葛云寶

(金華市水土保持辦公室,浙江金華 321017)

金華市地處浙江省中部,屬浙中丘陵盆地區(qū),現(xiàn)轄 2區(qū) 4市3縣,土地總面積 10 926 km2。受地形、土壤、氣候及人為活動等因素的影響,水土流失嚴重。據(jù)監(jiān)測,2004年全市有水土流失面積 1 784.18km2,占土地總面積的 16.33%,高于全省平均水平。水土流失以水力侵蝕為主,部分區(qū)域存在滑坡、崩塌等重力侵蝕。近年來,隨著交通、水利、房地產(chǎn)等開發(fā)建設項目大規(guī)模實施,我市的水土流失治理工作任務更加艱巨。

1 金華市水土保持工作概況

水土保持法的頒布實施,為金華市的水土保持工作提供了法律依據(jù)?，F(xiàn)金華市設有市水土保持辦公室,所轄縣(市、區(qū))也相繼成立了水土保持監(jiān)督管理站(辦),負責區(qū)域水土保持工作。目前,全市共設立水土保持機構(gòu) 10個,其中市級 1個、縣級9個,從事水土保持工作人員共 52人。機構(gòu)成立后,在上級部門的支持下,我市積極開展水土保持規(guī)范及制度建設、水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系建設、水土保持方案審批、水土保持監(jiān)督檢查、水土保持規(guī)費征收及水土流失治理等工作。以建設項目為抓手,重點開展建設項目水土保持監(jiān)督管理工作,使水土保持工作逐漸走上制度化、規(guī)范化發(fā)展道路。特別是在 1999年省、市、縣三級人大聯(lián)合對水土保持執(zhí)法情況進行了檢查,有力地推動了全市開發(fā)建設項目水土保持工作的開展。

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,我市交通、水利、能源等基礎(chǔ)設施和各類開發(fā)建設項目大量上馬,在保障社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時,開發(fā)建設活動帶來的水土流失問題也非常突出,水土保持工作有待進一步加強。據(jù)不完全統(tǒng)計,2001—2009年,全市市級及以上批復水土保持方案的開發(fā)建設項目產(chǎn)生的棄渣量就達 1 700萬 m3。在項目建設過程中,土石方開挖、填筑等活動極易造成新的水土流失,植被也會不可避免地遭到破壞。特別是在山區(qū)、丘陵區(qū)修建的交通、水利等項目,由于項目區(qū)地形復雜,致使施工難度加大、棄渣量大,常給周邊地區(qū)帶來極大的生態(tài)安全隱患,甚至對群眾的生命財產(chǎn)安全造成威脅。為此,我們建立了水土保持巡查制度,將定期檢查與不定期巡查相結(jié)合,加強水土保持監(jiān)督管理工作,以項目為抓手,從源頭上做好建設項目水土流失防治,落實水土保持“三同時”制度,做到項目開發(fā)與生態(tài)保護并舉。

2 存在問題

開發(fā)建設項目水土保持工作的目標是預防和治理人為水土流失,改善項目區(qū)生態(tài)環(huán)境,核心是落實水土保持“三同時”制度。水土保持法第十九條第三款規(guī)定:“建設項目中的水土保持設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。建設工程竣工驗收時,應當同時驗收水土保持設施,并有水行政主管部門參加”。但從實踐看,落實建設項目水土保持“三同時”制度存在諸多問題,與法律的要求尚有一段距離。

2.1 方案編報率高,但水保設施驗收率低

自 2001年以來,全市共有已批復水土保持方案的建設項目639個,其中省級及以上項目 92個、市級項目 40個、縣級項目507個。從行業(yè)來看,主要集中于交通、水利、電力等行業(yè),這些行業(yè)項目的方案編報率接近 100%。但從檢查情況來看,項目水土保持設施驗收率極低。據(jù)統(tǒng)計,自 2001年以來,市級及以上建設項目 132個,已開工建設的 123個,其中完建項目 69個;在完建的項目中,水土保持設施已經(jīng)水行政主管部門驗收的僅11個,驗收率為 15.9%,遠遠低于方案編報率。

2.2 設計變更程序執(zhí)行不到位

依據(jù)《開發(fā)建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》,經(jīng)審批的項目,如性質(zhì)、規(guī)模、建設地點等發(fā)生變化時,則項目單位或個人應及時修改水土保持方案,并按照本規(guī)定的程序報原批準單位審批。但從歷年對建設項目的檢查情況來看,在項目建設過程中,由于主體工程設計變更導致水土保持設施設計變更的情況較多,但相應的水土保持方案設計變更報原審批部門批準或備案的項目較少。

2.3 重永久設施、輕臨時設施現(xiàn)象突出

從多年的水土保持監(jiān)督管理實踐來看,建設單位和施工單位往往注重永久性的水土保持設施建設,不重視臨時性的水土保持設施建設。在檢查中發(fā)現(xiàn),若水土保持設施屬永久性的,則一般落實得較好。如公路裸露面植被恢復、高路塹開挖面的攔擋防護墻等具有水土保持功能的設施落實較好,而諸如施工場地臨時性排水溝、沉沙池等水土保持設施,一般落實較差。

2.4 資料整理不及時、不規(guī)范

重設施建設輕資料整理現(xiàn)象十分突出。檢查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)建設項目沒有配備專業(yè)的水土保持監(jiān)理,一般都是由主體工程監(jiān)理一并進行水土保持工程監(jiān)理,致使相關(guān)資料整理不及時、不規(guī)范,設施建成后不能為驗收提供相應的影像、照片及書面記錄等資料,這在臨時性設施方面顯得尤其突出。

3 原因分析

3.1 水土保持意識淡薄

金華地處江南,相對于我國西北部來說,這里山清水秀,多數(shù)人認為水土流失不嚴重,根本就不需要治理。從水土保持專業(yè)角度看,建設項目水土流失主要產(chǎn)生于施工期,項目竣工后,水土流失會大幅減少,所以水土流失防治主要在施工期。而有些建設單位和施工單位則認為,只要工程完建后沒有水土流失就算達到目標了,在施工過程中存在一些水土流失沒有關(guān)系。比如,諸(諸暨)永(永嘉)高速公路金華磐安段在建設過程中,起初建設單位對水土保持工作不是十分重視,自行變更棄渣場現(xiàn)象十分突出,且渣場防護措施不到位。對此,水行政主管部門多次提出整改意見,要求建設單位依法對項目棄渣場變更進行報批,并及時采取防護措施以確保渣場穩(wěn)定。然而建設單位是不理不睬,直到一次暴雨導致一個渣場發(fā)生了滑坡,土石渣被沖入下游河道,不僅抬高了河床,而且對河道的正常行洪也產(chǎn)生了嚴重影響,還影響到下游水電站的正常發(fā)電,磐安縣縣委書記、縣長親自檢查棄渣場,建設單位領(lǐng)導這才開始重視水土保持工作,主動落實了項目設計變更的報批手續(xù),并對有安全隱患的棄渣場進行了防護。

3.2 水土保持法律法規(guī)體系不健全

監(jiān)督執(zhí)法的基本原則是依法行政,包括有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。但在水土保持法律體系中,違法必究環(huán)節(jié)在法律法規(guī)上缺少具有可操作性的規(guī)定,追究違法相對人責任的相關(guān)法律條文不明確。另外,法律中規(guī)定的處罰力度太小,根本不能對違法者起到威懾作用。

水土保持法第十九條第三款規(guī)定:建設項目水土保持設施實行“三同時”制度。工程竣工驗收時,應同時驗收水土保持設施,并有水行政主管部門參加。但在法律責任篇章中卻沒有規(guī)定“若違反此條文規(guī)定應當承擔的相應法律責任”,致使在監(jiān)督管理中即使發(fā)現(xiàn)建設項目水土保持設施沒有落實“三同時”制度,管理部門也只能是督促建設單位自覺履行“三同時”制度,卻沒有很有效的、強制性的措施,使法律的權(quán)威性大打折扣。

另外,即便水土保持法實施條例對處罰額度有規(guī)定,但標準也偏低,最高僅 1萬元。水土保持法及其實施條例均頒布于1991年,現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢和社會條件與當時相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化,最高行政處罰 1萬元與違法者違法的成本或代價相比太輕,容易讓違法者藐視法律法規(guī),我行我素,起不到威懾作用。

3.3 行業(yè)管理制度不同

導致水土保持設施驗收率低的原因,除法律法規(guī)約束力不夠外,不同行業(yè)管理制度的不同也是誘因之一。水土保持方案審批和水土保持設施驗收作為行政許可項目,按規(guī)定是先申請后許可,若建設單位不自覺申請驗收,監(jiān)管部門就無從許可;行業(yè)管理制度不一樣,如房地產(chǎn)、醫(yī)院等建設項目一般沒有綜合的項目竣工驗收環(huán)節(jié),單項工程驗收后就直接投入運營,這就造成了水土保持設施驗收環(huán)節(jié)無法起到把關(guān)作用的事實。

4 對策與建議

4.1 加大宣傳力度,提高全民法制意識

水土保持是我國的一項基本國策,但社會上對水土保持工作的理解并不深刻。要提高全民的水土保持法制意識,必須加大水土保持宣傳力度。宣傳時一要明確宣傳對象,既要面向建設單位、施工單位,又要面向監(jiān)理單位,尤以建設單位為主;二要注重宣傳內(nèi)容,強調(diào)防治水土流失的責任主體,告知建設單位落實水土保持工作的重點等;三要宣傳方式多樣化,可以通過分發(fā)法律法規(guī)小冊子進行宣傳,也可通過新聞媒體宣傳報道,還可以邀請新聞媒體對拒不落實水土保持工作、水土流失嚴重的建設項目予以曝光等,以督促建設單位認真落實水土保持方案,防治水土流失。

4.2 健全、完善水土保持法律法規(guī)體系

依法行政要以法律為依據(jù),只有完善的法律法規(guī)體系,行政執(zhí)法人員才可能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。水土保持法頒布實施已近 20年,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,當時的立法條件與當今社會已完全不同,法律中的部分規(guī)定已不再適應社會要求,需根據(jù)當今形勢、水土保持工作的發(fā)展狀況、趨勢,修訂出符合實際、更具可操作性的水土保持法律法規(guī),為水土保持監(jiān)督管理工作提供更好的法律保障。

中國幅員遼闊,區(qū)域自然條件、社會經(jīng)濟條件千差萬別,這就需要各省(市、區(qū))根據(jù)自身特點出臺地方性法規(guī),制定具有地方特色的政策,因地制宜地推動水土保持工作的開展。在確定行政處罰額度時,結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平合理確定,絕對不能太低,以免讓違法者覺得違法成本低,從而無視法律。

4.3 加強監(jiān)督管理,落實“三同時”制度

對開發(fā)建設項目水土保持工作的監(jiān)督管理可分為事前、事中、事后管理。

事前管理是指在項目前期工作中把好水土保持方案審批關(guān)。按照分類管理原則,從源頭上、在事前做好項目水土保持工作的前期工作。鑒于開發(fā)建設項目類型多樣,應由地方政府出臺開發(fā)建設項目水土保持管理工作規(guī)定,可根據(jù)建設項目的不同行業(yè)、規(guī)模,按水土保持方案報告書、報告表、登記表分類管理。將方案審批納入項目審批前置條件,既能規(guī)范管理,提高工作效率,又能體現(xiàn)公平、公正,一視同仁。加強水土保持方案審批工作,重點把好方案科學性、可操作性及可行性關(guān)口,這樣才能使方案真正為項目建設單位落實水土保持設施和監(jiān)督管理部門行政執(zhí)法提供依據(jù)。

事中管理是指在項目水土保持設施落實過程中的監(jiān)督管理,這是“三同時”制度落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要建立水土保持巡查制度,督促建設單位落實“三同時”制度。規(guī)定對每個項目的檢查次數(shù)每年不得少于兩次;檢查分常規(guī)檢查和汛期檢查,重點做好汛前開發(fā)建設項目水土保持檢查;檢查內(nèi)容包括項目建設進度、“三同時”制度落實情況、建設程序等,重點對項目涉水區(qū)域、高開挖邊坡及棄渣處置情況進行檢查,針對存在問題,提出整改意見,確保汛期河道行洪安全和邊坡穩(wěn)定。二是加強業(yè)務指導,檢查中及時告知建設單位應盡義務和注意事項。如及時告知建設單位方案設計變更程序及水土保持設施資料整理、歸檔要求等,以利于項目竣工后水土保持設施驗收工作的順利開展。三是加大執(zhí)法力度。若項目存在嚴重水土流失現(xiàn)象,且建設單位未采取任何防治措施,則必須依法嚴肅查處,決不能手軟。

事后管理是指項目竣工后的水土保持設施驗收工作。設施驗收是開發(fā)建設項目水土保持管理工作的最后一個環(huán)節(jié),也是對前期水土保持工作的評估、認定環(huán)節(jié)。建議對水土保持設施驗收實行分類管理,分為專項驗收、竣工合并驗收兩類。專項驗收是指交通、水利、電力等建設項目,由水行政主管部門進行水土保持設施專項驗收;竣工合并驗收是指專項驗收外建設項目可在主體工程竣工驗收時一并進行水土保持設施驗收,由水行政主管部門簽署意見。分類管理既可以規(guī)范驗收工作,提高工作效率,又簡化了驗收程序、提高了建設單位申請驗收的積極性,從而推動水土保持設施驗收工作的開展。另外,加強部門間的合作與協(xié)調(diào)。水土保持工作涉及交通、電力、城建、水利、市政、環(huán)保等部門,水行政主管部門要加強與相關(guān)部門的合作與協(xié)調(diào),相互支持,把好項目竣工驗收關(guān),共同推動水土保持工作走向規(guī)范化。

4.4 加強培訓學習,提高行政執(zhí)法能力

行政執(zhí)法要適應新時期、新形勢的需求,與時俱進。行政執(zhí)法人員要練好“內(nèi)功”,提高自身業(yè)務能力。一方面,加強學習,吸收新時期、新形勢下水利行業(yè)的新知識、新業(yè)務,強化法學理論知識,指導執(zhí)法實踐。另一方面,在執(zhí)法實踐中不斷鞏固理論知識,以實踐經(jīng)驗強化理論成果,并不斷創(chuàng)新,更好地適應社會變化要求,提高執(zhí)法能力和工作效率,從而推動開發(fā)建設項目水土保持工作再上新臺階。