浙江樹人大學副校長、民辦高等教育研究專家

徐緒卿

民辦高校內(nèi)部管理體制改革的若干問題

浙江樹人大學副校長、民辦高等教育研究專家

徐緒卿

民辦高等教育已經(jīng)成為我國高等教育的重要組成部分，在高等教育體系中已占重要地位，在承擔培養(yǎng)現(xiàn)代化事業(yè)建設者和社會主義事業(yè)接班人的宏偉事業(yè)中負有重要的使命和責任。建設高等教育強國的進程不可能也不應該缺少民辦高校的參與。民辦高校在為國家高等教育發(fā)展做出重要貢獻的同時，也在不斷完善自身。在國家高等教育發(fā)展環(huán)境和政策轉(zhuǎn)移到提升質(zhì)量和內(nèi)涵，競爭內(nèi)容從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和特色的宏觀背景下，民辦高校如何加強管理，改革管理模式，提高管理水平和效益，已成為當前和今后一段時間內(nèi)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要命題，也是民辦高等教育研究工作者應予關注的重要課題。

研究民辦高校管理體制改革，既是重大的理論問題，又是重大的現(xiàn)實問題，對我國民辦高等教育理論的推進和促進民辦高校的可持續(xù)發(fā)展，都具有重要的意義。

第一，我國民辦高等教育十幾年來的發(fā)展存在著一個非常突出的問題就是至今尚未形成較為完善有效的管理體制。近10年來我國民辦高等教育的快速發(fā)展，主要體現(xiàn)在規(guī)模擴張上。規(guī)模擴張對于民辦高校建立形象、擴大影響、占領市場、積累資金和辦學經(jīng)驗而言，無疑都是非常重要的。但十幾年來的發(fā)展，相對于民辦高校的發(fā)展規(guī)模而言，我國民辦高校的內(nèi)部管理，無論是體制、機制的創(chuàng)新，還是目標、規(guī)范的形成，都還沒有十分明顯的突破。我國民辦高校產(chǎn)權(quán)和辦學主體較為復雜，在董事會、理事會等決策機構(gòu)的建立、舉辦者與辦學者之間的關系、決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的責權(quán)劃分等方面都缺乏明確的法律指導。從實踐的層面上說，各地的民辦高校對管理體制改革所進行的探索不多、深度不夠，可以供民辦高校學習借鑒的對象還很少。管理體制改革的落后阻礙了我國民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。一方面從發(fā)展規(guī)模上看，年年增長，欣欣向榮；另一方面從發(fā)展過程來看，困難重重，缺乏后勁，危機四伏，風險劇增。因而，從長遠發(fā)展來說，民辦高校的發(fā)展不能僅僅依靠規(guī)模的擴張，更應該通過內(nèi)涵建設來實現(xiàn)。從數(shù)量走向質(zhì)量，從規(guī)模走向內(nèi)涵，這是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

第二，管理體制是民辦高校內(nèi)部管理問題的核心。所謂管理體制是指一個管理系統(tǒng)內(nèi)各類、各層管理組織關于決策權(quán)責與執(zhí)行權(quán)責的劃分及它們彼此之間的從屬關系，即決策權(quán)歸哪個機構(gòu)，執(zhí)行權(quán)歸哪個機構(gòu)。管理機制是指涵蓋于一個管理體制內(nèi)的各個管理組織之間及各個組織內(nèi)部管理的主客體之間權(quán)責關系及其相應的利益分配機制。在民辦高校內(nèi)部管理系統(tǒng)內(nèi)各類、各層管理組織決策權(quán)責與執(zhí)行權(quán)責的劃分中，管理體制問題是最基礎的條件和最重要的依據(jù)。只有建立和完善管理體制，才能確定內(nèi)部機構(gòu)設置，建立各個管理機構(gòu)的職能，理順各個機構(gòu)和層面的相關關系，劃分相應的職權(quán)范圍和工作職責。并且，也只有建立了科學有效的管理體制，才能建設和完善相應的管理機制，明晰各個組織、機構(gòu)中相關者的利益分配，在確定的制度安排框架下，調(diào)動各方面的工作主動性、積極性，增強內(nèi)部工作的協(xié)調(diào)性。在全國高等教育全面進入內(nèi)涵建設、提升質(zhì)量的宏觀背景下，我國民辦高校必須進一步貫徹落實科學發(fā)展觀，依法辦學，規(guī)范管理，加強內(nèi)涵建設，提升辦學質(zhì)量，增強民辦高校的核心競爭力，改變我國民辦高校與公辦高校之間落差懸殊的格局。研究探索民辦高校管理體制改革，建立和健全管理體制，理順內(nèi)部關系，分清機構(gòu)職責，可以提高民辦高校的管理水平和效率，促進內(nèi)部和諧，集中精力深化教學改革，搞好人才培養(yǎng)，從而重塑民辦高校的辦學形象和品牌。

第三，微觀層面的高等學校管理體制改革尚未深入。新時期高等教育體制改革，包括辦學體制、管理體制、招生就業(yè)體制、經(jīng)費籌措體制和校內(nèi)管理體制的改革，這五大體制改革對于我國高等教育的大發(fā)展起到了積極的推動作用。周遠清指出：“五大體制的改革，改變了我國大學按科類設置的狀況，使一部分學校的科類更加綜合，為我國高等學校培養(yǎng)高水平、高素質(zhì)的人才，為出高水平的科研成果打下了基礎。實行辦學體制改革，使我們發(fā)展了民辦高等教育……體制改革使我們的高等教育適應了社會主義市場經(jīng)濟，為規(guī)模的發(fā)展和質(zhì)量效益的提高打下了基礎、創(chuàng)造了條件?！毙枰赋龅氖?，至今為止，高等教育體制改革，比較多的是在宏觀層面進行的，而處于微觀層面的高等學校管理體制改革，則由于許多主客觀原因難以深入。積極嘗試和探索民辦高校管理體制改革，不僅會為民辦高校自身的管理體制改革提供理論支持，同時也將為全國高校管理體制改革提供探索和實踐的借鑒，從而促進我國高校內(nèi)部管理體制和機制的改革，提高我國高等學校整體的辦學效率和效益。

當前我國民辦高校內(nèi)部管理體制改革，首先要解決好如下五方面的問題。

第一，民辦高校產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)權(quán)制度是民辦高校內(nèi)部管理體制架構(gòu)的基礎，產(chǎn)權(quán)制度的基本要求是要在產(chǎn)權(quán)的公益性和營利性(激勵性)之間保持恰當?shù)钠胶狻Ｒ环矫?，教育不同于?jīng)濟，民辦高校不同于企業(yè)，投入民辦高校的資金不能完全等同于投資經(jīng)濟領域的資本，對民辦高校的投資也不能像對企業(yè)投資一樣以利潤最大化為目的，對產(chǎn)權(quán)的過分激勵有可能助長民辦高校的營利性，這是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度公益性的要求。從國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗來看，大部分發(fā)展較好的私立高校都不是營利性的，都不追求產(chǎn)權(quán)回報，如美國哈佛大學。另一方面，適當?shù)乇Ｗo民辦高校創(chuàng)辦者或投資者的收益權(quán)、控制權(quán)等各項產(chǎn)權(quán)權(quán)利，對于激發(fā)創(chuàng)辦者或投資者的積極性，吸引更多社會資金進入民辦高等教育領域，也具有重要的作用，這是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度對營利性(激勵性)的要求。從我國的發(fā)展現(xiàn)實來看，追求一定的回報，正是民辦高等教育在短時期內(nèi)能夠迅速發(fā)展的主要動力。那么，從長遠來看，如何既能保持民辦高校產(chǎn)權(quán)的公益性，又能關照到民辦高校產(chǎn)權(quán)的營利性，是今后民辦高等教育研究的重點問題之一。

第二，民辦高校的決策機構(gòu)問題。決策機構(gòu)問題是民辦高校內(nèi)部管理體制的基本問題之一?！睹褶k教育促進法》第十九條、《民辦教育促進法》第二十條以及《民辦教育促進法實施條例》第九條和第十六條的規(guī)定雖然比較全面，但大都是原則性的規(guī)定，可供操作的內(nèi)容不多，從而導致這些規(guī)定很難在實際操作中實施。許多民辦高校決策機構(gòu)不健全；有的看似健全，實為虛設；有的不僅沒有董事會，連實際的負責人都難以找到。這樣的民辦高校是難以提高質(zhì)量的。

第三，民辦高校校長和執(zhí)行機構(gòu)問題?！睹褶k教育促進法》第二十四條的規(guī)定，說明民辦高校校長的角色是雙重的，他既受董事會的委托管理學校，是董事會決策的執(zhí)行者，又是內(nèi)部具體事務的決策者，在董事會的授權(quán)下，獨立自主地完成自己在學校治理中的分工。從民辦高校的現(xiàn)實來看，大部分民辦高校校長都是公辦高校退休的校領導，他們“德才兼?zhèn)洹?，都有良好的“社會資源”，可以利用自己的“社會資源”積極促進民辦高校各項事務的解決。但從公辦高校選聘的校長也有不足之處。一是有些民辦高校校長到任后，觀念難轉(zhuǎn)變，辦學憑經(jīng)驗，結(jié)果事倍功半，效果不佳。二是有些校長對民辦高等教育的認可度不高，關心程度不夠，對民辦高校一味地抱怨，對民辦高等教育和民辦高校缺乏感情。三是有些校長缺乏辦學主見，放棄原則，將經(jīng)濟利益放在首位，忽視了教育的公益性和奉獻性，把領導工作作為單純的職業(yè)，雇用觀念較重，將民辦高?？醋魇恰梆B(yǎng)老”和“創(chuàng)收”的地方。四是有些民辦高校校長年齡偏高，雖工作勤懇，但觀念陳舊，不思變革，創(chuàng)業(yè)不足，守業(yè)有余，學校發(fā)展缺乏應有的闖勁和活力。有些學校的校長甚至身體素質(zhì)欠佳，難以適應大學校長這一需要較高體力和精力的崗位要求。因此，以《民辦教育促進法》和實施條例以及相關法規(guī)為依據(jù)，研究和探索民辦高校校長的選拔、任用、培訓和發(fā)展制度，逐步建立民辦高校校長專業(yè)化成長的環(huán)境，是研究民辦高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容。

第四，民辦高校監(jiān)督機構(gòu)問題。對于民辦高校的監(jiān)督機構(gòu)及機制的研究，目前來說幾乎處于空白狀態(tài)。當前來看，我國民辦高校的監(jiān)督機構(gòu)不健全，監(jiān)督機制未建立，力量十分薄弱。家長(或?qū)W生)、社區(qū)、校友和媒體的力量微乎其微，難以起到監(jiān)督作用。監(jiān)督機構(gòu)的缺少，導致學校利益相關人的利益得不到保障。針對一些地方政府對民辦高校疏于管理，辦學行為不規(guī)范、內(nèi)部管理體制不健全、法人財產(chǎn)不落實以及行業(yè)自律、社會監(jiān)督薄弱等突出問題，國家有關部門出臺政策，要求加快建立對民辦高校的督導制度，由省級教育行政部門向民辦高校委派督導專員。督導專員依法監(jiān)督民辦高校貫徹執(zhí)行有關法律、法規(guī)和政策的情況，監(jiān)督、引導學校的辦學方向、辦學行為和辦學質(zhì)量，參加學校發(fā)展規(guī)劃、人事安排、財產(chǎn)管理、基本建設、招生及收退費等重大事項的研究討論，向委派機構(gòu)報告學校辦學情況、提出意見與建議，同時承擔有關黨政部門規(guī)定的其他職責。這一重要舉措將加強政府督導管理和引導民辦高校健全內(nèi)部管理體制有機結(jié)合起來，對于加快構(gòu)建政府依法管理、民辦高校依法辦學、行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的管理格局，促進民辦高校又好又快發(fā)展，具有十分重要的意義。

第五，民辦高校內(nèi)部管理制度。董事會、以校長為首的執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)是民辦高校內(nèi)部管理的三大基本組織架構(gòu)。除了要完善這三大基本組織架構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運行機制之外，民辦高校也要完善內(nèi)部管理的其他方面。民辦高校的內(nèi)部管理體制具有自身的一些特點，比如，民辦高校在教師管理制度、教師待遇和福利制度、學校內(nèi)部管理流程以及學生管理和教學管理制度等方面，均與公辦高校有顯著差別。但相比于公辦高校，民辦高校具有管理體制和運行機制自主靈活、市場意識強、市場敏感度高、歷史包袱少等優(yōu)勢，民辦高校應利用優(yōu)勢，抓住機遇，積極進行內(nèi)部管理制度創(chuàng)新。目前很多民辦高校已經(jīng)在內(nèi)部管理制度建設方面進行了嘗試，并且得到了地方教育行政部門的大力支持和指導。另外，民辦高校也應以開放的胸懷相互學習、相互借鑒、取長補短，學習先進民辦高校在內(nèi)部管理制度方面所進行的創(chuàng)新。只有打破封閉辦學的局面，我國民辦高校才能實現(xiàn)共同發(fā)展、共同繁榮，共同為建設高等教育大國和高等教育強國貢獻更多的力量。