□ 葉國文

我國干部財產(chǎn)報告制度的建構(gòu)及其完善

□ 葉國文*

2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》首次把房產(chǎn)、投資等財產(chǎn)列入報告內(nèi)容,凸顯領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的中國邏輯。通過分析領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的歷史演繹以及地方實踐,提出這一制度設(shè)計本質(zhì)在于建設(shè)一支政黨有效領(lǐng)導(dǎo)、具有擔(dān)當(dāng)和服務(wù)意識、高效清廉的干部隊伍,這既是我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容,也是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要價值訴求,因此建構(gòu)并完善這一制度具有十分重要的理論價值和實踐意義。

領(lǐng)導(dǎo)干部;財產(chǎn)報告;制度

2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》,首次把領(lǐng)導(dǎo)干部房產(chǎn)、投資等財產(chǎn)列入報告內(nèi)容,引發(fā)社會各界關(guān)注和熱議。我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度,既是經(jīng)濟社會政治發(fā)展的必然結(jié)果,也是總結(jié)地方實踐的結(jié)果。建構(gòu)與完善干部財產(chǎn)報告制度,其直接價值在于建設(shè)一支政黨有效領(lǐng)導(dǎo)下的、具有擔(dān)當(dāng)和服務(wù)意識、高效清廉的干部隊伍,其更大意義在于通過這一制度構(gòu)建和完善,凸顯政黨有效、政府清廉和民眾參與的中國政治制度和體制,這既是我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容,也是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要價值訴求。因此,分析我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度具有十分重要的理論價值和實踐意義。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的歷史演進

2010年中辦16號《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》文件一經(jīng)發(fā)布,就引起了學(xué)術(shù)界的熱議:一方面肯定了《規(guī)定》把縣處級副職以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、子女在房產(chǎn)、投資等方面列入個人報告內(nèi)容,另一方面在分析黨政干部個人事項報告的歷史變遷之后,提出了進一步公示、公開財產(chǎn)以及建立黨政干部財產(chǎn)公開申報制度等訴求①關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告財產(chǎn)公開、公示,公開申報等觀點,是近期學(xué)界的一個熱點,幾乎所有學(xué)者提出近似觀念,這里不再羅列。。

事實上,我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度是歷史發(fā)展的結(jié)果。在1987年,時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌就明確提出:“我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題,需要在其他有關(guān)法律中研究解決。”②轉(zhuǎn)自汪宛夫:《領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的難點和出路》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第15期直到1994年,財產(chǎn)收入申報法被列入八屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃,屬“研究起草、成熟時安排審議”的項目,由監(jiān)察部負責(zé)具體研究和起草工作。從1995年開始,我國分別出臺涉及縣處級副職以上黨政干部報告的“規(guī)定”,逐漸形成領(lǐng)導(dǎo)干部報告包括財產(chǎn)在內(nèi)的報告制度。

1995年,中共中央和國務(wù)院制定出臺了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》?！兑?guī)定》根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政,密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系,加強黨風(fēng)廉政建設(shè),制定本規(guī)定”,規(guī)定所有黨政機關(guān)、事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)的縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部必須按年申報收入。年收入包括工資、獎金、津貼、補貼及福利費;從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得;企事業(yè)單位負責(zé)人的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得等;按照干部管理權(quán)限,由組織人事部門負責(zé)接受申報;由紀檢部門負責(zé)檢查落實;同時規(guī)定不申報或者不如實申報由紀檢部門給予批評教育或黨紀政紀處分。這是我國第一份要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“申報收入”的政策性文件,標志著我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的正式啟動,但是鑒于當(dāng)時國家尚未實行住房制度改革,證券市場處于起步階段,其他投資性收入還處于一種制度沒有明確界定狀態(tài),因此1995年的《規(guī)定》沒有對房產(chǎn)、投資等事項作出具體規(guī)定。

1997年,中共中央和國務(wù)院又制定出臺了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》。這一規(guī)定與1995年規(guī)定相比較,具有三個顯著變化:首先,將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的級別下移,改為副縣(處)級以上;其次,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部除了報告收入等個人重大事項外,還增加了房產(chǎn)信息,并將其“配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租和參加集資建房”等房產(chǎn)信息納入需要報告的重大事項,首次涉及了除收入外的房產(chǎn)為重大報告事項;再次,從1995年規(guī)定開始將“領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報”改為“報告?zhèn)€人重大事項”。從申報改為報告,體現(xiàn)了一定的公開性。從詞源分析看,申報指“用書面語言向上級或有關(guān)部門報告”,而報告則指“正式告訴上級或群眾”。這種變化也可以從文本得到體現(xiàn),一是1997年取消1995年關(guān)于“密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系”這一話語,二是1997年相較于1995年多了“組織認為應(yīng)予公開或本人要求予以公開的,可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開”內(nèi)容,這一增一減解決了黨政干部財產(chǎn)是否可以公開問題。1997年文件所用的“報告”本身就蘊含這一寓意,此后關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部涉及財產(chǎn)問題的規(guī)定中均采用“報告”這一文件形式,而非“申報”。

在解決了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)是否可以公開問題后,如何把文件所規(guī)定的內(nèi)容上升為國家意志,是以國家法律形式解決黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告問題的重要舉措。1999年,監(jiān)察部向國務(wù)院上報國家公職人員財產(chǎn)收入法的立法項目,建議列入第九屆全國人大常委會立法規(guī)劃,正是這一考量的結(jié)果。由于各種原因未能列入全國人大常委會相關(guān)議程。

2001年6月又一黨內(nèi)法規(guī)出臺。中央紀委和中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。該規(guī)定將特定報告主體的報告內(nèi)容正式擴展到“家庭財產(chǎn)”,把包括人民幣、外幣的現(xiàn)金和存款、有價證券、債權(quán)債務(wù)、私有房產(chǎn)、貴重物品、字畫和古董、配偶和子女的投資股份、土地使用權(quán)及其他財產(chǎn)等十項列為報告事項。

與此同時,關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告立法研究再次被提上議事日程。盡管2005年制定出臺的《國家公務(wù)員法》沒有涉及公務(wù)員財產(chǎn)報告內(nèi)容,但出臺干部財產(chǎn)報告立法已經(jīng)成為一項重要的共識。2007年中央紀委、監(jiān)察部將“參與研究起草國家公職人員財產(chǎn)收入申報法”列入2007——2010工作規(guī)劃,屬“調(diào)研論證,待條件成熟時起草制定的法規(guī)制度項目”。2008年10月通過的十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中,再度出現(xiàn)“國家公職人員財產(chǎn)申報”項目,但仍然屬于“有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證,視情況作出相應(yīng)安排”的研究項目,而沒有納入立法項目。

2006年制定出臺的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》秉承前述文件,但是重申了兩點,即“按照干部管理權(quán)限”報告接受和“可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開”。這一重申在于2006年規(guī)定的特殊性,即報告主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,而非前述的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。因此,規(guī)定制定依據(jù)發(fā)生了變化,增加了“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定和國家有關(guān)法律法規(guī),制定本規(guī)定”的內(nèi)容。比較2006年和之前的規(guī)定,如果說之前的規(guī)定是針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部而言,那么2006年規(guī)定把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部納入了其中,在一定程度上真正把縣處級副職以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都納入了財產(chǎn)報告制度之中。

正因如此,當(dāng)2010年制定出臺《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中發(fā)生一些變化就可以理解了。首先,把報告主體從“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”或“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”統(tǒng)一為“領(lǐng)導(dǎo)干部”;其次,延續(xù)了2006年規(guī)定所產(chǎn)生的依據(jù)條款,即“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定和國家有關(guān)法律法規(guī),制定本規(guī)定”的內(nèi)容;再次,整合了之前規(guī)定所有“收入”、“房產(chǎn)”和“投資”等內(nèi)容,第一次把它們統(tǒng)一列為報告事項。正因如此,在發(fā)布2010年規(guī)定的同時,1995年和2006年規(guī)定同時廢止。至此,比照《國家公務(wù)員法》職務(wù)序列,除了國家級和科級以外,包括黨政和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的國家公務(wù)員已經(jīng)全部成為需要報告?zhèn)€人財產(chǎn)事項的報告主體。

綜上所述,我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度是一個不斷演化的制度過程。在這一過程中,首先,政黨發(fā)揮推動和領(lǐng)導(dǎo)作用。無論是制定和實施,還是接受和處理,均由政黨及其職能部門施行,政黨在其中發(fā)揮推動和有效領(lǐng)導(dǎo)作用;其次,培育一支高效廉潔的干部隊伍,并形成有擔(dān)當(dāng)?shù)姆?wù)型政府是制度價值。上述制度,在理論上是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)報告制度,在實踐上卻是通過規(guī)范制度,形成廉潔從政的制度價值,從而促進黨風(fēng)廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)建設(shè)和密切黨群、干群關(guān)系,是政黨領(lǐng)導(dǎo)的廉潔從政制度建構(gòu)。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的地方實踐

在國家層面不斷出臺并完善領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的基礎(chǔ)上,一些地方開始進行領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報“實踐”,并取得了一些突破。從2009年始,新疆阿勒泰地區(qū)和浙江慈溪市開始實施領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示制度實踐。兩地的實踐,對國家制度層面的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度進行了延伸,并進行了積極的探索,引起了社會的廣泛關(guān)注。

2008年5月25日,中共阿勒泰地區(qū)紀委出臺關(guān)于《縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)》。這份由地區(qū)紀委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室制定、包括8章23條的《規(guī)定》,宣布于次年在阿勒泰全地區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度。12月22日,地區(qū)紀委又下發(fā)了《關(guān)于認真做好縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部首次財產(chǎn)申報工作的緊急通知》,要求各地方各部門成立專門機構(gòu)組織實施,并要求申報對象確保申報內(nèi)容的真實性。阿勒泰地區(qū)預(yù)防腐敗辦公室作為申報工作的具體負責(zé)機構(gòu),專職受理關(guān)于申報不實、財產(chǎn)收入來源不明、合法財產(chǎn)收入與消費水平嚴重不符等問題的檢舉和調(diào)查。

從公開的資料分析,“阿勒泰實踐”呈現(xiàn)五大特點:一是明確“財產(chǎn)申報”而不僅僅是“收入申報”;二是申報主體擴展到部分科級,并由個人申報延伸為家庭申報。除縣處級干部之外,財政金融、稅務(wù)、公檢法等重要職權(quán)部門正科級干部也需要申報,總共約涉及近千人;三是采取公開申報和秘密申報相結(jié)合的辦法。公開申報內(nèi)容主要是工資、勞務(wù)收入和福利費等,這部分內(nèi)容將向社會公開。秘密申報內(nèi)容為歷年財產(chǎn)情況,含“股票、證券、期貨等交易收入及資金來源”等;四是實行離任申報。阿勒泰規(guī)定財產(chǎn)申報分為三種形式:初任申報、日常申報和離任申報,其中離任申報指退休三年之內(nèi)同級別干部的申報;五是實行網(wǎng)上公示。2009年1月1日,首批55名新提拔的正科和副縣級干部材料,全部按姓氏筆畫在阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)上公示。

分析“阿勒泰實踐”,最重要的貢獻有兩點:一是將科級干部列為財產(chǎn)申報主體,突破了僅限于縣處級副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部報告的國家層面制度安排;二是實行網(wǎng)上公示,踐諾了領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人財產(chǎn)規(guī)定的廉潔從政價值。

慈溪市從2009年2月4日始實行領(lǐng)導(dǎo)干部“廉情公示制”的“類財產(chǎn)申報”制度。從公開的資料分析,這套制度主要針對全市700余名現(xiàn)任副局(科)以上領(lǐng)導(dǎo)干部和國有(控股)企業(yè)負責(zé)人的廉情信息。

慈溪市的基本做法是,先由干部本人按要求填表,然后在本單位公示,每年組織一次,公示時間不少于3天。公示內(nèi)容分為四個大類:第一類是被公示者基本情況,分為本人及家庭基本情況,本人、配偶及未成年子女名下的房產(chǎn)、私家車擁有情況,以及出國(境)求學(xué)(定居)、經(jīng)商辦企業(yè)情況等8個小類;第二類是被公示者執(zhí)行廉潔自律各項規(guī)定的情況,包括因公因私出國(境)、有否借婚喪嫁娶之機大操大辦、收受錢財以及參與賭博等5方面情況;第三類是遵守廉潔從政準則的情況,分為有否利用職權(quán)職務(wù)便利或影響為本人、配偶、子女及其配偶以及特定關(guān)系人謀取利益等11個方面的情況;第四類是本人認為需要報告和說明的其他有關(guān)情況。

從公開情況和實際觀察分析,“慈溪實踐”最大的貢獻在于“廉情信息”公示。內(nèi)容比較詳盡,既包括干部本人家庭住址、從業(yè)經(jīng)歷,也包括配偶單位、子女就學(xué)以及一些家庭活動,如出國(境)求學(xué)(定居)的時間、費用等。內(nèi)容比較真實,有四道程序“把關(guān)”:一是填表者誠實填寫(自查);二是干部所在黨組織審核;三是公示后干部所在單位職工無記名投票考驗其真實性;四是有三分之一以上票數(shù)認為其不真實,由市紀委和組織部門組成調(diào)查組進行調(diào)查。

除此之外,湖南瀏陽市紀委于2009年3月下發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的十項廉政制度》的通知,明確將從2009年建立起官員申報示廉制度,將新任領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶和子女的收入、房產(chǎn)和投資作為向當(dāng)?shù)丶o委申報重要事項,并將申報內(nèi)容通過報紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進行公示,接受群眾監(jiān)督。

上述實踐,對于領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度具有以下一些意義:一是報告主體行政級別下移,包括科級并以科級為主;二是實行一定程度的公示。相比較而言,慈溪實踐更具實踐價值。慈溪以單位公示為主,并通過單位其他公務(wù)員全員參與監(jiān)督,凸顯公示的有效性和實踐價值。相反,阿爾泰的網(wǎng)上公示做法,在實踐價值上稍有欠缺。網(wǎng)上公示,本身是一項值得肯定的行為,但是一個地處西部的地級市人民群眾有多少人能夠上網(wǎng),又有多少人可以看到這些公示呢?既然不能讓大多數(shù)公眾看到,也就不能有效參與,公示價值自然就打了折扣;三是兩地實踐借助黨的廉政機構(gòu),從培育一支政黨有效領(lǐng)導(dǎo)、有擔(dān)當(dāng)和服務(wù)意識、高效廉潔的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍出發(fā),而不僅僅是從公開性出發(fā),具有實踐價值。

三、政黨、政府和民眾:

領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的價值

我國領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)報告制度的歷史演進,以及地方黨委在領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度上的一些實踐,展示了構(gòu)建政黨有效、政府清廉、民眾參與的廉潔從政制度的發(fā)展軌跡,因此我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的形成是邏輯的必然。

廉潔從政,并不是現(xiàn)在才提出。在建國初期,毛澤東在七屆二中全會上就看到了這一問題的重要性,提出了兩個“務(wù)必”,并采取一些措施建立一個政黨有效領(lǐng)導(dǎo)國家的制度,順利推進我國社會主義建設(shè)。

隨著改革開放政策實施,國家權(quán)力下放,在激活地方發(fā)展動力的同時,也出現(xiàn)國家對地方監(jiān)督權(quán)力相應(yīng)收縮的現(xiàn)象。與此同時,來自社會的監(jiān)督力量尚未建立和發(fā)育。國家層面自上而下的監(jiān)督力有不逮、社會自下而上的監(jiān)督尚未形成,導(dǎo)致缺乏監(jiān)督的權(quán)力在地方產(chǎn)生變異。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中職權(quán),利用“雙軌制”以權(quán)謀私,出現(xiàn)了一些貪腐現(xiàn)象,影響了政黨和政府在人民群眾中的形象。自實行市場經(jīng)濟政策以來,由于法制建設(shè)滯后,加上缺乏必要的監(jiān)督和制約,權(quán)力在利益的驅(qū)動下產(chǎn)生變異,正如英國阿克頓勛爵所言“絕對的權(quán)力,絕對導(dǎo)致腐敗”,從而產(chǎn)生了許多貪腐現(xiàn)象。這些現(xiàn)象正如黨的十七屆四中全會所言,“一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部中發(fā)生的腐敗案件影響惡劣,一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。這些問題嚴重削弱了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力,嚴重損壞黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,嚴重影響黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政使命,必須引起全黨警醒,抓緊加以解決?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,北京:人民出版社2009年版,第5頁。由此可見,缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然與利益結(jié)合,這一結(jié)合必將產(chǎn)生貪腐,貪腐行為必將影響政黨和群眾的關(guān)系,導(dǎo)致政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的有效性下降,人民政府的執(zhí)行力和公信力下降。為此,需要建構(gòu)一項有利于廉潔從政的反貪腐制度,國家不斷出臺和完善領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度就是這種制度建構(gòu)的體現(xiàn)。

同時,改革開放和市場化推進,極大地促進了個體解放,人民的生產(chǎn)和生活層面發(fā)生變化,產(chǎn)生了政治參與、政治表達等自我的民主需要,從而在社會生活層面推動民主價值回歸和民主生長。這種自我民主的社會需求構(gòu)成對權(quán)力的壓力,國家制度的不完善性對這種需求形成很大的壓力,成為推動國家層面民主建設(shè)和制度建設(shè)的動力,推動我國民主建設(shè)。一些地方不斷實踐以公開為內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度就是這種社會民主對政治民主壓力的表現(xiàn)。由上分析,一方面是缺乏制約的權(quán)力在利益驅(qū)動下產(chǎn)生貪腐,影響政黨的有效性、公信力乃至合法性,另一方面是民眾自我民主的社會需求對權(quán)力的壓力,于是以防止依附權(quán)力衍生利益副產(chǎn)品為核心的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度就不斷演繹并推進。分析這兩個方面的內(nèi)容,其邏輯指向是明晰的,領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度是廉潔從政的制度必然,其目的是重建有利于政黨有效領(lǐng)導(dǎo)的廉潔從政制度。

(一)政黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。上述國家層面的制度設(shè)計和地方實踐表明,政黨在這一制度設(shè)計和實踐中發(fā)揮重要作用:首先,政黨領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)新。無論是國家層面制度設(shè)計還是地方實踐,其文件或者具體實踐均以黨委或者黨的職能部門的形式發(fā)布或者具體實施,可見這是一項政黨領(lǐng)導(dǎo)或者直接創(chuàng)造的制度創(chuàng)新。其次,政黨領(lǐng)導(dǎo)是制度保障。在國家層面的制度和地方的實踐中,均以“《中國共產(chǎn)黨章程》、黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定”為制度設(shè)計依據(jù),并按照干部管理權(quán)限由組織人事部門負責(zé)接受、紀檢部門負責(zé)處理,從而保障了制度實行。由此可見,政黨設(shè)計并實施這一制度,是政黨有效性的體現(xiàn),是“促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)建設(shè)”、“促進黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政”、“密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系,加強黨風(fēng)廉政建設(shè)”的有效制度。

(二)財產(chǎn)公開并非目的。學(xué)術(shù)界一直有學(xué)者提出應(yīng)該實行領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開,其實財產(chǎn)公開并不是目的,目的在于通過這一制度建立一個廉潔從政的制度體系。首先,公開是報告內(nèi)涵。在詞源上,從1995年申報制度改為之后的報告制度,報告本身就包含著正式告訴人民群眾的內(nèi)涵,在地方實踐中采取公示形式并沒有受到上級公開的指責(zé),也證明公開是報告的本身內(nèi)容;其次,公開是制度內(nèi)容。仔細研讀一下國家或者地方的制度設(shè)計,不僅沒有不準公開內(nèi)容,而且還有明確的公開形式。在上述制度中,“組織認為應(yīng)該公開或者本人要求予以公開的,可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開”就是明證。事實上,沒有一個國家或者政治體,對于官員財產(chǎn)實行一律公開的,幾乎都采取公開報告和秘密報告相結(jié)合的形式。再次,廉情公示。既然領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度本身包含公開的內(nèi)容,那么公開的究竟是什么?答案是廉潔從政。這就是為何一些地方在實踐中會再三強調(diào)“我們做的是‘廉情公示’,不是‘財產(chǎn)公示’”①《地方試點官員財產(chǎn)申報制擔(dān)心外界批評扼殺改革》,見《南方周末》2010年7月22日,http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-07-22/ 004620734249.shtml的回應(yīng)所在。廉潔從政的目的在于構(gòu)建一個有擔(dān)當(dāng)?shù)姆?wù)型人民政府和高效廉潔的從政隊伍。

(三)民眾的廣泛參與。分析我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的歷史演進,在于國家權(quán)力下放后,面對國家監(jiān)督力有未逮、社會監(jiān)督尚未發(fā)育的局面,而采取制度建構(gòu),并通過地方實踐完善這一制度,實現(xiàn)政黨有效、政府高效清廉的價值。事實上,這一價值在不斷得到實現(xiàn)。然而,猶如練武之人面臨瓶頸突破一樣,這一價值的有效體現(xiàn)也處于節(jié)點之中,解決這一節(jié)點的動力在于民眾和社會的積極介入。

自實行改革開放和市場經(jīng)濟政策以來,我國社會發(fā)生了巨大的變化。首先是個體得到解放,產(chǎn)生了因維護自我權(quán)益而產(chǎn)生的參與動力,其次是社會自我民主,推動了民主價值回歸和民主生長,并對權(quán)力體系提出了政治訴求,從而需要國家制度的回應(yīng)。積極擴大民眾參與、社會監(jiān)督,正是2010年領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的重要內(nèi)容。

由此可見,政黨有效、政府清廉、民眾參與既是中國社會發(fā)展的需求,也是構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的價值所在。

四、完善領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度的著力點

領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度是一項有利于政黨有效性、政府高效廉潔和民眾積極參與的制度。提升政黨領(lǐng)導(dǎo)有效性、政府高效廉潔和擴大民眾參與,需要不斷完善領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度,這可以從以下幾個方面著力:

(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是這項制度創(chuàng)設(shè)的基礎(chǔ)。黨創(chuàng)設(shè)這一制度的其目的,是通過促進廉潔從政制度建構(gòu),改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。作為一個整體性政黨②見(意)G·薩托利《:政黨與政黨體制》,北京:商務(wù)印書館2006年版,第60-81頁。,繼續(xù)體現(xiàn)其人民性本質(zhì),就要通過有效領(lǐng)導(dǎo)國家、政府和社會,使它們形成一個互相促進人民福利的制度體系。因此,必須在完善和實施制度中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)完善法律體系。這一制度之所以推動的緣由在于法律體系的不夠完善,致使權(quán)力在利益驅(qū)動下產(chǎn)生變異,從而使民眾和社會對領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)收入產(chǎn)生質(zhì)疑,進而影響政府的信用和政黨的有效性。因此,要在推進法律體系建設(shè)上著力:一是建立公務(wù)員財產(chǎn)報告制度。把領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度延伸至整個公務(wù)人員隊伍,建立公務(wù)員財產(chǎn)報告制度;二是進一步落實領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告方式,在報告主體、內(nèi)容、形式、處理等方面做出更為具體、詳盡的規(guī)定;三是把黨的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告規(guī)定、制度上升為國家法律制度,從而在國家法律制度層面確立所有國家公務(wù)人員財產(chǎn)報告制度,也就是說在社會監(jiān)督的基礎(chǔ)上,建立國家介入監(jiān)督體系,實現(xiàn)國家自上而下有效監(jiān)督的合法性。

(三)逐步拓展報告范圍。在我國,事實上存在兩類性質(zhì)的國家公務(wù)人員,一是選舉類,二是任命類。對于像人大代表這一選舉類國家公務(wù)人員,與所在選區(qū)具有緊密相關(guān)性,人民群眾為了選擇適當(dāng)?shù)娜诉x,需要了解、把握這類公務(wù)人員的財產(chǎn)情況。因此,在選區(qū)內(nèi)實行個人報告財產(chǎn)公示是可行的,而且在操作上比較簡單。對于任命類公務(wù)人員,也可以分為兩類。對于地域跨越較大的公務(wù)人員,實行比較財產(chǎn)報告制度,報告在一定時間內(nèi)財產(chǎn)變化并說明情況;對于地域跨越相對較小的公務(wù)人員,報告財產(chǎn)并公示是有利于實現(xiàn)民眾和社會的監(jiān)督、實現(xiàn)廉潔從政的重要舉措。

(四)建立領(lǐng)導(dǎo)干部信用體系。為了防止領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力被不當(dāng)或非法行使,尤其是公權(quán)私用,政黨領(lǐng)導(dǎo)建構(gòu)了領(lǐng)導(dǎo)干部報告財產(chǎn)制度。這一制度的前件是領(lǐng)導(dǎo)干部報告值得信任,因此領(lǐng)導(dǎo)干部信用體系建設(shè)是這一制度有效行使的前提和關(guān)鍵。今天,領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告問題之所以引起社會熱議,在于領(lǐng)導(dǎo)干部信用受到質(zhì)疑。究其原因,除了個體原因外,關(guān)鍵在于信用體系建設(shè)滯后。事實上,建立領(lǐng)導(dǎo)干部信任體系,在技術(shù)上并不存在問題,關(guān)鍵是對已有的個人信用進行有效整合,實現(xiàn)體系系統(tǒng)化。如果這一系統(tǒng)化的體系能夠有效建立,那么領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告公開就能夠真正實現(xiàn)。

(五)逐步走向公開。公開、透明是民主政治的體現(xiàn),也是高效廉潔的保證。對國家公務(wù)人員財產(chǎn)公開是“公務(wù)員個性的法定自我喪失”①恩格斯曾經(jīng)提出一個處理個人隱私與新聞報道相互關(guān)系的原則,即個人隱私一般應(yīng)保護,但當(dāng)個人隱私與公共利益--政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候,個人的私事就已不是一般意義上的私事,而屬于政治的一部分,它不受隱私權(quán)的保護而應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容。這在學(xué)理上被稱為“公務(wù)員個性的法定自我喪失”,正是這種個性的法定自我喪失,為領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告制度奠定了合法性基礎(chǔ)?！恶R克思恩格斯全集》(第十八卷),北京:人民出版社1964年版,第591頁。的內(nèi)在要求。作為國家公務(wù)人員,領(lǐng)導(dǎo)干部在本質(zhì)上是以人民意志為歸屬的。因此,公眾和社會的參與是領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。但是,這種公開不是遠離公眾和社會的“虛無”公開②一些地方在領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示實踐中,采取限時網(wǎng)絡(luò)公示方式,結(jié)果民眾和社會要么對公示人情況不熟悉,要么不能及時能夠看到,公示演化為一種形式,自然也就無法實現(xiàn)監(jiān)督,所以這是一種“虛無”公開。,應(yīng)該以與人民利益直接相關(guān)的社會生活的公開為前提,因此領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告公開應(yīng)從直接與人民相接觸的相關(guān)人員開始,不斷沿著人民民主的實現(xiàn)而展開,并以最終實現(xiàn)完全公開為邏輯目標?！?/p>

(責(zé)任編輯:吳錦良)

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1007-9092(2010)06-0018-06

葉國文,中共浙江省委黨校副教授、政治學(xué)博士。