāng)前中國教育資源分配“不公平”和“嚴(yán)重不公平”；“阻礙教育公平性”的主要原因（多選）則被認(rèn)為是“基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡”（62.2%）、“地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡”（62.1%），及“學(xué)校錄取制度不公平”（59.2%）?？梢灶A(yù)見的是，對(duì)于新一年的義務(wù)教育公共服務(wù)，人們會(huì)在糾正“不公平”、改變“不平衡”方面充滿期待。

盡管保障性住房以中低收入人群為主要受益對(duì)象，因而尚不屬于基礎(chǔ)性公共服務(wù)，但在本次調(diào)查中，與此相關(guān)的公共服務(wù)還是成為關(guān)注度排名第四和滿意度排名最末的項(xiàng)目。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，共計(jì)53.1%的參訪者表示對(duì)保障性住房公共服務(wù)“不太滿意”和“非常不滿意”；而在回答“您認(rèn)為如何才能真正抑制房價(jià)上漲”時(shí)，70.1%的參訪者選擇了“增加保障性住房建設(shè)規(guī)?！?。顯然，面對(duì)房價(jià)持續(xù)攀升的現(xiàn)實(shí)，不少人將希望轉(zhuǎn)向了保障性住房。然而，與這種希望相去甚遠(yuǎn)的服務(wù)水平卻總是讓人失望，于是不滿在所難免。

不過，對(duì)保障房公共服務(wù)的抱怨更像是表面現(xiàn)象，真正的不滿其實(shí)指向居高不下的房價(jià)——這樣的房價(jià)正在使越來越多的人變得無意愿，進(jìn)而無能力去購買商品房。在抑制房價(jià)的種種措施所取得的效果遠(yuǎn)未讓公眾滿意的情況下，將國家不斷增長的財(cái)力體現(xiàn)為更好的住房保障服務(wù)水平，也許已是化解這種不滿的最好辦法。

醫(yī)療衛(wèi)生獲最高關(guān)注度

在“最滿意”和“最不滿意”之間，還有一些調(diào)查結(jié)果同樣可圈可點(diǎn)。

作為基礎(chǔ)性公共服務(wù)的重要內(nèi)容，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在本次調(diào)查中獲得了最高關(guān)注度，同時(shí)也獲得了位列第四的滿意度排名。這樣較為靠前的滿意度排名至少在一定程度上源自2009年“新醫(yī)改”的五項(xiàng)措施。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在問及“對(duì)‘新醫(yī)改’各項(xiàng)措施持何種態(tài)度”時(shí)，32%的參訪者表示“有信心”，不過，也有44%的參訪者表示“觀望”。

此外，“看病貴”仍是醫(yī)療服務(wù)中突出的問題，共計(jì)53.7%的參訪者認(rèn)為“目前的醫(yī)療價(jià)格”“較貴，難以承受”和“很貴，無法承受”。未來幾年內(nèi)，“觀望”者的態(tài)度如何改變也許取決于“新醫(yī)改”實(shí)施后“看病貴”問題的解決效果。

社會(huì)保障問題在本次調(diào)查中獲得了僅次于醫(yī)療衛(wèi)生的關(guān)注度，但參訪者對(duì)相關(guān)公共服務(wù)的滿意度卻并不高。

盡管國家在社保方面的投入在持續(xù)加大，但我國社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重僅為2.2%，仍然距離中等發(fā)達(dá)國家甚遠(yuǎn)。此外，社保支出在分配上也存在不平等的現(xiàn)象，相當(dāng)多的農(nóng)村居民還享受不到社保待遇。2009年啟動(dòng)的“新農(nóng)?！睙o疑將在一定程度上縮小這種待遇差距，但根本解決還有賴于城鄉(xiāng)二元體制的改變。

同樣亟待提高的還有就業(yè)服務(wù)水平。本次調(diào)查中，56.5%的參訪者表示“在學(xué)校里所學(xué)專業(yè)與現(xiàn)在從事的工作”“不對(duì)口”，這意味著社會(huì)對(duì)與就業(yè)機(jī)會(huì)相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)有很大需求。然而事實(shí)上，目前我國的就業(yè)服務(wù)偏重于提供就業(yè)信息，在提供就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)培訓(xùn)方面則明顯欠缺。因此，盡快建立與市場需求相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)體系就顯得十分必要。

值得一提的還有與文化、休閑、娛樂，公共安全，政府信息公開及政府與民眾互動(dòng)相關(guān)的調(diào)查結(jié)果——前兩項(xiàng)的滿意度排名僅次于義務(wù)教育，而后兩項(xiàng)的排名只略勝于保障性住房。

參訪者對(duì)文化休閑服務(wù)的良好評(píng)價(jià)，在很大程度上得益于相關(guān)服務(wù)的市場化，以及政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營限制的逐步放開；對(duì)公共安全服務(wù)的滿意則主要是對(duì)政府在警力配備和增強(qiáng)防范措施方面工作的認(rèn)同，而公眾的主觀安全感事實(shí)上還有待提高。關(guān)于政府信息公開和政府與民眾互動(dòng)，本次調(diào)查的結(jié)果顯然說明政府在增強(qiáng)工作透明度及與民眾交流方面仍需努力。

公共服務(wù)水平與GDP聯(lián)系過密

在本次城市公共服務(wù)滿意度排行榜上，東部省份城市，即上海、北京、杭州、廣州和?？诘臐M意度總體高于中、西部省份城市。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共服務(wù)滿意度呈明顯正相關(guān)關(guān)系。

遲福林認(rèn)為，這樣的現(xiàn)象，一方面說明城市的公共服務(wù)水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)系密切，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方在改善民生和提高公共服務(wù)水平方面擁有了更多可以投入的資源；另一方面也透露出一個(gè)問題，即由于我國的基本公共服務(wù)體系還不完善，加之中央和地方的分工職責(zé)體系尚未建立，所以在保證基本公共服務(wù)的底線公平方面仍有所欠缺。

“基本公共服務(wù)不能僅與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，”遲福林說，“對(duì)于難以保證基本服務(wù)水平的地區(qū)，中央財(cái)政必須給予財(cái)力保障，而目前我國在這方面還有待改進(jìn)?！?/p>

此外，各城市城區(qū)與農(nóng)村居民對(duì)公共服務(wù)的滿意度對(duì)比顯示，城區(qū)居民的滿意度明顯高于農(nóng)村居民。城鄉(xiāng)戶籍制度導(dǎo)致的公共服務(wù)水平差異無疑是造成這一情況的主要原因。

與此相關(guān)的一個(gè)突出事例為農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工在城市的就業(yè)服務(wù)需求已呈現(xiàn)出明顯的增加趨勢。然而由于沒有城市戶籍，農(nóng)民工在制度上并未被納入城市的就業(yè)服務(wù)體系，農(nóng)民工對(duì)就業(yè)服務(wù)的不滿因此就在所難免。

遲福林認(rèn)為，當(dāng)不愿意也不可能回到農(nóng)村的新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工群體的主體后，他們對(duì)享受城市就業(yè)服務(wù)的訴求就會(huì)更加強(qiáng)烈。因此，未來三五年內(nèi)，在進(jìn)一步放開戶籍制度，從而使農(nóng)民工享受到平等的就業(yè)及其他基本公共服務(wù)方面必須有實(shí)質(zhì)性突破。

“實(shí)現(xiàn)均等化要花15～20億”

基本公共服務(wù)均等化欠缺是我國公共服務(wù)領(lǐng)域中長期存在的問題，本次調(diào)查顯露的公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異表明，未來我國在解決基本公共服務(wù)均等化上的力度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

在遲福林看來，我國基本公共服務(wù)的均等化涉及三方面內(nèi)容，即城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化和對(duì)中低收入群體，特別是農(nóng)民工的關(guān)注，其中城鄉(xiāng)均等化最為關(guān)鍵。

“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)該有全國性的規(guī)劃，這個(gè)規(guī)劃應(yīng)立足于用十年左右的時(shí)間初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。而我們現(xiàn)在只是提出一些大目標(biāo)，缺少實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的總體規(guī)劃。其次，應(yīng)形成合理的中央－地方分工體系，明確中央和地方各自的財(cái)權(quán)和事權(quán)。此外，還要解決投入問題。就解決城鄉(xiāng)均等化問題而言，我認(rèn)為至少需要15至20億元。”遲福林說。

本次調(diào)查所獲得的另一項(xiàng)啟示來自公眾對(duì)與文化、休閑、娛樂相關(guān)公共服務(wù)的良好評(píng)價(jià)，這一結(jié)果至少在一定程度上說明，在公共服務(wù)供給方面適當(dāng)引入市場、社會(huì)機(jī)制將有利于服務(wù)水平的提高。

“我們現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入公共物品短缺的時(shí)代，僅靠政府提供公共物品很難滿足迅速增長的需求，因此，應(yīng)該充分發(fā)揮市場、社會(huì)在服務(wù)供給方面的作用?！边t福林說。

參訪者的基本信息

事實(shí)上，近年來的許多重大社會(huì)事件，如汶川地震發(fā)生后，企業(yè)和社會(huì)組織都表現(xiàn)出參與公共服務(wù)的熱情。與此不相適應(yīng)的是參與渠道的缺乏和體制上的障礙。遲福林認(rèn)為，政府應(yīng)進(jìn)一步解放思想，鼓勵(lì)、支持建立公益性社會(huì)組織，并加快相關(guān)的機(jī)制建設(shè)和政策安排。“政府應(yīng)確保公共服務(wù)的底線，市場和社會(huì)組織可以為人們提供更多的服務(wù)選擇，而我們現(xiàn)在缺少這樣的選擇。”

（感謝國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所研究室主任呂慶 提供的支持）