黃冬婭

國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力研究述評(píng):基于財(cái)政分析的視角＊

黃冬婭

國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的核心問(wèn)題之一。國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力區(qū)別于國(guó)家專(zhuān)制權(quán)力,指國(guó)家實(shí)際滲透到市民社會(huì),在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力。在現(xiàn)有研究文獻(xiàn)中,研究者不僅將影響國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的因素歸結(jié)于政權(quán)的性質(zhì)和類(lèi)型,而且有力地揭示了財(cái)政汲取與財(cái)政供給對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的影響。一方面,統(tǒng)治者財(cái)政汲取的追求推動(dòng)了國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展,國(guó)家財(cái)政汲取的需求、規(guī)模、來(lái)源和方式等對(duì)民族國(guó)家是否能夠存活、國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)以及國(guó)家行政體系的規(guī)模和發(fā)展程度產(chǎn)生了重大影響;另一方面,財(cái)政供給的不同方式以及財(cái)政理性化的過(guò)程還影響了國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的不同路徑,在國(guó)家能力建構(gòu)過(guò)程中,財(cái)政體制理性化改革對(duì)于推動(dòng)國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展具有重要意義。對(duì)這些基于財(cái)政視角的研究,有的研究者也提出了批評(píng),認(rèn)為它們是基于歐洲國(guó)家形成的狹隘經(jīng)驗(yàn)。這些爭(zhēng)論為深入探討和反思財(cái)政問(wèn)題與國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的關(guān)系,提出了亟待解答的課題。

國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力;財(cái)政汲取;財(cái)政供給;國(guó)家政權(quán)建設(shè)

曼恩(Mann)在《國(guó)家的自主權(quán)力》一文中區(qū)分了兩個(gè)重要的概念:國(guó)家專(zhuān)制權(quán)力(Despotic Power of the State)和國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力(Infrastructure Power of the State)。前者指國(guó)家精英可以不經(jīng)過(guò)與市民社會(huì)常規(guī)、制度化的協(xié)商妥協(xié)而單獨(dú)采取一系列行動(dòng)的權(quán)力,它是一種國(guó)家精英凌駕于市民社會(huì)之上的權(quán)力;后者指國(guó)家實(shí)際滲透到市民社會(huì)、在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力,它是一種國(guó)家通過(guò)其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)(Infrastructure)滲透和集中協(xié)調(diào)市民社會(huì)活動(dòng)的權(quán)力①M(fèi)ichaelMann,The Sources of Social Power,Vol.II:the Rise of Classes and Nation-States,1760—1914,Cambridge:Cambridge University Press,1993,p.59.。

米格代爾(Migdal)認(rèn)為,曼恩提出的“國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力”指的就是國(guó)家的“社會(huì)控制能力”,它不僅包括了國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員的下沉,而且還包括國(guó)家配置資源以實(shí)現(xiàn)特定目的的能力和管理民眾日常行為的能力,是國(guó)家成功地以其規(guī)定的規(guī)則取代人們自身行為傾向或者其他社會(huì)組織規(guī)定的行為規(guī)則的能力②Joel S.Migdal,Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World,Princeton,N.J.:Princeton University Press,c1988.。同時(shí),國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的目標(biāo)必然要依靠國(guó)家代理人。在歐洲國(guó)家的形成歷史中,從封建國(guó)家向絕對(duì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)變意味著嶄新的行政體系的構(gòu)建,統(tǒng)治者通過(guò)行政體系將其社會(huì)控制的觸角延伸。隨之而來(lái)的問(wèn)題就是統(tǒng)治者如何有效地監(jiān)控代理人不偏離社會(huì)控制的目標(biāo),將其意志貫徹下去。在國(guó)家社會(huì)控制的過(guò)程中,國(guó)家代理人監(jiān)控的重要性使得它成為國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力研究中不可分割的組成部分。

國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力和國(guó)家專(zhuān)制權(quán)力的區(qū)分,可以幫助我們厘清國(guó)家的“范圍”(scope)與國(guó)家的“強(qiáng)度”(intensity)或國(guó)家的“范圍”(scope)與國(guó)家的“力量”(strength)之間的關(guān)系①Anthony Giddens,A Contem porary Critique of Historical Materialism,Vol.II.the Nation-state and V iolence,London:Macmillan,1981—1985;Francis Fukuyama,The Imperative of State-building,Journal of Dem ocracy,Vol.15,No.2(April 2004),pp.17—31.。在曼恩看來(lái),國(guó)家強(qiáng)弱指的就是國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的強(qiáng)弱,而國(guó)家專(zhuān)制權(quán)力的強(qiáng)大并不一定導(dǎo)致國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的弱小,在一些專(zhuān)制權(quán)力較弱的憲政國(guó)家,國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力同樣可能十分弱?、贛ichaelMann,The Autonomous Power of the State,in John A.Hall ed.,States in History,Oxford:B.Blackwell,1986,pp.60—61.。與此相似,厄特曼(Ertman)、亨廷頓(Huntington)和斯考切波(Skocpol)也都認(rèn)為,權(quán)威主義國(guó)家也可以因高度制度化的官僚行政體系而擁有強(qiáng)大的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力③Samuel P.Huntington,PoliticalO rder in Changing Societies,New Haven:YaleUniversity Press;Theda Skocpol,States and Social Revolutions:A Com parativeAnalysis of France,Russia,and China,New York:CambridgeUniversity Press,1979,p.162;Thomas Ertman,B irth of the Leviathan:Building States and Regim es in Medieval and Early Modern Europe,New York:Cambridge University Press,1997,p.10.。我們不能將影響國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的因素完全歸結(jié)于國(guó)家政權(quán)的類(lèi)型或者性質(zhì),這為我們進(jìn)一步深入探討國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的影響因素開(kāi)辟了更為廣闊的視野。

基于這種判斷,研究者把影響國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的因素追溯到了歐洲早期現(xiàn)代國(guó)家形成的歷史進(jìn)程,即統(tǒng)治者創(chuàng)設(shè)一系列的制度網(wǎng)絡(luò)和行政機(jī)構(gòu)以建立國(guó)家與社會(huì)各階層及群體的直接聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)從間接統(tǒng)治向直接統(tǒng)治的現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變的進(jìn)程④DavidWaldner,State-Building and Late Developm ent,Ithaca,N.Y.:CornellUniversity Press,1999.。現(xiàn)代國(guó)家形成的過(guò)程伴隨著現(xiàn)代行政體系的建立、規(guī)模的擴(kuò)張以及理性化程度的提升,這些都有效地推動(dòng)了國(guó)家社會(huì)控制能力和代理人監(jiān)控能力的發(fā)展,促進(jìn)了國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中,財(cái)政問(wèn)題發(fā)揮了重要的影響,研究者從不同角度對(duì)財(cái)政汲取和財(cái)政供給扮演的角色進(jìn)行了探討。

一、財(cái)政供給與國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展

在考察財(cái)政汲取與國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展關(guān)系的過(guò)程中,研究者關(guān)注到財(cái)政供給的不同方式如何影響官僚式和世襲式兩種不同行政體系的形成。在這兩種不同的行政體系下,國(guó)家的社會(huì)控制和代理人監(jiān)控能力有著重大的差別:在世襲制行政體系的制度框架下,統(tǒng)治者在克服社會(huì)控制難題的同時(shí),產(chǎn)生了巨大的代理人監(jiān)控問(wèn)題,從而使得不同國(guó)家的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力存在相當(dāng)大的差異。

第一,財(cái)政供給方式的不同是世襲式和官僚式兩種行政體系的根本區(qū)別。在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中,韋伯(Weber)追溯了歐洲國(guó)家形成的歷史進(jìn)程,區(qū)分了世襲式(Patrimonial)和官僚式(Bureaucratic)兩種不同的行政體系⑤MaxWeber,Econom y and Society:An Outline of Interpretive Sociology,Vol.III,New York:Bedminster Press,1968,p.1010.。世襲制的行政體系有可能發(fā)展出官僚體制的種種特點(diǎn),但它與官僚制根本不同。世襲制體系下也可能有職位和權(quán)威層級(jí)的復(fù)雜化,但是,世襲制行政體系中官員沒(méi)有穩(wěn)定、經(jīng)常性的薪水,他們只能從其占有的行政管理物資中獲取行政管理的費(fèi)用。即便是軍隊(duì),也是依靠本身資源的攫取來(lái)裝備自己。實(shí)物俸祿、酬金以及土地俸祿等是世襲制行政體系經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。這種體制產(chǎn)生了諸多弊端:政府官員對(duì)職位權(quán)力往往享有壟斷性的占有,包稅人和其他各種承擔(dān)了國(guó)家職能并利用這種職能來(lái)牟取私利的私商廣泛存在,俸祿的攫取和交易超出了統(tǒng)治者控制的范圍①I(mǎi)bid.,pp.1028—1032.。

在這種世襲制行政體系中,統(tǒng)治者往往采取出巡和管轄權(quán)的分割等來(lái)防止官員對(duì)于公職的獨(dú)占,但是,世襲制行政體系的最終變化來(lái)源于貿(mào)易和貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。貿(mào)易和貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得統(tǒng)治者可以通過(guò)追求利潤(rùn)導(dǎo)向的壟斷主義來(lái)滿(mǎn)足其經(jīng)濟(jì)需要,在稅收收入大幅度增加的基礎(chǔ)上提供行政官員穩(wěn)定的薪水和相連帶的職務(wù)晉升,從而避免了職位壟斷(Office Farming)和買(mǎi)賣(mài)官職。在財(cái)政理性化的過(guò)程中,世襲制逐漸地演變?yōu)槔硇怨倭胖菩姓w系②Ibid.,pp.1041—1043,pp.964—967.。

第二,以不同財(cái)政供給方式為基礎(chǔ)的行政體系具有不同的運(yùn)行基礎(chǔ)。在官僚制和世襲制兩種不同的行政體系下,國(guó)家的社會(huì)控制和代理人監(jiān)控能力存在相當(dāng)大的差異,在一定程度上導(dǎo)致了不同國(guó)家的基礎(chǔ)權(quán)力差異。在絕對(duì)主義國(guó)家形成的初期,君主要將其統(tǒng)治觸角延伸,就不得不花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)人員以組成行政體系和軍隊(duì)。在這個(gè)過(guò)程中,一些國(guó)家的統(tǒng)治者利用官職買(mǎi)賣(mài)以及雇傭軍來(lái)克服建立官僚機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)過(guò)程中的經(jīng)費(fèi)不足。但是,這種世襲制行政體系會(huì)帶來(lái)無(wú)法克服的監(jiān)控難題,無(wú)可置疑地侵蝕著國(guó)王原本就有限的權(quán)力,國(guó)家的收入被轉(zhuǎn)移到這個(gè)腐敗的官僚系統(tǒng)日益增加的薪俸上,雇傭軍也背離國(guó)王的目標(biāo)而追求自我利益,日益膨脹的官僚體系不斷消耗財(cái)政收入并帶來(lái)了國(guó)家的負(fù)債,從而又導(dǎo)致了國(guó)家更加龐大的財(cái)政需求③ImmanuelWallerstein,TheM odern World-System,Vol.I,New York:Academic Press,1974,pp.133—162.。

因而,一方面,在歐洲國(guó)家形成的過(guò)程中,統(tǒng)治者通過(guò)世襲制的行政體系一定程度上克服了將國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家權(quán)力向基層滲透之際財(cái)政汲取和人力的缺乏,取得了更廣泛的社會(huì)服從;另一方面,世襲制行政體系建立在私人忠誠(chéng)和行政職能承包的基礎(chǔ)之上,帶來(lái)了嚴(yán)重的代理人監(jiān)控問(wèn)題。有的研究者強(qiáng)調(diào)世襲制本身作為一種有效的制度安排,是統(tǒng)治者在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下追求財(cái)政收入最大化的理性選擇;另一些研究者認(rèn)為,在世襲制之下,統(tǒng)治者對(duì)國(guó)家代理人的監(jiān)控處于失控狀態(tài),國(guó)家代理人對(duì)于既得利益的追求和維護(hù)阻礙了統(tǒng)治者改革的推行和實(shí)施。即便國(guó)家已經(jīng)擁有足夠的財(cái)政汲取和專(zhuān)業(yè)人才來(lái)建立一個(gè)理性的官僚制,國(guó)家代理人的失控也使得國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的演變不得不面對(duì)某種路徑依賴(lài),從而規(guī)導(dǎo)了國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力演變的軌跡。

二、財(cái)政汲取與國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展

在關(guān)于國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的研究中,研究者還將國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展放在具體的歷史環(huán)境中,考察財(cái)政汲取的需求、來(lái)源、規(guī)模和方式對(duì)于民族國(guó)家存活、現(xiàn)代行政體系建立、規(guī)模擴(kuò)張及其發(fā)展程度的影響,從多個(gè)側(cè)面揭示了財(cái)政汲取問(wèn)題在國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的重要作用。

第一,國(guó)家是否能夠成功地汲取足夠的財(cái)政收入,直接影響到民族國(guó)家的存活,這一點(diǎn)在歐洲國(guó)家形成的過(guò)程中尤為明顯。其時(shí),一個(gè)全球范圍內(nèi)的民族國(guó)家體系并未形成,財(cái)政實(shí)力是決定這些新生民族國(guó)家能否在國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)中存活下來(lái)的最為關(guān)鍵的因素,進(jìn)而決定了民族國(guó)家力量的強(qiáng)弱和興衰。蒂利(Tilly)就認(rèn)為,1500年之后的歐洲,一個(gè)政治體能否存活下來(lái)并最終成為一個(gè)民族國(guó)家,取決于其統(tǒng)治者是否采取了一系列行動(dòng)來(lái)建立一個(gè)可以有效地汲取所需資源的機(jī)構(gòu)④Charles Tilly,ed.The Fo rm ation of National States in Western Europe.Princeton,N.J.:Princeton University Press,1975.。

第二,財(cái)政汲取是國(guó)家行政體系建設(shè)的根本動(dòng)力,統(tǒng)治者財(cái)政汲取的追求推動(dòng)了國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展。戰(zhàn)爭(zhēng)的壓力推動(dòng)了統(tǒng)治者將其權(quán)力向下延伸,以此汲取所需的資金,從而創(chuàng)設(shè)了國(guó)家行政體系,現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力得到了發(fā)展①Otto Hintze,The Historical Essays of O tto Hintze,New York:Oxford University Press,1975;Gianfranco.Poggi,The Developm ent of TheM odern State:a Sociological Introduction,Stanford,Calif.:Stanford University Press,1978;Charles Tilly,Reflections on the History of European State-Making,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of National States in Western Europe;Thomas Ertman,B irth of the Leviathan:Building States and Regim es in Medieval and Early Modern Europe,New York:Cambridge University Press,1997.。蒂利認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)使得統(tǒng)治者有財(cái)政汲取的需求。利維(Levi)進(jìn)一步提出,不管是否有戰(zhàn)爭(zhēng)壓力,統(tǒng)治者都存在獨(dú)立的利益目標(biāo),即追求稅收最大化②MargaretLevi,Of Rule and Revenue,London:University of California Press,c1988,p.14.。不獨(dú)公共財(cái)政和國(guó)家統(tǒng)治者的財(cái)政混為一體的時(shí)候,統(tǒng)治者有足夠的激勵(lì)去尋求稅收增長(zhǎng);就算有獨(dú)立的公共財(cái)政,統(tǒng)治者也會(huì)追求稅收的增長(zhǎng),因?yàn)槎愂兆畲蠡梢栽黾咏y(tǒng)治者私人的權(quán)力和威望,帶來(lái)各種私人物品③John A.C.Conybeare,The Rent-Seeking State and Revenue Diversification,World Politics,Vol.35,No.1(Oct.,1982),pp.25—42.。

研究者認(rèn)為,民族國(guó)家的需要不是來(lái)自于社會(huì),而是來(lái)源于統(tǒng)治者,統(tǒng)治者而非社會(huì)才是國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的推動(dòng)力量。國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的過(guò)程是統(tǒng)治者為了延伸權(quán)力觸角、加強(qiáng)財(cái)政汲取而推動(dòng)國(guó)家建設(shè)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,國(guó)家創(chuàng)設(shè)了一系列行政體系來(lái)取代各種中間人,將各種包稅人吸納到國(guó)家結(jié)構(gòu)之中;同時(shí),在從依靠各種獨(dú)立中介人到建立國(guó)家的直接統(tǒng)治的過(guò)程中,統(tǒng)治者們不得不為了財(cái)政收入、人力和各種戰(zhàn)爭(zhēng)需要而與資本家以及社會(huì)其他階層討價(jià)還價(jià)。社會(huì)各階層對(duì)國(guó)家提出了無(wú)數(shù)的新要求,包括養(yǎng)老金、窮人救濟(jì)、公共教育和城市規(guī)劃等等。由此,國(guó)家從戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器演變成了一個(gè)多功能的組織④Charles Tilly,Entanglementof European Cities and States,in Charles Tilly and Wim P.Blockmans eds.,Cities and the Rise of States in Europe,A.D.1000 to 1800,Boulden:Westview Press,1994,pp.8—9.。

第三,財(cái)政汲取的不同需求和經(jīng)濟(jì)背景影響了行政體系的不同規(guī)模和發(fā)展程度。蒂利考察了歐洲國(guó)家建設(shè)過(guò)程中不同國(guó)家行政體系規(guī)模差異產(chǎn)生的原因。他認(rèn)為,不同戰(zhàn)爭(zhēng)類(lèi)型對(duì)資金的不同需求導(dǎo)致了統(tǒng)治者對(duì)資金汲取的不同壓力,財(cái)政汲取需求越大,國(guó)家行政體系可能相應(yīng)地越龐大。此外,財(cái)政汲取的不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景也產(chǎn)生了對(duì)汲取資金的行政體系的不同需求:俄國(guó)是非商業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),因而,國(guó)家建設(shè)屬于強(qiáng)制力密集型,龐大的官僚系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)部門(mén)汲取資金;威尼斯有相當(dāng)發(fā)達(dá)的商業(yè),所以,國(guó)家建設(shè)屬于資金密集型,依賴(lài)關(guān)稅和消費(fèi)稅這些容易征收的稅種,不需要龐大的行政機(jī)構(gòu)⑤Charles Tilly,Coercion,Capital,and European States,AD.990—1990,Cambridge,Mass.,BasilBlackwell.1990.。具體來(lái)說(shuō),稅源越小,商業(yè)化程度越低,越難以征收到足夠的給養(yǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的稅收,財(cái)政機(jī)構(gòu)延伸的范圍就越廣;反之亦然⑥Charles Tilly,WarMaking and State Making as Organized Crime,in Perter B.Evans etal,eds.,B ringing the State Back in,Cambridge:Cambridge University Press,1985,p.182.。

財(cái)政汲取的不同來(lái)源還影響到國(guó)家行政體系的不同發(fā)展程度。依靠國(guó)外貿(mào)易而不是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的稅收時(shí),國(guó)家財(cái)稅機(jī)構(gòu)一般會(huì)欠發(fā)展,因?yàn)槭杖￡P(guān)稅不需要一個(gè)精密的財(cái)稅結(jié)構(gòu)。進(jìn)而,根據(jù)交換理論,當(dāng)政治精英不需要對(duì)國(guó)內(nèi)民眾收稅時(shí),他們也不需要?jiǎng)?chuàng)造那么多的公共服務(wù)部門(mén),因?yàn)樗麄儾恍枰@得地方納稅人的服從。并且,如果國(guó)內(nèi)稅收水平很低,國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理只承擔(dān)很少的責(zé)任,也就不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)監(jiān)管、貨幣和其他經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)⑦John L.Campbell,The State and Fiscal Sociology,Annual Review of Sociology,Vol 19(1993),pp.163—185.。

第四,財(cái)政汲取最大化目標(biāo)是產(chǎn)生世襲式和官僚式兩種不同行政體系的重要原因。財(cái)政供給的不同方式是導(dǎo)致世襲式和官僚式兩種行政體系相區(qū)別的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),而究其根源,兩者都是統(tǒng)治者追求可能的財(cái)政收入最大化而采取的制度安排。阿丹特(Ardant)認(rèn)為,生產(chǎn)的不足、市場(chǎng)發(fā)育的不充分以及前工業(yè)社會(huì)稅收征收、稅負(fù)分配和稅收評(píng)估的困難等社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制,決定了統(tǒng)治者征收的稅種及其征收方式。世襲制行政體系正是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和統(tǒng)治者財(cái)政汲取能力不協(xié)調(diào)的情況下采取的以求稅收最大化的方式①GabrielArdant,Financial Policy and Economic Infrastructure ofModern States and Nations,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of Nation-State in Western Europe,pp.174—193.。同樣,科林(Collins)對(duì)17世紀(jì)法國(guó)稅收的研究提出,正是世襲制行政體系下那些看似無(wú)效率的因素,比如高昂的征收成本、特權(quán)和包稅人等,使得國(guó)王能夠征收到足夠的稅收。凱瑟(Kiser)也認(rèn)為,世襲式行政體系產(chǎn)生于統(tǒng)治者無(wú)法監(jiān)控其代理人,而只有通過(guò)包稅人等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治向社會(huì)的滲透;在監(jiān)控?zé)o法實(shí)現(xiàn)的情況下,包稅人等制度安排可以減少監(jiān)控成本,從而是一種有效的制度②Kiser Edgar and Joachim Schneider,Bureaucracy and Efficiency:An Analysis of Taxation in EarlyModern Prussia,A-m erican Sociological Review,Vol.59,No.2(Apr.,1994),pp.187—204.。

利維用交易成本分析國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力演變,揭示了統(tǒng)治者追求財(cái)政收入最大化的目標(biāo)如何影響國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的演變。其核心論點(diǎn)是:統(tǒng)治者的目標(biāo)是追求稅收收入,但不能隨心所欲。她系統(tǒng)地考察了統(tǒng)治者在稅收最大化過(guò)程中受到的各種制約,包括討價(jià)還價(jià)能力、交易成本和貼現(xiàn)率③MargaretLevi,Of Rule and Revenue,pp.113—117.。在她看來(lái),世襲制并不是統(tǒng)治者對(duì)于國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力失控的產(chǎn)物,相反,它是統(tǒng)治者在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,為了克服社會(huì)控制和代理人監(jiān)控的難題而選擇的有效制度。在利維的研究中,世襲制就是為了追求財(cái)政收入最大化而在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下節(jié)約交易成本的一種制度安排。

第五,財(cái)政汲取的不同策略影響到國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)。是否會(huì)走向?qū)?guó)家權(quán)力的分享,也從一個(gè)側(cè)面影響到國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展。在歐洲現(xiàn)代國(guó)家形成的過(guò)程中,為了獲取民眾對(duì)稅收的同意,統(tǒng)治者不得不創(chuàng)造政治參與的渠道,諸如法庭、議會(huì)等。當(dāng)上層階級(jí)同意承擔(dān)大部分稅負(fù)作為政治權(quán)利的交換時(shí),就產(chǎn)生了憲政國(guó)家,即所謂“沒(méi)有代表權(quán)就沒(méi)有稅收”;當(dāng)政治精英很難達(dá)成這樣一個(gè)妥協(xié)方案時(shí),他們就會(huì)創(chuàng)設(shè)一個(gè)絕對(duì)主義國(guó)家來(lái)增加下層階級(jí)的稅負(fù)④John L.Campbell,The State and Fiscal Sociology,Annual Review of Sociology,Vol 19(1993),pp.163—185.。雖然國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展享有相當(dāng)于國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的獨(dú)立性,但是,國(guó)家政權(quán)性質(zhì)無(wú)疑對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展具有相當(dāng)重要的影響。在厄特曼看來(lái),與獨(dú)裁國(guó)家相比較,英國(guó)、瑞士這樣的憲政國(guó)家在建立現(xiàn)代官僚體系上更有優(yōu)勢(shì):一個(gè)強(qiáng)大的議會(huì)以及公共領(lǐng)域可以為改革者提供最為關(guān)鍵的支持,來(lái)克服既得利益的反對(duì),消除世襲制的陋習(xí),從而推動(dòng)國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展⑤Thomas Er tman,B irth of theLeviathan:Building States and Reg imes inMedieval and EarlyModern Europe,pp.323—324.。

三、歐洲經(jīng)驗(yàn)的局限

以上關(guān)于國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力研究的文獻(xiàn)大部分以歐洲現(xiàn)代國(guó)家形成的歷史為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ),而后發(fā)展國(guó)家面對(duì)的國(guó)際環(huán)境、國(guó)內(nèi)條件和國(guó)家職能都發(fā)生了重大變化,歐洲早期現(xiàn)代國(guó)家形成的經(jīng)驗(yàn)無(wú)可避免地存在著歷史的局限。對(duì)這些以財(cái)政問(wèn)題作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)之核心的研究,一些學(xué)者從不同側(cè)面提出了質(zhì)疑。

研究者反思了財(cái)政收入與民族國(guó)家存活以及國(guó)家行政體系規(guī)模和發(fā)展程度的關(guān)系。比如,在第三世界國(guó)家,現(xiàn)代世界體系的建立使得戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)不再成為民族國(guó)家是否存活的基礎(chǔ),財(cái)政汲取也已經(jīng)不再是民族國(guó)家是否能夠存活的關(guān)鍵。在蒂利對(duì)歐洲國(guó)家演變的分析中,“國(guó)家形成”亦即一種前所未有的組織形成、產(chǎn)生及其非預(yù)定性、非方向性的發(fā)展過(guò)程;與歐洲國(guó)家不同,第三世界國(guó)家經(jīng)歷的是“國(guó)家建設(shè)”的歷程,新興的國(guó)家已經(jīng)不可能通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)改變它們?cè)谶@個(gè)體系中的位置,軍事力量、財(cái)政能力并不會(huì)導(dǎo)致其存亡,也不會(huì)影響到它控制疆域的大?、貱harles Tilly,Entanglementof European Cities and States,in Charles Tilly and Wim P.Blockmans eds.,Cities and the Rise of States in Europe,A.D.1000 to 1800,Boulden:Westview Press,1994,pp.8—9.。進(jìn)而,如果說(shuō)歐洲國(guó)家形成過(guò)程中,戰(zhàn)爭(zhēng)的壓力使得統(tǒng)治者為追求財(cái)政收入最大化推動(dòng)了國(guó)家財(cái)政汲取行政體系最初的建立,從而推動(dòng)了國(guó)家政權(quán)的建設(shè),那么,如今的第三世界國(guó)家,在戰(zhàn)爭(zhēng)壓力大大減輕的情況下,在以規(guī)則制定為核心的監(jiān)管取代并邊緣化了戰(zhàn)爭(zhēng)、稅收和財(cái)政支出三大現(xiàn)代國(guó)家功能的情況下,在能否構(gòu)造一個(gè)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策、提供社會(huì)服務(wù)和維持公共秩序的國(guó)家政權(quán)成為主要任務(wù)和挑戰(zhàn)的情況下,統(tǒng)治者可能喪失了基于財(cái)政汲取的壓力或者動(dòng)力去推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門(mén)的理性化,從而難以推動(dòng)國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展②Charles Tilly,Reflections on the History of European State-Making,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of National States in Western Europe,pp.81—82;RobertR.Kaufman,Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries,Com parative Politics,Vol.31,No.3(Apr.,1999),p.357;Francis Fukuyama,The Imperative of State-building,Journal of Dem ocracy,Vol.15,No.2(April 2004),pp.17—31.。

對(duì)于財(cái)政汲取如何影響國(guó)家性質(zhì),研究者發(fā)現(xiàn),并不是所有情況下,稅收和財(cái)政汲取都能促使權(quán)力的分享和憲政國(guó)家的興起,這還取決于納稅人采取集體行動(dòng)的能力以及國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。很多情況下,國(guó)家更傾向于采取強(qiáng)制的方式汲取財(cái)政收入,而非妥協(xié)與談判。比如,當(dāng)官僚組織執(zhí)行稅收政策的能力很強(qiáng),能夠避免因腐敗帶來(lái)的大規(guī)模稅收流失等問(wèn)題時(shí),國(guó)家更容易采取強(qiáng)制的方式來(lái)追求稅收收入;當(dāng)政府享有很高的合法性的時(shí)候,也更可能采取強(qiáng)制力的方式汲取財(cái)政收入;當(dāng)能夠從國(guó)際資源中獲取財(cái)政收入的時(shí)候,政府往往有能力拒絕和國(guó)內(nèi)階層進(jìn)行談判妥協(xié);此外,鑒于現(xiàn)代大多數(shù)國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)成員與納稅人交疊重合的程度很低,最大的納稅人往往是對(duì)政治發(fā)揮很小作用的公司等主體,因而,納稅人往往采用資金贊助等方式來(lái)達(dá)到一些個(gè)別、專(zhuān)門(mén)的政治目的。在他們可以通過(guò)各種方式來(lái)影響稅收機(jī)構(gòu)正式或者非正式的裁量權(quán)的時(shí)候,納稅人的集體行動(dòng)很難發(fā)生。因而,國(guó)家的稅收和財(cái)政汲取也不太可能引發(fā)公開(kāi)的辯論和談判,不可能引向代表權(quán)的產(chǎn)生;并且,由于可見(jiàn)的、直接的稅種較之于間接稅種更容易引發(fā)納稅人的集體行動(dòng),在主要依靠間接稅種的國(guó)家,“沒(méi)有代表權(quán)就沒(méi)有稅收”也難以產(chǎn)生③Mick Moore,Revenue,State Formation,and theQuality of Governance inDevelopingCountries,International Political Science Review,Vol.25,No.3(2004),pp.297—319.。

當(dāng)然,面對(duì)這些質(zhì)疑,仍有研究者堅(jiān)持財(cái)政問(wèn)題在后發(fā)展國(guó)家建設(shè)中要發(fā)揮至關(guān)重要的作用。在中國(guó)研究中,對(duì)民國(guó)時(shí)期現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的影響、新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的影響以及當(dāng)代中國(guó)財(cái)政理性化改革的研究,都有人仍然將財(cái)政體制改革作為行政體制改革的著力點(diǎn),將傳統(tǒng)財(cái)政向現(xiàn)代財(cái)政的轉(zhuǎn)型當(dāng)作推動(dòng)中國(guó)從傳統(tǒng)國(guó)家走向現(xiàn)代國(guó)家不可或缺的重要組成部分④杜贊奇著、王福明譯:《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900—1942年的華北農(nóng)村》,南京:江蘇人民出版社,1996年;黃冬婭:《財(cái)政供給與國(guó)家政權(quán)建設(shè):廣州市基層市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)研究(1949—1978)》,《公共行政評(píng)論》2008年第2期;王紹光、馬駿:《走向“預(yù)算國(guó)家”:財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)》,《公共行政評(píng)論》2008年第1期;劉守剛:《財(cái)政類(lèi)型與現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建:一項(xiàng)基于文獻(xiàn)的研究》,《公共行政評(píng)論》2008年第1期。。因此,無(wú)論是基于歐洲經(jīng)驗(yàn)的研究抑或?qū)τ跉W洲經(jīng)驗(yàn)的批評(píng),都可為我們認(rèn)識(shí)當(dāng)今中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)以及國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展提供借鑒。不同的時(shí)代背景和空間場(chǎng)域下的財(cái)政問(wèn)題與國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展之關(guān)系,亟待研究者更深入地探討和研究,以總結(jié)出超越歐洲經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

【責(zé)任編輯:楊海文;責(zé)任校對(duì):楊海文,許玉蘭】

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廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目;中山大學(xué)“211工程”三期行政改革與政府治理研究項(xiàng)目;2009年中山大學(xué)青年教師起步資助計(jì)劃

黃冬婭(1978—),女,重慶合川人,哲學(xué)博士,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、行政管理研究中心、城市治理與城市發(fā)展研究所、政治學(xué)研究所講師(廣州510275)。