盛煥銀

（新沂市種子管理站，江蘇新沂 221400）

為貫徹國辦發(fā)【2006】40號（《關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場監(jiān)管的意見》）文件精神，全國各地相繼進(jìn)行了種子管理體制改革，各級（包括縣級）農(nóng)業(yè)行政主管部門紛紛成立了種子管理機(jī)構(gòu)。而此前，縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊已經(jīng)存在。因此，在種子管理工作中可能存在著機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、資源浪費(fèi)、分工不明等問題?！吨腥A人民共和國種子法》第三條和第四十四條第二款都明確了農(nóng)業(yè)（林業(yè)）行政主管部門是法定的種子管理的主體，但是并沒有明確由種子管理站或農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊來具體負(fù)責(zé)種子管理工作。在實際工作中，究竟應(yīng)由誰來管理種子？要回答這個問題，首先應(yīng)該弄清楚種子管理站與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能分別是什么。

1 種子管理站的職能

國辦發(fā)【2006】40號文件要求：“各級種子管理機(jī)構(gòu)要依法履行種子行政許可、行政處罰、行政管理等職責(zé)，加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)種子市場和種子質(zhì)量的監(jiān)管?！惫P者認(rèn)為，文中所說的“種子管理機(jī)構(gòu)”顯然就是指種子體制改革后成立的種子管理站。也就是說，種子管理站具有種子行政許可、行政處罰、行政管理等職能。

《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》（農(nóng)業(yè)部2005年第50號令）第三條指出，“農(nóng)業(yè)行政主管部門委托的種子質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)和（或）種子管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)抽查樣品的扦樣工作，種子質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)抽查樣品的檢驗工作?！倍N子管理站往往既是種子管理機(jī)構(gòu)，又是種子檢驗機(jī)構(gòu)。所以，種子管理站顯然是農(nóng)作物種子監(jiān)督抽查的實施主體。

《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場鑒定辦法》（農(nóng)業(yè)部2003年第28號令）第三條明確規(guī)定：“現(xiàn)場鑒定由田間現(xiàn)場所在地縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門所屬的種子管理機(jī)構(gòu)組織實施?！?/p>

綜上所述，筆者認(rèn)為種子管理站的職能包括品種管理、質(zhì)量管理、行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督、事故鑒定等內(nèi)容。

2 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能

關(guān)于縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能，各地政府有不同的規(guī)定，職能范圍也不一樣。最少的職能也包括對種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的管理以及對植物新品種、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物、無公害農(nóng)產(chǎn)品的執(zhí)法管理等。有的地方把職能范圍擴(kuò)展到對林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等大農(nóng)業(yè)的管理，包括獸藥（漁藥）、飼料及飼料添加劑、漁業(yè)資源保護(hù)、森林資源、野生動物資源、種畜禽保護(hù)等方面的行政執(zhí)法工作。農(nóng)政發(fā)[2008]2號《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》將“涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)業(yè)投入品管理、動植物檢疫防疫監(jiān)督、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)等方面的標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量監(jiān)測、風(fēng)險評估、行政許可、監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰、信息公開、行政指導(dǎo)等”都列為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的法定職責(zé)?？梢姡N子管理也是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能之一，但與其廣泛的職能范圍相比，種子管理只是其中很小的一部分。

3 二者的區(qū)別與聯(lián)系

縣級種子管理站和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊都是縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門下設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，都代表農(nóng)業(yè)主管部門行使管理職能，管理內(nèi)容都包含“種子”這一特殊對象；但二者也有區(qū)別，不能相互取代。

3.1 管理范圍不同

如上文所述，前者（種子管理站）的管理范圍僅限于種子，而后者（農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊）管理的范圍非常廣泛。

3.2 管理的過程不同

僅就種子管理而言，前者的管理是一個過程管理，從品種準(zhǔn)入開始，進(jìn)行質(zhì)量全程監(jiān)控，偏重于種子生產(chǎn)環(huán)節(jié)，管理強(qiáng)調(diào)的是行政許可、確認(rèn)和監(jiān)督，對種子質(zhì)量主要起到“前控”作用；后者則偏重于經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理，重點(diǎn)是對市場的管理，管理強(qiáng)調(diào)的是行政處罰和行政強(qiáng)制，起到“后控”的作用。

3.3 管理的效果不同

由于前者的管理是“前控”，一般不涉及處罰，而且不少地方的縣級種子管理站雖有執(zhí)法權(quán)，但沒有處罰權(quán)，所以執(zhí)法力度顯得“松軟”，沒有震懾力；后者注重行政處罰，有立竿見影的效果，所以威懾力較強(qiáng)。加之后者成立相對較早，對違法案件的處罰力度相對較大，執(zhí)法影響較大。

4 整合資源，分工合作

如何充分發(fā)揮縣級種子管理站和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊各自的優(yōu)勢，合理分工與合作，切實搞好農(nóng)資市場管理，筆者談以下幾點(diǎn)看法：

4.1 整合資源，綜合執(zhí)法

農(nóng)業(yè)部 《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)政發(fā)[2008]2號）指出：“要力爭三年內(nèi)，在全國農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法文書統(tǒng)一規(guī)范，為農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的順利開展提供有力的組織保障?！薄熬C合的重點(diǎn)在縣級?！?/p>

農(nóng)業(yè)部 《關(guān)于加強(qiáng)種子管理工作的意見》（農(nóng)農(nóng)發(fā)[2009]8號）要求，“確保2011年底前全國農(nóng)業(yè)縣全部實行綜合執(zhí)法。沒有成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縣，要在縣級種子管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊，實行一套人馬，兩塊牌子，并根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的職責(zé)范圍確定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能范圍，配備與新定職能范圍相適應(yīng)的專業(yè)人員?！?/p>

4.2 優(yōu)勢互補(bǔ)，合理分工

縣級農(nóng)業(yè)部門是農(nóng)業(yè)違法案件的基本管轄主體，承擔(dān)著絕大部分農(nóng)業(yè)執(zhí)法任務(wù)。目前，如果把種子管理工作任務(wù)全部交給執(zhí)法大隊來完成，必然造成一方面管不了也管不好的局面；而另一方面，新成立的種子管理站對種子管理工作有著先天的優(yōu)勢，管理人員大多來自原“三位一體”的國有種子公司，對種子生產(chǎn)、檢驗、經(jīng)營、管理十分熟悉。如果將種子管理的主要職能從執(zhí)法大隊中分離出來，既可以避免種子管理站與執(zhí)法大隊在權(quán)利與責(zé)任面前推諉扯皮，又能防止二者工作重復(fù)或出現(xiàn)管理盲區(qū)。

種子管理工作的復(fù)雜性與重要性一直受到各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的高度重視，農(nóng)政發(fā)[2008]2號文件要求，“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要行使執(zhí)法環(huán)節(jié)中的行政處罰權(quán)，行政許可、行業(yè)管理、檢驗檢測等仍由原專業(yè)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。”看來，除了行政處罰權(quán)之外，行政許可、品種管理、質(zhì)量管理、市場監(jiān)管、種子檢驗、事故鑒定等職能由種子管理站來行使也是順理成章的事。