李壽初

(華東政法大學社會發(fā)展學院,上海200042)

國家是人類社會進入文明時期后出現(xiàn)的政治共同體,從此人人生活在國家中。相對國家而言,個人永遠是弱者,因為無論怎樣,個人力量都不足以抗衡國家權力。國家權力是國家的本質(zhì)屬性,一般分為立法權、行政權和司法權,并由相應的國家機構行使。社會發(fā)展的歷史表明,國家權力是一把雙刃劍,它在保障人們利益時也帶來了無數(shù)惡行。因此,人們總是對國家權力保持警惕并質(zhì)疑其合法性。

國家權力的合法性,是指國家權力被社會大眾接受或認可的理由。不難發(fā)現(xiàn),國家權力在社會中有三種表現(xiàn)形態(tài):一是觀念上的權力,即各種各樣的權力觀念。人的觀念對本人來說是主觀的,但在別人看來卻是客觀的,因為不管別人承認與否,它都是一種客觀存在。二是形式上的權力,即形式淵源。國家權力存在于社會制度之中,其來源、種類、分配、程序、功能取決于有關制度的規(guī)定,在現(xiàn)代主要是法律的規(guī)定。三是現(xiàn)實中的權力,即實在力量。社會利益的調(diào)整和社會秩序的建構,最終離不開國家權力的強制和保障。國家權力的合法性就主要體現(xiàn)在觀念、形式和現(xiàn)實這三個方面。由于認識角度或能力有別,不但不同時期、不同國家對國家權力的觀點有所不同,而且同一時期、同一國家也存在不同觀點①關于合法性理論的學術梳理,可參見王葎《合法性:現(xiàn)代語境中的價值敘事》,載《哲學研究》2007年第11期,第69 74頁。。但所有這些觀點其實都是對國家權力本體的認識。雖然它們反過來影響國家權力,作為理論有其自身發(fā)展邏輯,作為工具也有助于理解國家權力,但畢竟屬于主觀認識范疇,并不一定正確。因此,探討國家權力的合法性問題不能囿于既有觀點,而應當直接回到國家權力本身,從國家權力本體而不是從他人尤其是經(jīng)典作家關于國家權力合法性的理論出發(fā)或許更為科學?；谠撜J識,本文將闡述現(xiàn)代國家權力的合法性,力求發(fā)現(xiàn)三種國家權力形態(tài)之間的合理關系。

一、合法性的觀念基點:達成共識

一切人類行為雖然受制于客觀因素,但都離不開人的觀念,部分是現(xiàn)實存在的觀念,部分是應當適用的觀念。分散的意見、觀點和看法,或系統(tǒng)的理論、學說和思想體系,都是觀念的表現(xiàn)形式。不論何種類型,也不論正確與否,觀念都是影響人們行為和社會運動的重要因素?！俺橄笥^念之所以具有力量,在很大程度上是因為這樣一個事實,即這些抽象觀念并不是作為理論而為人們有意識持有的,而是被大多數(shù)人當成不證自明的且視作默會性前設的真理來接受的。”[1]107無論個人行為還是公共行為,無論溫和的改革還是激進的革命,無論某些具體規(guī)則的改變還是整個社會制度的變遷,都深受觀念的影響。

在國家中,人們大致可以分為兩部分:一部分是作為少數(shù)的統(tǒng)治者(或管理者),即那些在國家機構(或廣義上的政府)中擔任公職的人員,他們行使國家權力,也即進行統(tǒng)治;另一部分是作為大多數(shù)的被統(tǒng)治者(或被管理者),他們必須服從國家權力的安排,也就是要服從統(tǒng)治者的統(tǒng)治,否則將會受到國家權力的制裁。所謂權力,是上級對下級的強制。“一種權力的存在意味著一個集體的文化體制建立起了正式的不平等關系,把統(tǒng)治他人的權力賦予某些人,并強迫被領導者必須服從后者?！盵2]116但只有得到社會承認的強制才是權力,即“暴力加上同意”[3]56,這就是權力的合法性?！皺嗔Φ暮戏ㄐ灾徊贿^是由于本集體的成員或至少是多數(shù)成員承認它為權力。如果在權力的合法性問題上出現(xiàn)共同同意的情況,那么這種權力就是合法的。不合法的權力則不再是一種權力,而只是一種力量?！盵2]117

國家權力的合法性首先體現(xiàn)在觀念層面上。統(tǒng)治者要為行使權力提出正當理由,被統(tǒng)治者也要為服從權力找到合理依據(jù)。統(tǒng)治者的觀念是統(tǒng)治者整體的意志而非個別統(tǒng)治者的意志,是統(tǒng)治者中的領導者、政治家提出或認可的指導社會行為的理論、學說、思想體系。統(tǒng)治者的觀念即通常所說的意識形態(tài)。意識形態(tài)在一個國家的思想體系中處于主導地位,統(tǒng)治者經(jīng)常把它宣傳成科學和真理而要求人們無條件服從。雖然意識形態(tài)包含反映社會發(fā)展規(guī)律的客觀內(nèi)容和人民大眾的合理訴求,但更多的是反映統(tǒng)治者的價值判斷。由于外部條件的限制和統(tǒng)治者自身利益的局限,這些判斷有可能無法全面體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律和社會大眾的利益。即使意識形態(tài)包含科學和真理的成分,也不能未經(jīng)實踐檢驗就把它當做科學和真理,應在實踐中不斷修正。被統(tǒng)治者的觀念或社會輿論往往是人們在日常生活中表達的分散的意見、觀點或看法,當然也有被理論家提升為理論、學說或思想體系的。大多數(shù)被統(tǒng)治者持有的相同意見就是通常所說的民意。雖然民意會受到意識形態(tài)的影響,其本身也會有與意識形態(tài)相同的內(nèi)容,但民意總是能夠獨立反映人們的思想和社會的真實。意識形態(tài)雖然具有強制性,但不能扭曲民意,更不能代替民意,只有符合民意才能得到人們的認同。因此,國家權力合法性的觀念基礎就在于兩者的共識。

從近代資本主義社會開始,人類社會進入了一個完全不同于傳統(tǒng)社會的現(xiàn)代社會階段,這是人類社會發(fā)展史上的一個重大進步。人們的主體意識開始覺醒,人們從被動地適應傳統(tǒng)社會(接受社會給予的身份)轉變?yōu)橹鲃拥厮茉焐鐣?通過契約去實現(xiàn)自己的意志),人們是自己命運的主人(通過科學技術改善自己的生活)。人們可以自由地選擇自己的生活方式,用自己的眼光審視社會中存在的事物并作出價值判斷,人類社會的發(fā)展實際上就是人們自由選擇的過程。在國家權力合法性觀念上,人民主權與法治思想成了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的共識。人民主權與法治密不可分,人民主權是法治的重要內(nèi)容,法治是人民主權的有力保障①關于人民主權思想和法治思想,請參見拙文《人民主權思想辨析》,載《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》2009年第 3期,第27 36頁;《現(xiàn)代國家權力合法性思想淺析》,載《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2009年第4期,第102 106頁。這里不再贅述。。

二、權力合法性的形式淵源:依法實施

(一)觀念與制度的關系

制度是解決任何社會中一些長期反復出現(xiàn)的基本問題或者保障社會行為有序進行的社會規(guī)范體系,是人們關于這些事情的觀念的外在表現(xiàn)。在一個國家中,觀念和制度獨立存在但相互影響。不同的觀念對應不同的制度,人治觀念對應的是人治制度,法治觀念對應的是法治制度。已有的制度是已有觀念的體現(xiàn),正在變遷的制度是正在變化的觀念的反映。不同的觀念有競爭,不同的制度同樣存在競爭,這些都是社會發(fā)展的表現(xiàn)。由于制度具有規(guī)范、穩(wěn)定、權威等屬性,體現(xiàn)在制度中的觀念因為制度本身而得到強化,觀念的弱約束力變成制度的強約束力,人們在遵循新制度的過程中會逐漸改變舊觀念而形成新觀念。反之亦然,只有得到人們觀念認可的制度才具有合法性,雖然可以不顧人們的意愿強力實施某一制度,但結果不一定能達到預期目標,甚至會適得其反。觀念可以改變制度,雖然制度的發(fā)展受到諸多因素的影響,但觀念常常是制度演化的先導和重要動力[4]1132。制度也可以改變觀念,過時的觀念由于得不到制度的支持將逐漸退出市場,符合制度的觀念則進一步強化。但觀念的變化和制度的發(fā)展不一定同步,有時觀念超前,制度落后,有時制度超前,觀念落后。

相比觀念,制度或許更為重要,它整合社會各個方面,以維持正常的社會秩序。當然觀念在社會整合中也發(fā)揮重要作用,但如果直接用觀念指導社會生活就會陷入沒完沒了的爭議之中。制度雖是觀念的體現(xiàn)卻具有明確的形式,制度整合具有能使社會行為形成和諧秩序的現(xiàn)實能力,而觀念整合未必具有此能力。因此,制度整合應當優(yōu)先于觀念整合。制度直接規(guī)定著社會的整體價值取向,推動整個社會有序地向前發(fā)展。亞當?斯密在對中世紀歐洲的土地和王位的“長男繼承法”以及“限嗣繼承法”、農(nóng)奴制、分佃農(nóng)制和長期租地權保護法的考察后指出,正是這樣的制度而不是其他原因對英國的發(fā)展起了很大的促進作用[5]357358。制度規(guī)定了行為主體的權利邊界和行為空間,遵循制度要求的行為可能給行為主體帶來理想收益,違犯制度要求的行為可能給行為主體帶來利益損害,行為主體總是在權衡利弊得失后作出是否遵守制度的選擇。通過給定的制度條件,人們在存在風險的社會環(huán)境中能形成穩(wěn)定的利益預期和特定的認知模式,從而降低行為后果的不確定性,因此,即使壞的制度也比無制度好。

人們經(jīng)常在多種層次上使用制度一詞。(1)從制度起源看,國家中的制度可分為正式制度和非正式制度。正式制度是指以書面形式存在的、由一定主體經(jīng)過一定程序產(chǎn)生的制度,如國家法律和政策,正式制度的實施常常以國家或組織的強制力為后盾。在正式制度中,總是存在一些人人必須認同和遵守的基本制度,它是國家存在的基礎和前提,如果沒有它們國家就會解體。相對于基本制度的是非基本制度,它們是基本制度的具體化和補充,直接對各種各樣的社會行為進行規(guī)范。非正式制度是指在社會進程中自發(fā)形成的制度,如慣例、風俗和習慣(含“潛規(guī)則”),它經(jīng)過一定程序也可成為正式制度,其實施依靠人們的道德自覺,不遵守將遭到輿論譴責。正式制度往往高于非正式制度,當兩者發(fā)生沖突時以前者為準。(2)從制度類型看,國家中的制度不外乎道德與法兩類。道德規(guī)范一切社會行為,而法規(guī)范部分社會行為。如果從廣義上理解“法”,它不是僅指法律,而是包含政策、社會組織章程、宗教教義等道德以外的所有制度,那么一切制度不是道德就是法。所謂的政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、宗教制度等,不過是道德或法對人們進行政治活動、經(jīng)濟活動、文化活動、宗教活動以及其他活動的社會規(guī)范。所謂慣例、風俗或習慣,也就是不成文的法或道德而已。道德和法、正式制度和非正式制度相輔相成,為社會的有序運轉提供制度保障。

(二)法律權威的演進

法律是國家制度的重要組成部分,它是以國家名義創(chuàng)立或認可、規(guī)定權利和義務,并以國家強制力保證實施、調(diào)整社會行為的社會規(guī)范,法律的內(nèi)涵決定了它與道德、宗教、風俗和習慣等其他社會規(guī)范的本質(zhì)區(qū)別。在進入近代資本主義社會以前的古希臘、古羅馬和中世紀,西方社會總體上處在統(tǒng)治者的意志和權力高于法律的人治社會階段,但在一些國家的個別地方或社會生活的局部領域,法律的作用明顯,并且西方人包括統(tǒng)治者在內(nèi)都有按制度辦事的優(yōu)良傳統(tǒng),法治思想源遠流長,這就隱含著法律制度權威形成的可能性。

古希臘的思想非常發(fā)達且對后世影響深遠,但古希臘人在制度上并沒有太多建樹。在古希臘絕大多數(shù)城邦存在著法律,有些城邦還有憲法,公民也處理一些法律問題,但法律從屬于政治,同法律有關的事務被當做政治問題,人們幾乎沒有法律意識,更不應說法治意識,惡法和違法現(xiàn)象比比皆是。但城邦雅典在梭倫改革后的一段時期內(nèi)成了一個民主的、依法治理的城邦,人們都必須遵守城邦法律,統(tǒng)治者也不例外[6]15。到了亞里士多德時代,法治已是雅典人民的共識,“在我們今日,誰都承認法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”[7]171,雖然這只是一種理想而非現(xiàn)實,但說明當時人們已經(jīng)認識到法律的重要性。隨著羅馬征服希臘,希臘的城邦法律就漸漸消失了,代之而起的是羅馬帝國的法律。羅馬在思想上可以說沒有任何創(chuàng)見,但羅馬的法律在世界法制史上有著重要地位。羅馬人有守法的傳統(tǒng),在公元前5世紀就制定了著名的《十二銅表法》。羅馬歷代統(tǒng)治者都重視法律的作用。羅馬有比較獨立的法學家階層,雖然他們大多是替統(tǒng)治者詮釋法律,但他們的法律思想成了羅馬法的重要淵源。通常把奴隸制時期羅馬國家的法律制度總稱為羅馬法,它既包括自公元前6世紀羅馬奴隸制國家產(chǎn)生至公元476年西羅馬帝國滅亡時期的法律,也包括公元7世紀中葉以前還處于奴隸制階段的東羅馬帝國的法律。羅馬法是一個世界性的法律,其中影響最大的是查士丁尼羅馬法,東羅馬皇帝查士丁尼對羅馬帝國的法學理論和法律進行了一項具有里程碑意義的編纂工作[8]439。查士丁尼羅馬法包括《學說匯纂》、《查士丁尼法典》、《法學階梯》(《法學總論》)和《新律》四個匯編,至12世紀這四部法律匯編統(tǒng)稱為《民法大全》[9]12?！睹穹ù笕返膯柺罉酥局_馬法已經(jīng)發(fā)展到很完備的階段。羅馬的社會經(jīng)濟生活都受到羅馬法的調(diào)整,雖然統(tǒng)治者仍然凌駕于法律之上,但相比古希臘,羅馬法律制度的權威已經(jīng)大大強化。羅馬帝國滅亡后,羅馬法并沒有消失,羅馬法所包含的理論和原則被繼承和發(fā)展,歐洲各國的大學先后興起研究羅馬法的熱潮,各國將羅馬法的一般原則確立為權威的法律原則并被各國大多數(shù)法院付諸實踐,羅馬法對世界法律制度(尤其在民商法律制度方面)的影響從未間斷過[10]256257。正如恩格斯所說,如果“沒有希臘文化和羅馬帝國所奠定的基礎,也就沒有現(xiàn)代的歐洲”[11]188。

當西羅馬帝國滅亡后,原屬西羅馬帝國的歐洲大陸分裂成了許多互相獨立的諸侯國與地區(qū),從此歐洲進入了中世紀。中世紀具有各種形式的二元對立,有教士與世俗人、拉丁與條頓、天國與地上王國、靈魂與肉體的二元對立等,所有這一切都可以在羅馬教皇與世俗皇帝的二元對立中表現(xiàn)出來[12]377。這種二元對立使得中世紀社會內(nèi)部呈現(xiàn)各種管轄權和各種法律體系共存與競爭的局面。無論教皇還是皇帝,任何一方都不具備絕對的實力優(yōu)勢,雖有利益沖突但需要互相利用對方,因此,誰要獲勝,誰就要有法律的依據(jù),這就使法律(不論是何種類型的法律)的最高權威性成為必要和可能。正是順應這種社會形勢,中世紀出現(xiàn)了一群專職從事法律活動的人,也出現(xiàn)了一種專門培訓法律專家的學術機構,法律制度通過學術闡述變得形式化并由此得到改造,法律被設想為一個連貫的、包含了有機變化機制的系統(tǒng)[13]4650。法律職業(yè)的形成和法學教育的開展,為法治國家的生成作了必要的準備。

(三)法治國家的生成

14至15世紀,在地中海沿岸出現(xiàn)了以商品交換為特征的市場經(jīng)濟,由于法律能給交換者帶來穩(wěn)定的利益預期,法律的地位和作用凸現(xiàn)。相反,如果沒有法律的支撐,市場經(jīng)濟就難以存在,更不應說它后來在歐洲、北美的迅猛發(fā)展與普及。同時,一股人文主義思潮席卷歐洲,它在摧毀中世紀死板的經(jīng)院哲學體系和復活希臘時代知識的過程中重現(xiàn)了人的主體性,這就是文藝復興運動。接踵而來的16世紀的宗教改革、17至18世紀的啟蒙運動以及貫穿其中的資產(chǎn)階級革命沿襲并發(fā)展了文藝復興時期的人文思想,最終形成了自由主義的國家意識形態(tài)。

自由主義的國家權力合法性思想是人民主權。人民主權思想必然同制度關聯(lián)。沒有一定的制度,它只是一個空洞的理論而已,有了一定的制度,“人民”或“多數(shù)人”才能把握和操作它,才能治理國家和社會。作為一個有極強現(xiàn)實品格和極大價值的追求目標,任何時期、任何國家或地區(qū)的人民苦苦求索的,從來就不是人民主權的口號或理論,而是在于如何爭取它,尤其是爭取之后建立一套什么樣的制度,并使這些制度得到切實遵守,以便人們充分地享有和行使它[14]330。雖然歷史上存在各種形態(tài)的人民主權類型,但它們的主旨在基本方面是一致的,就是圍繞人民或多數(shù)人的統(tǒng)治如何形成合理有效的制度安排。由于人們對它賦予太多的理想色彩,或者實現(xiàn)它的條件太苛刻等一系列原因,不論古代還是近代,不論直接民主制還是間接民主制,絕對符合原意的人民主權——人民是主人、人民做主或多數(shù)人統(tǒng)治,都很難真正出現(xiàn),存在的只能是更加接近原意的人民主權形態(tài)。在制度建設上,近代以來西方資本主義國家的最大貢獻是人民主權的法律化和法治化。人民把自己的意志上升為國家意志,并用法律的形式表現(xiàn)出來,法律規(guī)范著同人民主權有關的一切活動,法律被切實遵守并具有至高的統(tǒng)治地位,任何組織(含執(zhí)政黨)和個人都沒有超越或凌駕法律之上的特權,沒有法律依據(jù)或不依法行使的國家權力都是無效的。這是一種形式高度合理化的進步制度,國家權力最終來源于法律的規(guī)定,人民通過法律制度穩(wěn)健地控制著國家權力[15]241251。

17至19世紀,西方新興資本主義國家順應市場經(jīng)濟的要求,在自由主義指導下先后建成法治國家,國家權力在憲法和法律的控制之下,公民在憲法和法律上享有較為廣泛的民主和自由。19世紀中葉到20世紀中葉,西方列強除繼續(xù)鞏固與發(fā)展本國的法治外,還將其強力輸出到亞洲、非洲等殖民地國家,殖民地國家被迫不同程度地實現(xiàn)了法治。第二次世界大戰(zhàn)后,西方的法治觀念及其制度更是體現(xiàn)在《聯(lián)合國憲章》、《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》、《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》等國際法中,對簽訂和加入這些國際法的成員國具有約束力,于是這些觀念和制度被承認的范圍擴展到了全球各地。

法治國家的生成,是客觀外在條件、法律自身的優(yōu)勢和人們在歷史經(jīng)驗的基礎上理性選擇共同作用的結果。法治國家的出現(xiàn)可以說是人類社會的重大進步。正如康德所言:“大自然給予人類的最高任務就必須是外界法律之下的自由與不可抗拒的權力這兩者能以最大可能的限度相結合在一起的社會,那也就是一個完全正義的公民憲法;因為唯有通過這一任務的解決和實現(xiàn),大自然才能夠成就她對我們?nèi)祟惖钠渌繕?。”[16]8

三、權力合法性的現(xiàn)實基礎:公平對待各種利益

(一)利益、觀念和制度三者的關系

雖然可以通過個人行為來實現(xiàn)自身利益,但人們的絕大部分利益要通過對社會具有利害效用的社會行為才能實現(xiàn)。一切社會存在都是社會行為的結果,沒有社會行為就沒有社會的存在和發(fā)展。不但財富、歷史、文化、科技、組織、制度等一切社會存在是社會行為的結果,而且人本身也是社會行為產(chǎn)物,這就是人類自身生產(chǎn)的社會行為。人們從事社會行為的動機和目的是為了滿足自身的需求,這種需求在社會看來就是利益。因此,人們的社會行為實質(zhì)上是利益行為,人們在社會行為中所結成的社會關系也就是利益關系[17]439?？梢詮牟煌嵌葘孢M行分類,從內(nèi)容上分,可分為物質(zhì)利益和精神利益;按照不同領域分,可分為政治利益、經(jīng)濟利益、文化利益;按照實現(xiàn)時間遠近分,可分為短期利益和長遠利益;按照不同范圍分,可分為局部利益和整體利益;按照重要程度分,可分為基本利益和非基本利益;按照與主體關聯(lián)程度分,可分為直接利益和間接利益;按照道德標準分,可分為正當利益和不正當利益;按照法律標準分,可分為合法利益和非法利益,等等。利益主體包括個人與群體。個人是利益主體的基本單元,個人利益在社會發(fā)展的任何階段都是利益關系的基本構成要素。個人在社會行為中結成各種各樣的利益關系,從而形成不同的利益群體,如家庭、民族、階級、階層、集團、集體、政黨、國家、國際組織等,這些利益群體是利益主體發(fā)展的結果,各種群體的利益是利益關系的重要構成方面。

在國家中,人們既有共同利益,也有不同利益;既存在平等利益關系,也存在不平等利益關系;既有利益和諧,也有利益沖突。共同利益是同一社會中人們各自利益的相同部分,個人利益是共同利益的基礎,人們在社會關系中結成群體后形成的群體利益就是共同利益的表現(xiàn)。個人利益與個人利益、個人利益與群體利益、群體利益與群體利益之間都存在共同利益。一個國家中全體成員的共同利益就是國家利益,也就是通常所說的社會利益或公共利益。國家利益雖然屬于國家的全體成員,但其形成后是群體利益的一種獨立形態(tài),其行使主體不是全體成員而是代表全體成員的統(tǒng)治者。統(tǒng)治者經(jīng)常把自己的利益或一部分人的利益說成國家利益,但歷史上統(tǒng)治者為了自身利益出賣國家利益的行為并不罕見。因此,只有統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的共同利益才是國家利益。國家利益不但沒有階級屬性,而且是國家有序存在的客觀基礎。利益的實現(xiàn)受到許多主客觀條件的制約,例如構成利益內(nèi)容的資源稀缺,不能同時滿足所有主體的利益主張,或者一些主體利益的實現(xiàn)導致其他主體利益的損害,或者人們在合作中產(chǎn)生的利益具有不確定性以及其他諸多原因,從而導致個人與個人、個人與群體、群體與群體之間各種各樣的利益沖突,既有同一層面上處于平等地位的主體之間的利益沖突,也有不同層面上處于不平等地位主體之間的利益沖突。利益沖突是社會發(fā)展的根本動力,這些不同種類利益沖突的解決導致新的利益格局的形成,同時產(chǎn)生新的共同利益和利益沖突,循環(huán)往復,推動個人、集體、國家乃至整個人類社會向前發(fā)展。

利益、觀念和制度各自獨立發(fā)展但又相互影響。利益是觀念和制度的社會合理性基礎,盡管基于不同的利益甚至相同的利益會有多種觀念和制度形態(tài),但最終只有與利益相符的觀念和制度才能得到社會的真正認可。利益是觀念和制度存在和變遷的決定性力量,人們在觀念和制度上共識的不斷變化,與其說是不同利益主體相互博弈的產(chǎn)物,不如說是不同主體利益力量對比的結果[18]。觀念和制度為利益的實現(xiàn)提供正當性辯護和制度保障,但并非所有的利益都能得到觀念和制度的支持。由于社會運行中各種主客觀因素的影響,有時觀念或制度中的利益也僅僅是觀念或制度而已,并不能轉化為真實的利益存在。擁有某種利益意味著擁有支配某種利益的自由,因此人們既有物質(zhì)利益的自由,也有精神利益的自由[19]78。雖然利益和自由都是需求的表現(xiàn)形式,但人們總是把利益當做自由的基礎,從客觀層面看待利益而從主觀層面理解自由。這是因為利益是需求的外在表現(xiàn),在與社會的聯(lián)系中具有了客觀內(nèi)容,因而人們更加強調(diào)它的客觀性;而自由是需求的觀念反應,主要是人的主觀體驗,因而人們更加強調(diào)它的主觀性。通過制度確認和保護的利益或自由就成了制度中的權利。

現(xiàn)代國家權力即使符合民主法治觀念上的共識,并有法律的明確規(guī)定,但在實際運行中由于各種社會力量的影響,也可能背離共識和法律而變化無常。甚至在某些方面國家權力還會出現(xiàn)極端異化的情形:在被統(tǒng)治者看來,民主法治僅僅是美妙的口號,法律制度也僅僅是一種擺設,國家權力不過是統(tǒng)治者侵犯被統(tǒng)治者利益的“合法”工具。因此,國家權力只有公平對待了人們的各種利益及其沖突,才會得到社會大眾的真正接受或認可。

(二)國家權力不得侵犯公民的基本利益

在傳統(tǒng)社會里,雖然人們之間結成的社會關系是利益關系,但國家本位是社會的主流觀念,個人作為基本的利益主體還沒有得到全社會的認可,在制度上也是以國家利益為主,個人利益不被重視或被國家利益淹沒。但國家利益也并非全是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的共同利益,大多是統(tǒng)治者整體或部分的利益。進入近代資本主義社會后,個人本位逐漸代替國家本位成為西方社會的主流觀念,國家被當做社會契約的產(chǎn)物,個人在國家中擁有平等的公民資格和不容國家干預的基本利益。這些屬于私人領域的基本利益在觀念上的體現(xiàn)就是人們在社會中享有的個人自由或消極自由,表現(xiàn)在制度中就是憲法規(guī)定的公民的基本權利。立法、行政和司法等國家權力不得以任何名義侵犯這些基本權利。為了一些人的更大利益而剝奪另一些人的利益是不公平的,人們不承認大多數(shù)人享有的較大利益能補償強加于少數(shù)人的犧牲,人們?nèi)淌芤环N不公平只能是在必須用它來避免另一種更大不公平的情況下才有可能。當基本權利之間或基本權利與其他利益之間發(fā)生沖突時,國家應是一個公正的裁判者,國家權力始終處于消極被動的地位,這就是國家權力的消極作用。但不能將國家權力的消極作用混同于國家權力的濫用和不作為,后兩者均是國家權力在運行中的不正常表現(xiàn)。

人人都是社會構成的一分子,國家權力要同等對待個人的基本利益或消極自由。密爾認為在社會中存在著個人消極自由的合理范圍,它們是:第一,意識的內(nèi)向境地,要求廣義的良心自由和思想自由,在不論是實踐的或思考的,還是科學的、道德的或神學的等一切問題上發(fā)表意見的絕對自由;第二,要求趣味和志趣的自由,要求有自由制訂自己的生活計劃以順應自己的性格,要求有自由照自己所喜歡的去做,只要所作所為無害于其他公民,就不應遭到他們的妨礙,即使他們認為自己的行為是愚蠢、悖謬或錯誤的;第三,個人之間相互聯(lián)合的自由,人們有自由為任何無害于他人的目的而彼此聯(lián)合,只要參加聯(lián)合的人是成年,又不是出于被迫或受騙。這些包含物質(zhì)利益和精神利益的個人自由是最基本的和絕對的自由,任何形式的政府都應當予以保障。國家權力以對個人有利為由去干預個人的這些自由則是根據(jù)臆斷在行動,因為沒有任何人比自己更關心自己,任何他人和社會對他的關切總是部分的甚至是膚淺的[20]1013,102。20世紀中期,隨著資本主義國家職能由自由民主型向社會福利型①福利國家是指“國家并不是不干預個人的社會地位,而是通過保障功能為他們提供幫助”,幫助人們在國家中實現(xiàn)自己的經(jīng)濟、政治、社會和文化權利。參見[德]哈貝馬斯《公共領域的結構轉型》,曹衛(wèi)東等譯,(上海)學林出版社1999年版,第258頁。的轉變,國家權力逐漸介入私人領域,許多個人的事情成了國家權力干預的對象,但個人自由的基礎地位沒有改變。德沃金認為,社會中每個成員都享有一種作為同類而受到其他人最低限度尊重的基本權利,社會的普遍利益不能成為剝奪這些權利的正當理由,即使討論中的利益是對法律的高度尊重[21]135,266。羅爾斯也認為,對每個人與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應當平等對待,這些權利不容侵犯和剝奪[22]6061。

毋庸置疑,不論何種形態(tài)的利益最終都要落實到具體的個人,因此,要對一些人假借國家和社會利益之名利用國家權力侵犯公民的合法利益高度警惕。主張個人利益并不是要將其絕對化或不受限制,而是要正確地對待它。國家利益、集體利益和個人利益受到社會主義國家法律的平等保護,這應當是社會主義法治的基本內(nèi)涵②2007年,中國頒布實施了《物權法》,對國家、集體和私人的財產(chǎn)實行平等的法律保護,這是一個巨大的進步。。

(三)國家權力必須平等促進公民的全面發(fā)展

個人除擁有不受國家干預的個人自由和私人領域外,還有在公共領域參與國家公共事務的自由和進行其他活動的自由,這是公民的積極自由。個人自由和積極自由對個人利益而言都是必要的,人不僅需要獨立存在,而且還要自我發(fā)展,積極自由則是公民最有力、最有效的自我發(fā)展手段。國家權力要保障公民的消極自由和積極自由,要創(chuàng)造各種條件提高全體公民的福利和平等參與公共事務的機會,要積極參與個人力量或社會其他力量所不及的事務。國家對公民積極自由和消極自由的限制必須適度,要時刻清醒地意識到國家權力的范圍和效力是有限的,其目的是為了促進而不是限制公民利益的實現(xiàn)[23]295297。

國家權力的積極作用在立法、行政和司法方面均有表現(xiàn)。立法機關對各種利益關系和利益糾紛進行規(guī)范,為各種利益主體的社會行為提供依據(jù),為社會的有序運行提供制度保障。對由于制度缺失而造成的社會混亂,立法機關應及時立法補救。行政機關依法行政,為人們的利益提供日常行政服務和創(chuàng)造有利條件,直接參與關乎國計民生和國家安全的公共建設,及時處置各種突發(fā)事件和緊急情況,保證社會秩序的良性運轉。但行政機關不得運用行政權力干預正常的市場競爭。對于那些危害公民基本權利、國家安全和社會公共秩序等嚴重刑事犯罪行為,司法機關要依法予以嚴厲打擊。對民事糾紛、行政糾紛和一般的刑事違法問題,司法機關應在法律范圍內(nèi)行使自由裁量權,公平對待所有的利益主體。司法公正是保衛(wèi)社會公平的最后一道防線,如果司法不公持續(xù)下去,最終將導致國家政權的更替。

國家權力在發(fā)揮積極作用時,由于信息不對稱,被各種各樣的利益集團非法挾持或被部分國家公務員用以謀取私利的可能性就會增大,從而損害社會其他主體利益。為了社會公平和防止權力濫用,除法律規(guī)定保密情況外,一切國家權力都應公開透明,處在人們的有效監(jiān)督之下。當個人利益與公共利益發(fā)生沖突而需要個人作出讓步時,要在充分協(xié)商的前提下對受損的個人利益進行公正補償,來不及協(xié)商的事后要作出說明并予以補償,要重視程序和過程,而不能只看結果。另外,由于個人能力不同而產(chǎn)生事實上的不平等,導致部分人的基本利益得不到保障并失去自我發(fā)展的機會,國家還應當對這些弱勢公民提供適當救濟。

國家權力的合法性可以說是一個永恒的主題,只要國家存在,它就一直存在。雖然在不同國家和不同時期人們對國家權力會有不同理解,但無論理由如何,關鍵是國家權力在觀念、制度和現(xiàn)實三個方面能否得到當時社會的公認。分析表明,現(xiàn)代國家權力合法性的觀念基點是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者在人民主權與法治觀念上的共識,該共識的形成是人類政治智慧歷史發(fā)展的結晶;形式淵源是相關法律制度,沒有法律依據(jù)或不依法行使的國家權力都是非法的;現(xiàn)實基礎在于公平對待人們的利益及其沖突,否則國家權力就得不到社會大眾內(nèi)心的真正接受或認可。

國家權力的三種形態(tài)獨立存在但又相互影響。三種形態(tài)的差別反映了一個國家權力的實際狀況。理想的國家權力狀況是,共識的權力能通過立法規(guī)定下來,然后現(xiàn)實的權力真正依法實施,三種權力在形態(tài)上相等。如果立法遠不及共識,現(xiàn)實又遠不及立法,此時的國家權力狀況是令人憂慮的。如果現(xiàn)實權力嚴格依照法定權力,而兩者與共識權力差距較大,則說明應當修改立法,不過這種權力狀況仍是健康的。三種形態(tài)的差別越小,說明一國的權力狀況越好。只有隨著社會發(fā)展不斷調(diào)整三者的關系,才能始終保持國家權力的和諧狀態(tài)。

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