■ 李 布

氣候變化變化已成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2009年11月26日，我國(guó)政府宣布控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，決定到2020年單位GD P的二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%。這不僅是為了應(yīng)對(duì)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在控制溫室氣體排放上向我國(guó)施加巨大的壓力，而且也是切實(shí)轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。歐盟排放交易體系( EU ETS)是歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的政策框架支柱。該體系試驗(yàn)階段（2005年-2007年）的運(yùn)行為歐盟履行《京都議定書》，運(yùn)用總量交易機(jī)制促進(jìn)溫室氣體減排，以及尋求低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)借鑒歐盟制定交易體系的基本理念和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變我國(guó)碳排放的治理思路，加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在配置環(huán)境資源中的作用。

歐盟排放交易體系的基本特征

《京都議定書》要求，從2008年到2012年，歐盟二氧化碳等6種溫室氣體年平均排放量要比1990年的排放量低8%。為了幫助其成員國(guó)履行減排承諾, 獲取運(yùn)用總量交易機(jī)制減排溫室氣體的經(jīng)驗(yàn)，歐盟制定了排放交易體系，并于2005年初試運(yùn)行，2008年初開始正式運(yùn)行。

（一）歐盟排放交易體系屬于總量交易（cap-trade）

總量交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量或逐年降低的前提下，內(nèi)部各排放源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排放量，實(shí)現(xiàn)減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。歐盟排放交易體系的具體做法是，歐盟各成員國(guó)根據(jù)歐盟委員會(huì)頒布的規(guī)則，為本國(guó)設(shè)置一個(gè)排放量的上限,確定納入排放交易體系的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，并向這些企業(yè)分配一定數(shù)量的排放許可權(quán)——?dú)W洲排放單位(EUA)。如果企業(yè)能夠使其實(shí)際排放量小于分配到的排放許可量, 那么它就可以將剩余的排放權(quán)放到排放市場(chǎng)上出售,獲取利潤(rùn)；反之,它就必須到市場(chǎng)上購(gòu)買排放權(quán),否則,將會(huì)受到重罰。歐盟委員會(huì)規(guī)定,在試運(yùn)行階段,企業(yè)每超額排放1噸二氧化碳，將被處罰40 歐元，在正式運(yùn)行階段,罰款額提高至每噸100 歐元,并且還要從次年的企業(yè)排放許可權(quán)中將該超額排放量扣除。由此，歐盟排放交易體系創(chuàng)造出一種激勵(lì)機(jī)制，它激發(fā)私人部門最大可能地追求以成本最低方法實(shí)現(xiàn)減排。歐盟試圖通過這種市場(chǎng)化機(jī)制，確保以最經(jīng)濟(jì)的方式履行《京都議定書》，把溫室氣體排放限制在社會(huì)所希望的水平上。

（二）歐盟排放交易體系采用分權(quán)化治理模式

分權(quán)化治理模式指該體系所覆蓋的成員國(guó)在排放交易體系中擁有相當(dāng)大的自主決策權(quán)，這是歐盟排放交易體系與其他總量交易體系的最大區(qū)別。其他總量交易體系，如美國(guó)的二氧化硫排放交易體系都是集中決策的治理模式。歐盟排放交易體系覆蓋27個(gè)主權(quán)國(guó)家，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制制度等方面存在較大差異，采用分權(quán)化治理模式，歐盟可以在總體上實(shí)現(xiàn)減排計(jì)劃的同時(shí)，兼顧各成員國(guó)差異性，有效地平衡了各成員國(guó)和歐盟的利益。

歐盟交易體系分權(quán)化治理思想體現(xiàn)在排放總量的設(shè)置、分配、排放權(quán)交易的登記等各個(gè)方面。如在排放量的確定方面，歐盟并不預(yù)先確定排放總量，而是由各成員國(guó)先決定自己的排放量，然后匯總形成歐盟排放總量。只是各成員國(guó)提出的排放量要符合歐盟排放交易指令的標(biāo)準(zhǔn)，并需要通過歐盟委員會(huì)審批，尤其是所設(shè)置的正式運(yùn)行階段的排放量要達(dá)到《京都議定書》的減排目標(biāo)。在各國(guó)內(nèi)部排放權(quán)的分配上，雖然各成員國(guó)所遵守的原則是一致的，但是各國(guó)可以根據(jù)本國(guó)具體情況，自主決定排放權(quán)在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)間分配的比例。此外，排放權(quán)的交易、實(shí)施流程的監(jiān)督和實(shí)際排放量的確認(rèn)等都是每個(gè)成員國(guó)的職責(zé)。因此，歐盟排放交易體系某種程度上可以被看作是遵循共同標(biāo)準(zhǔn)和程序的27個(gè)獨(dú)立交易體系的聯(lián)合體。

分權(quán)化管理模式突顯協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性。歐盟委員會(huì)發(fā)布的關(guān)于排放交易的諸多指令（如Directive 2003/87/EC）是歐盟排放交易體系的基礎(chǔ)性法律文件，它確定了各成員國(guó)實(shí)施排放交易體系所遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)和程序。各國(guó)所制定的排放量、排放權(quán)的分配方案需經(jīng)歐盟委員會(huì)根據(jù)相關(guān)指令審核許可后才能生效。此外，歐盟委員會(huì)還建立了龐大的排放權(quán)中央登記系統(tǒng)，排放權(quán)的分配及其在成員國(guó)之間的轉(zhuǎn)移、排放量的確認(rèn)都必須在中央登記系統(tǒng)登記。

總之，歐盟排放交易體系雖然由歐盟委員會(huì)控制，但是各成員國(guó)在設(shè)定排放總量、分配排放權(quán)、監(jiān)督交易等方面有很大的自主權(quán)。這種在集中和分散之間進(jìn)行平衡的能力，使其成為排放交易體系的典范。

（三）歐盟排放交易體系具有開放式特點(diǎn)

歐盟排放交易體系的開放性主要體現(xiàn)在它與《京都議定書》和其他排放交易體系的銜接上。歐盟排放交易體系允許被納入排放交易體系的企業(yè)可以在一定限度內(nèi)使用歐盟外的減排信用，但是，它們只能是《京都議定書》規(guī)定的通過清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，CDM)或聯(lián)合執(zhí)行 (Joint Implementation，JI)獲得的減排信用，即核證減排量（Certified Emission Reductions，CERs)或減排單位（Emission Reduction Units，ERUs)。在歐盟排放交易體系實(shí)施的第一階段，CER和ERU的使用比例由各成員國(guó)自行規(guī)定，在第二階段，CER 和ERU的使用比例不超過歐盟排放總量的6%，如果超過6%，歐盟委員會(huì)將自動(dòng)審查該成員國(guó)的計(jì)劃。

此外，通過雙邊協(xié)議，歐盟排放交易體系也可以與其他國(guó)家的排放交易體系實(shí)現(xiàn)兼容。例如，挪威二氧化碳總量交易體系與歐盟排放交易體系已于2008年1月1日實(shí)現(xiàn)成功對(duì)接。

（四）歐盟排放交易體系的實(shí)施方式是循序漸進(jìn)的

為獲取經(jīng)驗(yàn)，保證實(shí)施過程的可控性，歐盟排放交易體系的實(shí)施是逐步推進(jìn)的。第一階段是試驗(yàn)階段，時(shí)間是從2005年1月1日至2007年12月31日。此階段主要目的并不在于實(shí)現(xiàn)溫室氣體的大幅減排，而是獲得運(yùn)行總量交易的經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)階段正式履行《京都議定書》奠定基礎(chǔ)。在選擇所交易的溫室氣體上，第一階段僅涉及對(duì)氣候變化影響最大的二氧化碳的排放權(quán)的交易，而不是全部包括《京都議定書》提出的六種溫室氣體。在選擇所覆蓋的產(chǎn)業(yè)方面，歐盟要求第一階段只包括能源產(chǎn)業(yè)、內(nèi)燃機(jī)功率在20MW以上的企業(yè)、石油冶煉業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、玻璃行業(yè)、陶瓷以及造紙業(yè)等，并設(shè)置了被納入體系的企業(yè)的門檻；這樣，歐盟排放交易體系大約覆蓋1150O家企業(yè)，其二氧化碳排量占?xì)W盟的50%。而其他溫室氣體和產(chǎn)業(yè)將在第二階段后逐漸加入。

第二階段是從2008年1月1日至2012年12月31日，時(shí)間跨度與《京都議定書》首次承諾時(shí)間保持一致。歐盟借助所設(shè)計(jì)的排放交易體系，正式履行對(duì)《京都議定書》的承諾。第三階段是從2013年至2020年。在此階段內(nèi)，排放總量每年以1.74%的速度下降，以確保2020年溫室氣體排放要比1990年至少低20%。

歐盟排放交易體系試驗(yàn)階段的成效

歐盟排放交易體系在試驗(yàn)階段雖然并非完美無缺，但是作為一項(xiàng)重要的公共政策，考慮到該體系需協(xié)調(diào)27個(gè)主權(quán)國(guó)家的行動(dòng)，而且從最初構(gòu)建到實(shí)施只有3年時(shí)間，可以說其實(shí)施效果超過其他總量交易機(jī)制。

（一）反映排放許可權(quán)稀缺性的價(jià)格機(jī)制初步形成

價(jià)格信號(hào)準(zhǔn)確反映市場(chǎng)排放權(quán)供需狀況是排放交易體系有效配置環(huán)境資源的前提條件。歐盟排放交易體系在2005年1月實(shí)施時(shí)，有7家經(jīng)紀(jì)人和20家大的能源供應(yīng)商和大的銀行加入該排放權(quán)市場(chǎng)，隨著其他相關(guān)機(jī)構(gòu)陸續(xù)加入，排放權(quán)交易市場(chǎng)的厚度越來越高。研究發(fā)現(xiàn)，在最初階段的不確定性逐漸消除后，排放權(quán)的價(jià)格與造紙和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。這一方面說明價(jià)格信號(hào)已能準(zhǔn)確反映碳排放許可權(quán)的供給與需求狀況，即產(chǎn)量越大，排放權(quán)的需求就越多，排放權(quán)的價(jià)格就越高；另一方面也說明，排放權(quán)價(jià)格已經(jīng)影響到企業(yè)的生產(chǎn)決策，企業(yè)如果不采取減排措施或降低產(chǎn)量，則需要承擔(dān)更多的減排成本。

（二）為進(jìn)一步運(yùn)用總量交易機(jī)制解決氣候變化問題積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)

歐盟碳排放交易體系試驗(yàn)階段的主要目的是發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)設(shè)計(jì)缺陷、積累運(yùn)行總量交易機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)排放交易體系試驗(yàn)階段中所暴露出的問題，歐盟對(duì)其進(jìn)行了改進(jìn)，使其更加完善。這些缺陷及其改進(jìn)措施主要在三個(gè)方面。

一是排放權(quán)發(fā)放超過實(shí)際排放量問題。例如，在2005年，所發(fā)放的排放權(quán)超過實(shí)際排放量4%，沒有一個(gè)產(chǎn)業(yè)的排放權(quán)處于短缺狀態(tài)，鋼鐵、造紙、陶瓷和廚具部門的排放權(quán)發(fā)放量甚至超過實(shí)際排放量的20%。排放權(quán)總量過多，導(dǎo)致排放權(quán)價(jià)格下降，環(huán)境約束軟化，企業(yè)失去采取措施降低二氧化碳排放的積極性。針對(duì)這個(gè)問題，歐盟在排放體系實(shí)施的第二階段，下調(diào)了年排放權(quán)總量。調(diào)整后的年排放權(quán)平均比2005年低6%。

二是排放權(quán)免費(fèi)分配問題。第一階段排放權(quán)是免費(fèi)發(fā)放給企業(yè)的，并且電力行業(yè)發(fā)放過多，結(jié)果電力行業(yè)并沒有用排放權(quán)抵免實(shí)際排放量，而是把排放權(quán)放到市場(chǎng)上出售，獲取暴利。在第二階段，政府提高了許可權(quán)拍賣的比例，并降低了電力部門的發(fā)放上限，迫使電力企業(yè)采取措施降低碳排放。

三是微觀數(shù)據(jù)的缺失問題。歐盟排放交易體系試運(yùn)行時(shí)，工廠層次上的二氧化碳的排放數(shù)據(jù)是不存在的，排放權(quán)只能根據(jù)估計(jì)發(fā)放給企業(yè)，由此排放權(quán)發(fā)放過多、市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)等諸多問題。但歐盟利用三年試驗(yàn)期，不斷地收集、修正企業(yè)層次上的碳排放的數(shù)據(jù)，現(xiàn)已建立龐大的能支持歐盟決策的關(guān)于企業(yè)碳排放的數(shù)據(jù)庫。

（三）促進(jìn)了歐盟碳金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

碳交易市場(chǎng)和碳金融產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，借助于歐盟排放交易體系的實(shí)施，歐盟已培育出多層次的碳排放交易市場(chǎng)體系，并帶動(dòng)了碳金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。歐洲碳排放權(quán)交易最初是柜臺(tái)交易，隨后一批大型碳排放交易中心也應(yīng)運(yùn)而生，如歐洲氣候交易所（European Climate Exchange）、 北方電力交易所(Norpool)、未來電力交易所(Powernext)以及歐洲能源交易 所（European Energy Exchange）等。目前，碳排放交易仍以柜臺(tái)交易為主，2008年，柜臺(tái)交易占交易總量的三分之二。但是，交易所有力推動(dòng)了排放權(quán)的期權(quán)交易。歐洲交易所于2005年6月推出了與歐盟排放權(quán)掛鉤的期權(quán)交易，使二氧化碳如同大豆、石油等商品一樣可以自由流通，從而增加了碳排放市場(chǎng)的流動(dòng)性，促進(jìn)了碳交易金融衍生品的發(fā)展。

碳排放交易市場(chǎng)與金融產(chǎn)業(yè)交互作用，形成良性循環(huán)。二氧化碳排放權(quán)商品屬性的加強(qiáng)和市場(chǎng)的不斷成熟，吸引投資銀行、對(duì)沖基金、私募基金以及證券公司等金融機(jī)構(gòu)甚至私人投資者竟相加入，碳排放管理已成為歐洲金融服務(wù)行業(yè)中成長(zhǎng)最為迅速的業(yè)務(wù)之一。這些金融機(jī)構(gòu)和私人投資者的加入又使得碳市場(chǎng)容量不斷擴(kuò)大，流動(dòng)性進(jìn)一步加強(qiáng)，市場(chǎng)也愈加透明，又能吸引更多的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)參與其中，而且形式更加多樣化。這種相互促進(jìn)作用既深化了歐盟碳交易市場(chǎng)，又提高了歐盟金融產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）提升了歐盟在新一輪國(guó)際氣候談判中的話語權(quán)

針對(duì)2009年年底在丹麥哥本哈根召開的國(guó)際氣候變化大會(huì)，歐盟于2009年1月29日率先宣布了立場(chǎng)。在其公布的《哥本哈根氣候變化綜合協(xié)議》中，歐盟做出承諾，到2020年，其污染排放與1990年的水平相比降低20%，而不管是否達(dá)成國(guó)際協(xié)議。同時(shí)，歐盟給世界其他國(guó)家施加了壓力，提出“如果其它發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行同等規(guī)模的減排并且經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家在其責(zé)任和能力范圍內(nèi)做出適當(dāng)?shù)呢暙I(xiàn)，那么歐盟愿意繼續(xù)努力并在一個(gè)雄心勃勃且全面的國(guó)際協(xié)議的框架內(nèi)簽訂減排30%的目標(biāo)”。歐盟之所以提出如此目標(biāo)，很大程度在于排放交易體系初步實(shí)施的成功增強(qiáng)了其信心。正如歐盟認(rèn)為：“全球碳市場(chǎng)可以并且應(yīng)當(dāng)由相聯(lián)系的、可比較的國(guó)內(nèi)排放交易系統(tǒng)建立。這將促進(jìn)具有成本效率的污染減排。歐盟應(yīng)當(dāng)與其他國(guó)家一起，確保在2015年建立OECD（經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織）范圍的市場(chǎng)，在2020年建立更廣闊的市場(chǎng)?！?/p>

對(duì)促進(jìn)我國(guó)降低碳排放的啟示

建立一套完善的碳排放交易體系，不僅是積極履行相應(yīng)國(guó)際義務(wù)的需要，而且是以最低成本方式節(jié)約資源、全面促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、應(yīng)對(duì)氣候變化的重要舉措，并且還有利于各級(jí)政府和企業(yè)了解、認(rèn)識(shí)國(guó)際溫室氣體減排機(jī)制，更有效地利用清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）合作的規(guī)則，引進(jìn)國(guó)外資金與先進(jìn)技術(shù)，提升我國(guó)的碳技術(shù)水平。歐盟排放交易體系是運(yùn)用總量交易機(jī)制解決環(huán)境問題的范例，其成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)提供了有益啟示。

（一）突出碳排放總量交易機(jī)制在控制碳排放中的戰(zhàn)略地位

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，已初步具備利用總量交易機(jī)制控制碳排放的條件。要轉(zhuǎn)變環(huán)境治理思路，擺脫過分依賴行政手段的模式，探索依靠市場(chǎng)配置碳匯資源、促進(jìn)節(jié)能減排的新模式。改變目前節(jié)能減排政策體系以命令-控制為主的現(xiàn)狀，向市場(chǎng)機(jī)制與命令-控制相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的政策體系過渡。同時(shí)，推進(jìn)環(huán)境有償使用制度改革，強(qiáng)化環(huán)境資源的商品屬性，使環(huán)境這種特殊資源的稀缺性能夠體現(xiàn)于企業(yè)的生產(chǎn)成本中，以提高企業(yè)治理污染的積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)企業(yè)走上“低投入、低消耗、低污染、高效率”的集約化道路，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。

（二）制定我國(guó)碳排放交易體系發(fā)展規(guī)劃

首先，要制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟(jì)法》，明確提出分時(shí)段控制溫室氣體排放的技術(shù)和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，確立市場(chǎng)機(jī)制在降低碳排放中的地位，保證碳排放交易有法可依, 有章可循。其次是構(gòu)建碳排放交易市場(chǎng)體系。要設(shè)立若干碳排放交易所，制定交易規(guī)則，并創(chuàng)造相對(duì)公平透明的交易環(huán)境, 加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng), 保證碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行。其中的關(guān)鍵是要對(duì)企業(yè)的二氧化碳排放量設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。最后，要制定與碳排放交易市場(chǎng)體系相對(duì)應(yīng)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，切實(shí)發(fā)揮碳排放交易市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。

我國(guó)的碳排放交易應(yīng)分為兩類,即國(guó)內(nèi)交易和國(guó)際交易。國(guó)內(nèi)交易應(yīng)建立在總量管制和排放交易的市場(chǎng)機(jī)制之上。按照國(guó)家規(guī)劃, 對(duì)各省設(shè)置排放上限,各省再將具體額度按規(guī)定下發(fā)給企業(yè)。如果企業(yè)的實(shí)際排放量超過該額度, 需要到市場(chǎng)上購(gòu)買其差額的排放許可額度。如果不能或不愿購(gòu)買減排量來彌補(bǔ)超額排放的指標(biāo),那就只能選擇上繳罰款。國(guó)際交易則主要是面向國(guó)外購(gòu)買商交易, 開發(fā)和提供與芝加哥氣候交易所、歐洲排放交易體系等成熟交易所相同的產(chǎn)品,并進(jìn)行交易。

（三）深入解決排污權(quán)交易試點(diǎn)中的問題

我國(guó)從2005年開始在天津?yàn)I海新區(qū)、江蘇南京和浙江紹興等地開展污染物排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，至2008年初已發(fā)生30多筆二氧化硫交易，取得了一定的成效，為進(jìn)一步運(yùn)用總量交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是，試點(diǎn)過程也暴露出一些急需解決的問題。一是排污權(quán)的交易稅問題。排污權(quán)是一種特殊的商品，開展排污權(quán)交易可以使社會(huì)和企業(yè)以最小的成本實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。征收交易稅相當(dāng)于提高排污權(quán)價(jià)格，從理論上講，排污權(quán)交易量將會(huì)下降，從而不利于節(jié)能減排。目前我國(guó)對(duì)這類商品交易是否征稅或如何征稅尚未有明確規(guī)定，各地在排污權(quán)交易征稅上五花八門，比較混亂。二是排污權(quán)從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但環(huán)境污染相對(duì)較輕地區(qū)向經(jīng)濟(jì)法發(fā)達(dá)但環(huán)境污染較嚴(yán)重地區(qū)的流動(dòng)問題。污染嚴(yán)重地區(qū)的企業(yè)購(gòu)得排放權(quán)后，有權(quán)繼續(xù)向大氣或水中排放污染物，從而加劇當(dāng)?shù)丨h(huán)境惡化。這實(shí)際上涉及不同區(qū)域排污權(quán)市場(chǎng)之間的銜接問題，目前制度設(shè)計(jì)在該問題上尚存在缺陷。三是市場(chǎng)監(jiān)管能力比較弱，特別是監(jiān)測(cè)執(zhí)法水平需要提高。對(duì)這些問題，應(yīng)該深入研究，進(jìn)一步完善排放權(quán)交易政策體系，從制度、機(jī)制和技術(shù)上予以解決。