□ 汪巖橋 李 一

信訪管理的創(chuàng)新與實(shí)踐
——杭州市信訪局“三色預(yù)警”管理機(jī)制研究

□ 汪巖橋 李 一*

在當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期,“轉(zhuǎn)型發(fā)展”都是中國(guó)社會(huì)發(fā)展必然要展現(xiàn)出來(lái)的基本形態(tài)特征。各類(lèi)利益關(guān)系的交互作用和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化調(diào)整,充分凸現(xiàn)了社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的意義和價(jià)值。杭州市信訪局在信訪工作實(shí)踐領(lǐng)域,針對(duì)矛盾糾紛和疑難信訪案件的有效化解,堅(jiān)持克難攻堅(jiān),成功地探索和實(shí)施了“三色預(yù)警”的管理機(jī)制,富有鮮明的制度創(chuàng)新意義。本文著重分析了這一管理機(jī)制得以生成的背景因素和建構(gòu)依據(jù),概述了其基本內(nèi)容及運(yùn)作特點(diǎn),闡述了其作為一種制度創(chuàng)新成果而顯現(xiàn)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

信訪工作;三色預(yù)警;管理機(jī)制

胡錦濤同志在2005年中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專(zhuān)題研討班上的講話(huà)中,提出要提高黨政干部的社會(huì)管理能力,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。杭州市信訪局在近幾年來(lái)的工作實(shí)踐中積極貫徹黨中央路線和精神,認(rèn)真配合市委市府工作,積極主動(dòng),大膽實(shí)踐,勇于創(chuàng)新,在建設(shè)“和諧杭州”和“打造生活品質(zhì)之城”的工作中,取得了重要成果。其中始于2008年的“三色預(yù)警”管理機(jī)制的提出和實(shí)施,更為全力破解信訪難題,提高政府社會(huì)管理水平,保證全市社會(huì)和諧和穩(wěn)定,作出了創(chuàng)造性的貢獻(xiàn)。自2009年以來(lái),“三色預(yù)警”的管理機(jī)制已不斷為省內(nèi)外不少政府和事業(yè)部門(mén)所仿效。因此,作為最早在信訪工作領(lǐng)域提出和實(shí)施這一管理制度的杭州市的做法和經(jīng)驗(yàn),值得認(rèn)真總結(jié)和探討。

一、“三色預(yù)警”管理機(jī)制的生成背景和建構(gòu)依據(jù)

“三色預(yù)警”原本作為有效的預(yù)警模式而廣泛應(yīng)用于災(zāi)害防治之中,但運(yùn)用于社會(huì)管理領(lǐng)域——信訪管理——?jiǎng)t是杭州市的首創(chuàng)。杭州市信訪局從新時(shí)期杭州市社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)要求出發(fā),切實(shí)總結(jié)以往信訪工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),針對(duì)存在問(wèn)題,于2008年創(chuàng)造性地推出了“三色預(yù)警”管理機(jī)制,大膽進(jìn)行了信訪管理工作的改革和創(chuàng)新,收到了良好的效果。

(一)“三色預(yù)警”管理機(jī)制探索生成的背景因素

杭州市“三色預(yù)警”管理機(jī)制的出臺(tái),從根本上講,源自于當(dāng)前社會(huì)生活中客觀存在的利益矛盾糾紛和疑難信訪問(wèn)題造成的矛盾沖突和巨大壓力。

首先,從我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的變遷過(guò)程來(lái)看,我國(guó)在改革開(kāi)放以前的社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中,選取的路徑具有特殊性,加之各類(lèi)政治因素的影響,從而遺留了一些歷史問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí),由于法制建設(shè)、公共管理改革等未能及時(shí)跟進(jìn),這些配套因素相對(duì)滯后的情況,造成大量的新矛盾和新問(wèn)題。近些年來(lái),在我國(guó)堅(jiān)持“以人為本”,大力推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)背景下,人們的主體意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷提高,表達(dá)利益訴求和維護(hù)自身權(quán)益的愿望也日益增強(qiáng),而多年來(lái)信訪工作對(duì)眾多問(wèn)題的解決和對(duì)信訪主體利益的維護(hù),也使得人們對(duì)通過(guò)信訪解決問(wèn)題的期望有所增大。

其次,從信訪主體的情況來(lái)看,由于歷史文化的影響和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的某些原因,使得不少信訪主體存在一些思想和行為的偏差,從而增加了信訪問(wèn)題的復(fù)雜性。由于受到“級(jí)別越高,權(quán)力越大,越能解決問(wèn)題”和“級(jí)別越高,政策性越強(qiáng),越能主持公道”等思想的驅(qū)使,很多在本級(jí)信訪部門(mén)不能得到滿(mǎn)意答復(fù)的信訪者,往往走向更高級(jí)別信訪,即所謂“越級(jí)上訪”,致使基層矛盾大量上交,增加了信訪管理的難度。一些“赴京去省”上訪案件的發(fā)生,給上級(jí)政府和職能部門(mén)帶來(lái)壓力,也給國(guó)家的和諧穩(wěn)定和黨和政府形象帶來(lái)了負(fù)面的甚至是嚴(yán)重的影響。除了“越級(jí)上訪”以外,“重復(fù)信訪”的現(xiàn)象也較為突出,有些信訪主體所反映和申訴的問(wèn)題,或者由于缺少法律和政策依據(jù),或者由于事實(shí)難以查清,或者是屬于歷史遺留問(wèn)題,從而造成重復(fù)上訪不斷。

第三,從信訪管理工作本身來(lái)看,由于信訪工作的復(fù)雜性和信訪管理水平的限制,這一工作領(lǐng)域當(dāng)中也還存在著不少問(wèn)題:一是底存不清,心中無(wú)數(shù)。多年的信訪工作中已經(jīng)化解了許多矛盾,但還遺留著很多問(wèn)題,每年又會(huì)增加新的信訪案件。由于缺乏必要的整理,信訪部門(mén)存在“底存不清,心中無(wú)數(shù)”的問(wèn)題,信訪工作成了進(jìn)進(jìn)出出永無(wú)止境的“無(wú)底洞”?！百~本不清”的現(xiàn)狀,妨礙了科學(xué)管理的實(shí)行。二是重點(diǎn)不明,力量分散。底存不清,心中無(wú)數(shù),必然導(dǎo)致重點(diǎn)不明確。有限的資源要應(yīng)付大量的信訪者和具體案件,難免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳,不能保證對(duì)重點(diǎn)疑難信訪問(wèn)題的解決。三是管理粗放,有欠科學(xué)。由于尚未建立科學(xué)的信訪管理體系,有關(guān)責(zé)任、考核、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲和重要案件的掛號(hào)、督辦、督查、復(fù)核和銷(xiāo)號(hào)等環(huán)節(jié),則缺乏規(guī)范性的運(yùn)作程序,基本上處于“見(jiàn)招拆招”的事務(wù)性工作狀態(tài)。

總之,信訪工作到了今天,僅僅沿襲舊有的工作思路和工作方法,已不能有效解決歷史遺留和現(xiàn)實(shí)賦予我們的繁重任務(wù),這迫切要求我們進(jìn)一步解放思想,拓展思路,創(chuàng)造性地開(kāi)展工作,切實(shí)提高信訪工作的科學(xué)管理水平。

(二)“三色預(yù)警”管理機(jī)制有效推行的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

“三色預(yù)警”作為災(zāi)害防治的預(yù)警模式,在較為復(fù)雜的社會(huì)管理領(lǐng)域——如信訪管理中,能否引入和借鑒?我們的回答是肯定的。馬克思主義認(rèn)為,人類(lèi)對(duì)客觀世界的改造和對(duì)主觀世界的改造,是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上辯證地一致的。①《馬克思恩格斯選集》第1卷第17頁(yè),人民出版社,1972年出版。即人類(lèi)通過(guò)實(shí)踐不斷地改造著客觀世界,同時(shí)也不斷提高了主觀世界的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)這一偉大實(shí)踐中,我們更需要在實(shí)踐基礎(chǔ)上,不斷創(chuàng)造新的管理模式和先進(jìn)的工作機(jī)制。這個(gè)馬克思主義的重要?dú)v史觀和認(rèn)識(shí)論原理,是人們?cè)谛旁L工作的實(shí)踐領(lǐng)域建構(gòu)并推行“三色預(yù)警”管理機(jī)制的最重要、最根本的理論指導(dǎo)。

具體而言,我們認(rèn)為,“三色預(yù)警”管理機(jī)制的有效推行,主要有以下幾個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)依據(jù):

1、矛盾發(fā)展的不平衡性是建構(gòu)“三色預(yù)警”管理機(jī)制的哲學(xué)依據(jù)。在我國(guó)當(dāng)前的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期,社會(huì)利益矛盾交織出現(xiàn),情況異常復(fù)雜,這就在很大程度上帶來(lái)了信訪工作的千頭萬(wàn)緒和信訪事件的千差萬(wàn)別。就信訪案件而言,有的屬于涉訴涉法類(lèi)型,有的則屬于非涉訴涉法類(lèi)型;有的屬于初次上訪,有的則屬于重信重訪;有的是個(gè)人上訪,有的則是集體上訪。而就矛盾糾紛解決和信訪難題化解的難易程度以及可能造成的社會(huì)影響而言,有些案件比較容易化解,而有些案件則由于時(shí)間跨度大、情況復(fù)雜以及缺乏政策法規(guī)依據(jù)等原因,在化解應(yīng)對(duì)的過(guò)程中,即便花大力氣也未必能真正奏效。與此相關(guān)的,在可能產(chǎn)生的后果上,有的或許無(wú)傷大雅,而有的則可能會(huì)因?yàn)樘幚聿划?dāng)而產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。

“三色預(yù)警”管理機(jī)制的提出和建立,恰恰是本著“克難攻堅(jiān)”的精神,著力通過(guò)體制創(chuàng)新而主動(dòng)迎接和面對(duì)信訪工作中存在的重大矛盾糾紛和疑難信訪案件的一項(xiàng)積極探索的有益成果。通過(guò)對(duì)重大矛盾糾紛和疑難信訪案件進(jìn)行有效排查和明確標(biāo)注預(yù)警等級(jí),來(lái)有效傳遞信訪工作領(lǐng)域當(dāng)中存在的重點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題的信號(hào),增強(qiáng)矛盾化解和案件處理的壓力和動(dòng)力。因此,可以說(shuō),從馬克思主義哲學(xué)的視角看,事物存在和矛盾發(fā)展的不平衡性,正是提出“三色預(yù)警”管理機(jī)制的哲學(xué)依據(jù)。因?yàn)槭郎鲜挛锏拇嬖跔顟B(tài)和發(fā)展可能,本身就存在著不平衡性?！叭A(yù)警”管理模式的實(shí)質(zhì),就是根據(jù)矛盾發(fā)展不平衡原理,排查出有可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響的重大疑難問(wèn)題,并通過(guò)科學(xué)管理,“聚而殲之”。

2、分類(lèi)管理是建構(gòu)“三色預(yù)警”管理機(jī)制的管理學(xué)依據(jù)?，F(xiàn)代管理科學(xué)的產(chǎn)生和迅猛發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)一個(gè)明顯的文化特征。19世紀(jì)人類(lèi)主要是通過(guò)工業(yè)發(fā)明取得發(fā)展,而在20世紀(jì)則主要是依靠科學(xué)管理來(lái)建設(shè)文明。貫徹科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),更需要我們把努力學(xué)習(xí)和不斷提高科學(xué)管理知識(shí),放到一個(gè)重要位置。要學(xué)會(huì)用科學(xué)管理思想和方法來(lái)指導(dǎo)工作和處理問(wèn)題。

“三色預(yù)警”的管理學(xué)依據(jù),正是科學(xué)管理中的分類(lèi)管理這一基本原則。管理理論表明:由于管理對(duì)象的復(fù)雜性和管理資源的有限性,必須進(jìn)行分類(lèi)、分層和分級(jí)管理?！叭A(yù)警”管理機(jī)制,正是依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn),從復(fù)雜繁多的信訪事件中排查梳理出重要案件,再把重要案件中依次區(qū)分為“紅、橙、黃”三種層級(jí),爾后按照不同層級(jí),進(jìn)一步組織力量、配置資源、建立規(guī)范和落實(shí)責(zé)任。

(三)克難攻堅(jiān),打造和諧杭州是建構(gòu)“三色”預(yù)警管理機(jī)制的實(shí)踐依據(jù)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段并提出新的戰(zhàn)略目標(biāo)。中央提出把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略目標(biāo),提出貫徹科學(xué)發(fā)展觀全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化。浙江省委省政府提出建設(shè)“平安浙江”、“誠(chéng)信浙江”,“在全國(guó)率先進(jìn)入全面小康”等戰(zhàn)略目標(biāo),中共杭州市委、市人民政府也適時(shí)提出了建設(shè)“和諧杭州”、“平安杭州”和打造“生活品質(zhì)之城”的宏偉目標(biāo)。所有這些現(xiàn)代化建設(shè)新戰(zhàn)略新目標(biāo),都對(duì)及時(shí)、快速和有效處理歷史的和新產(chǎn)生的社會(huì)矛盾,提出了更高的實(shí)踐要求。

我國(guó)信訪部門(mén)是黨和政府聯(lián)系群眾,落實(shí)政策,解決問(wèn)題,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保證黨的中心工作順利進(jìn)行的重要部門(mén)。因此,信訪工作除了在任何歷史時(shí)期都要體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)這一宗旨外,還要切實(shí)保證黨和政府在各個(gè)不同歷史時(shí)期戰(zhàn)略任務(wù)的完成。這一目標(biāo)任務(wù)的重要性,在當(dāng)前全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中,顯得尤為突出。杭州市地處我國(guó)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū),作為省會(huì)城市和浙江省現(xiàn)代化發(fā)展最快的地區(qū)之一,現(xiàn)代化的快速發(fā)展和社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型,使其各類(lèi)社會(huì)矛盾比其他地區(qū)展現(xiàn)得更為突出。工業(yè)化、城市化發(fā)展越是迅猛,社會(huì)轉(zhuǎn)型越是急劇的地方,其社會(huì)矛盾也越是復(fù)雜尖銳。如由土地征用和房屋拆遷等所引發(fā)的社會(huì)矛盾及由此引起的重大疑難信訪案件,占了信訪問(wèn)題的很大部分。杭州市全市信訪總量自1992年起持續(xù)攀升14年,2006年杭州市非正常信訪考核列全省最后一名。因此,杭州市要保證現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),必須有效解決眾多的社會(huì)矛盾。

“三色預(yù)警”管理機(jī)制的建立,恰恰是杭州市的信訪工作部門(mén),在認(rèn)真貫徹中央和省關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作一系列決策部署的前提下,堅(jiān)持以解決民生信訪問(wèn)題為重點(diǎn),勇于克難攻堅(jiān),主動(dòng)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),不斷創(chuàng)新機(jī)制和強(qiáng)化責(zé)任,全力破解當(dāng)前存在的突出矛盾和重大信訪難點(diǎn),為實(shí)現(xiàn)杭州市的發(fā)展目標(biāo)營(yíng)造良好環(huán)境而努力探索的有效成果。新的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)要有新的工作思路和管理模式,這成為建立和實(shí)施“三色預(yù)警”管理機(jī)制最為直接的行為動(dòng)力和實(shí)踐指向。杭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和客觀需要,成為建立“三色”預(yù)警管理機(jī)制的實(shí)踐要求。

由此可見(jiàn),“三色預(yù)警”在社會(huì)管理領(lǐng)域的創(chuàng)造性應(yīng)用,無(wú)論是在理論層面上,還是在實(shí)際效果上,都具有其合理性依據(jù)和運(yùn)作上的有效性。我們對(duì)這一新型管理模式和工作機(jī)制,應(yīng)該認(rèn)真研究總結(jié)和充分肯定。

二、“三色預(yù)警”管理機(jī)制的基本內(nèi)容和運(yùn)作特點(diǎn)

“三色預(yù)警”作為信訪工作領(lǐng)域一種全新的管理模式和工作機(jī)制,簡(jiǎn)要概括而言,其基本內(nèi)容由以下相互聯(lián)系的四個(gè)環(huán)節(jié)順序組成:

(一)形象直觀,確定等級(jí)。這一環(huán)節(jié),是建立“三色預(yù)警”管理機(jī)制的基礎(chǔ)。把多年來(lái)紛繁復(fù)雜的信訪事件,進(jìn)行認(rèn)真的排查梳理,根據(jù)信訪事項(xiàng)化解難易程度、可能造成的后果及對(duì)社會(huì)影響程度等,對(duì)所排查出的重點(diǎn)事件和疑難案件,分別用“紅、橙、黃”三種顏色予以標(biāo)識(shí)。同時(shí),對(duì)信訪人、信訪級(jí)別、人數(shù)、訴求、接待時(shí)間、預(yù)警等級(jí)、責(zé)任單位和包案領(lǐng)導(dǎo)等15個(gè)要素,予以明確注解,并用一個(gè)表格直觀表達(dá),盡量做到形象直觀,簡(jiǎn)明易懂。從2008年起,每年初由杭州市聯(lián)席會(huì)議辦公室牽頭,在全面排查梳理分類(lèi)等基礎(chǔ)上,按照區(qū)、縣(市)自主申報(bào)、市聯(lián)席辦明確的方式,建立一案一檔。同時(shí),印制《杭州市矛盾糾紛“三色預(yù)警”管理冊(cè)》(其中按不同要求制作三個(gè)表格)下發(fā)各地相關(guān)部門(mén)。這樣就使各級(jí)各地排查整理出來(lái)的重大疑難信訪問(wèn)題,既一目了然,有的放矢,也進(jìn)行了集中交辦,并為有效實(shí)行預(yù)警等級(jí)的動(dòng)態(tài)管理提供了可靠基礎(chǔ)。

(二)明確責(zé)任,定向要求。責(zé)任問(wèn)題是科學(xué)管理的重中之重?？茖W(xué)量化、細(xì)化以進(jìn)一步明確各級(jí)各地相關(guān)單位和相關(guān)責(zé)任人的具體責(zé)任,并及時(shí)追查和問(wèn)責(zé),以期有效解決問(wèn)題,是實(shí)施“三色預(yù)警”管理模式的關(guān)鍵所在。對(duì)列入預(yù)警管理的信訪案件,按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,落實(shí)并逐件明確“定包案領(lǐng)導(dǎo)、定責(zé)任單位、定責(zé)任人、定處理期限。”的“四定要求”。還實(shí)行“責(zé)任倒查制度”,并責(zé)令相關(guān)責(zé)任人限期解決問(wèn)題。凡省級(jí)督辦和紅色預(yù)警案件一律由縣、市級(jí)相關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)包案掛牌督辦,并實(shí)行市、區(qū)縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“三級(jí)會(huì)診”。化解責(zé)任橫向伸展至各級(jí)所屬部門(mén),縱向延及到村(社區(qū)),建立起上下聯(lián)動(dòng)、各方協(xié)調(diào)的工作格局。

(三)規(guī)范程序,狠抓落實(shí)。在進(jìn)一步細(xì)化及明確責(zé)任以后,按照程序規(guī)范,按責(zé)問(wèn)責(zé),狠抓落實(shí),有效化解問(wèn)題,這是這一工作機(jī)制的最終目的。一是加強(qiáng)督查督辦力度:市聯(lián)席會(huì)議對(duì)納入預(yù)警的案件進(jìn)行集中交辦,掛牌督辦、定期督查通報(bào)重復(fù)信訪和疑難信訪問(wèn)題化解情況等,實(shí)行“掛牌銷(xiāo)號(hào)”制度。二是考核激勵(lì):對(duì)發(fā)生信訪問(wèn)題的,按照情況嚴(yán)重程度進(jìn)行不同等級(jí)的扣分;反之則按化解案件的等級(jí)給予不同的加分獎(jiǎng)勵(lì),以充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門(mén)和信訪工作者的工作積極性創(chuàng)造性。三是強(qiáng)化保障:杭州市委市府出臺(tái)了一系列政策措施,如在原有司法救助資金(150萬(wàn)元)基礎(chǔ)上,再建立市縣兩級(jí)信訪穩(wěn)定工作專(zhuān)項(xiàng)資金,列入財(cái)政預(yù)算,用于解決重大疑難信訪問(wèn)題、救助信訪困難群眾和獎(jiǎng)勵(lì)信訪先進(jìn)等。(市級(jí)資金150萬(wàn),各縣、區(qū)按本地區(qū)上年度地方財(cái)政收入的0.05%提留)為破解重信重訪等信訪疑難問(wèn)題提供了有力的財(cái)力保障。

總體而言,由于杭州市信訪局廣大干部的開(kāi)創(chuàng)性工作和“三色預(yù)警”這一管理機(jī)制所發(fā)揮出的諸多優(yōu)勢(shì),其在近三年的信訪工作實(shí)踐中,尤其是在直面矛盾,克難攻堅(jiān),全力化解重大矛盾糾紛和疑難信訪案件過(guò)程中,取得了明顯的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì),2008年初,排查出來(lái)的303件重信重訪案件,至當(dāng)年年底已化解204件,化解率為67%;2009年初列入“三色預(yù)警”的149件重大疑難信訪案件,至當(dāng)年年底已化解101件,化解率達(dá)68%。與此同時(shí),杭州市的整個(gè)信訪工作局面,發(fā)生了可喜的轉(zhuǎn)變,不僅遏制了自1992年——2006年14年間信訪總量持續(xù)攀升的尷尬局面,2007年起,全市信訪工作還呈現(xiàn)出“信訪總量下降,集體上訪下降,非正常上訪下降,聯(lián)名信下降,信訪秩序好轉(zhuǎn)”這樣的“四下降一好轉(zhuǎn)”的良好局面,為維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定,保證現(xiàn)代化建設(shè)的順利推展作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

我們認(rèn)為,“三色預(yù)警”管理機(jī)制在推行實(shí)施以來(lái),之所以能取得較為突出的實(shí)際成果,根本的原因在于,其在具體運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中,的的確確顯現(xiàn)出了制度創(chuàng)新和機(jī)制優(yōu)化的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)。概括地說(shuō),“三色預(yù)警”管理機(jī)制的運(yùn)作特點(diǎn),突出地顯現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是理清“賬本”,突出重點(diǎn)?！叭A(yù)警”管理機(jī)制的基礎(chǔ),是在徹底排查梳理歷年積案的基礎(chǔ)上,按標(biāo)準(zhǔn)確定重點(diǎn)信訪案件。應(yīng)該說(shuō),歷年來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的信訪部門(mén)進(jìn)行了大量的糾錯(cuò)糾偏和落實(shí)政策的艱巨工作,充分體現(xiàn)了我黨宗旨,人民群眾深受其惠。但是由于整個(gè)信訪管理工作的科學(xué)化程度不高,影響了工作的效率。其中一個(gè)重要問(wèn)題就是尚未建立系統(tǒng)、清晰的“賬本”。各級(jí)各地發(fā)生過(guò)、解決了、尚存在、新增了哪些重要疑難問(wèn)題?后續(xù)穩(wěn)控情況如何?存在的問(wèn)題可能會(huì)產(chǎn)生什么樣的社會(huì)影響?目前最重要的是要解決哪些問(wèn)題等?心中無(wú)數(shù)。杭州市信訪局自實(shí)行“三色預(yù)警”管理機(jī)制以來(lái),在徹底排查梳理的基礎(chǔ)上,建立“賬本”,明了“家底”。按照標(biāo)準(zhǔn),每年對(duì)已解決、將解決、未解決重大疑難信訪問(wèn)題按標(biāo)準(zhǔn)用形象化了的“紅、橙、黃”三色予以等級(jí)標(biāo)記,并對(duì)其中信訪人、訴求、預(yù)警等級(jí)、責(zé)任單位、包案領(lǐng)導(dǎo)等15個(gè)主要信息清楚注明。一表在手,清楚明白。從而使信訪工作的有限資源,能最大限度保證重點(diǎn)案件的解決。

二是體現(xiàn)預(yù)期,利于掌控。在“三色預(yù)警”管理機(jī)制的整體框架下,信訪部門(mén)以紅橙黃三色為基調(diào),以重點(diǎn)疑難信訪案件的基本信息為內(nèi)容,把人、事、地、因等15個(gè)要素,簡(jiǎn)明扼要地用表格一攬子顯示出來(lái)。既全面反映了案件信息,又直觀明白地把工作重點(diǎn)突出出來(lái),不僅區(qū)分了案件的預(yù)警級(jí)別,而且也直接明確了責(zé)任。與此同時(shí),還按照不同的工作目標(biāo)和任務(wù)要求,分別繪制“‘三色預(yù)警’匯總表”、“已化解案件觀察對(duì)象匯總表”和“穩(wěn)控對(duì)象匯總表”等三張表格,三表合一,既有對(duì)上一年所化解案件的觀察預(yù)期,又有對(duì)本年度中可望化解難點(diǎn)的預(yù)期,也有對(duì)一時(shí)難以徹底解決的歷史遺留案件的穩(wěn)控預(yù)期,形成了一個(gè)較為完整的管理體系。通過(guò)這三張表格有效配合了“年初結(jié)賬,每月對(duì)賬,半年查賬,年終結(jié)賬,一案一檔,結(jié)案銷(xiāo)號(hào)”的管理流程,大大提高了信訪管理工作效率。

三是案結(jié)事了,減少“存量”。首先,指導(dǎo)思想明確:建立和實(shí)施“三色預(yù)警”管理機(jī)制,其目的就是在“賬本”清楚的情況下,確保重點(diǎn),強(qiáng)化責(zé)任,全力以赴,“案結(jié)事了”,更好地解決問(wèn)題特別是歷年久拖不決的重大疑難信訪問(wèn)題。其次,建立“掛號(hào)、銷(xiāo)號(hào)”制度。全面掌握全市重點(diǎn)疑難信訪問(wèn)題和信訪老戶(hù)的基本情況,逐件建立檔案,逐件建立“掛號(hào)、辦理、核查、銷(xiāo)號(hào)”程序,著力在“解決一批,息訪一批,穩(wěn)控一批”上下功夫。再次,縱橫交錯(cuò),攻堅(jiān)克難。為達(dá)到案結(jié)事了,減少“存量”的目的。市聯(lián)席會(huì)議理順各方關(guān)系,組成縱橫交叉的信訪工作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。省級(jí)督辦和紅色預(yù)警案件由各地主要領(lǐng)導(dǎo)包案掛牌督辦,實(shí)行市、區(qū)縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“三級(jí)會(huì)診”,把解決問(wèn)題的責(zé)任縱向延伸到村(社區(qū));同時(shí)根據(jù)案情性質(zhì),把化解問(wèn)題的責(zé)任橫向拓展到各級(jí)部門(mén)。由于充分調(diào)動(dòng)和組織了上下左右的資源合力解決問(wèn)題,“存量”大為減少。

四是從速有效,化解積案。“三色預(yù)警”管理機(jī)制的獨(dú)到之處,就是在排查梳理以及確定“紅、橙、黃”三色案件預(yù)警等級(jí)的基礎(chǔ)上,明確各級(jí)各地相關(guān)部門(mén)和相關(guān)責(zé)任人的工作責(zé)任。逐件明確包案領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、責(zé)任人和處理期限。在工作程序上,推行的是“分級(jí)預(yù)警,按級(jí)負(fù)責(zé),分類(lèi)處理,掛牌督辦,定期通報(bào),結(jié)案銷(xiāo)號(hào),獎(jiǎng)懲激勵(lì)”等一系列制度規(guī)范。在工作責(zé)任上,凡省級(jí)督辦和紅色預(yù)警案件,一律由市有關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)包案掛牌督辦。市聯(lián)席會(huì)議對(duì)預(yù)警案件進(jìn)行集中交辦、掛牌督辦,定期督查通報(bào)重復(fù)信訪、疑難信訪問(wèn)題化解情況,還實(shí)行了“責(zé)任倒查”等新方法。在整個(gè)“三色預(yù)警”管理模式中,把“排查、確定、辦理、復(fù)查、復(fù)核、銷(xiāo)號(hào)”的工作程序和各級(jí)各地責(zé)任單位、責(zé)任人的嚴(yán)格責(zé)任要求有機(jī)地結(jié)合起來(lái);把“重在解決”的工作指導(dǎo)和“因案施策”的工作方法有機(jī)結(jié)合起來(lái),把“條條”的督導(dǎo)督辦和“塊塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái),從而集中了力量和資源,不少案件得到了有效、從速化解。

三、“三色預(yù)警”管理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)和啟示

實(shí)踐證明,杭州市信訪局“三色預(yù)警”管理機(jī)制的有益探索,首先在具體工作層面取得了明顯成效,同時(shí),也應(yīng)當(dāng)注意到,其本身所蘊(yùn)含的多方面的現(xiàn)實(shí)意義即所謂“共性的東西”,更值得我們予以深入探討和總結(jié)。

首先,它彰顯了社會(huì)管理理念的時(shí)代價(jià)值。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展過(guò)程和歷史沿革來(lái)看,發(fā)達(dá)國(guó)家政府職能演變的普遍規(guī)律表現(xiàn)為,政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)是從以經(jīng)濟(jì)性服務(wù)為主,進(jìn)而逐步擴(kuò)展到以社會(huì)性公共服務(wù)為主。①參見(jiàn)丁元竹:《中國(guó)現(xiàn)階段建立和完善社會(huì)管理體制的政策選擇》,《人大復(fù)印資料(社會(huì)學(xué))》,2007年第4期?？梢哉J(rèn)為,當(dāng)一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段以后,社會(huì)管理的重要性和迫切性會(huì)自然凸現(xiàn)出來(lái)。

我國(guó)經(jīng)由三十多年的改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)發(fā)展正進(jìn)入社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的矛盾高發(fā)期,社會(huì)的穩(wěn)定和諧,不僅要靠恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)管理及公共政策作為支撐和保障,同時(shí)也需要適時(shí)有效的社會(huì)調(diào)適來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。這就要求我們地方各級(jí)黨委政府,在推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),要勇于面對(duì)社會(huì)生活中的重大結(jié)構(gòu)變化、利益格局調(diào)整和社會(huì)矛盾沖突,加快更新頭腦中的觀念和認(rèn)識(shí),凸現(xiàn)社會(huì)管理理念的重要性和價(jià)值,自覺(jué)提高自身從事社會(huì)管理的能力和水平,強(qiáng)化政府在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的公共服務(wù)職能。

“三色預(yù)警”管理機(jī)制的推行,向地方各級(jí)黨委政府及相關(guān)職能部門(mén),有效傳遞了社會(huì)管理這一全新理念的意義和價(jià)值,其在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,逐步促成了人們思維方式和行為方式的深刻轉(zhuǎn)變,在信訪系統(tǒng)內(nèi)部以及相關(guān)工作部門(mén)和領(lǐng)域,彰顯了社會(huì)管理理念,促進(jìn)了人們認(rèn)識(shí)的提高。

其次,它創(chuàng)新了信訪管理工作的運(yùn)作機(jī)制。

“三色預(yù)警”管理機(jī)制,拓展和完善了新時(shí)期信訪工作的整體運(yùn)行機(jī)制,是制度創(chuàng)新的直接成果。

一是完善了制度規(guī)范。這主要包括:健全了信息報(bào)告制度,做到及時(shí)匯總傳遞信訪信息,有效溝通反饋情況;健全了調(diào)研分析制度,全面分析把握重信重訪的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題;健全了案件督辦制度,對(duì)重要信訪案件進(jìn)行督查督辦,實(shí)現(xiàn)依法妥善處理;健全了矛盾排查調(diào)處制度,深入了解和梳理社會(huì)生活各領(lǐng)域的重大利益矛盾沖突,適時(shí)妥善地予以化解;健全了基層聯(lián)動(dòng)制度,通過(guò)加強(qiáng)市(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村(社區(qū))三級(jí)信訪工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè),夯實(shí)基層信訪工作的組織基礎(chǔ)。

二是明確了工作責(zé)任?！叭A(yù)警”管理機(jī)制通過(guò)對(duì)各類(lèi)疑難信訪問(wèn)題實(shí)施“分類(lèi)定級(jí)”的科學(xué)管理,進(jìn)一步明確了各級(jí)責(zé)任主體、承擔(dān)的目標(biāo)任務(wù)以及完成任務(wù)的預(yù)定期限,增強(qiáng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的清醒認(rèn)識(shí),強(qiáng)化了各級(jí)承辦部門(mén)和個(gè)人的責(zé)任意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和時(shí)效意識(shí)。

三是增強(qiáng)了工作合力?！叭A(yù)警”管理機(jī)制,成功地搭建了各方面、各部門(mén)有效協(xié)作的工作平臺(tái),并為其提供了制度保障。聯(lián)席會(huì)議充分發(fā)揮其“牽頭抓總”的核心作用;各級(jí)黨委和政府部門(mén)責(zé)任人,直接參與案件的接訪、協(xié)調(diào)和督辦工作,努力發(fā)揮其指導(dǎo)、帶動(dòng)和有力推動(dòng)的促進(jìn)作用;各地各部門(mén)及相關(guān)責(zé)任人員,置身于矛盾化解和問(wèn)題解決的“前沿陣地”,相互協(xié)作、緊密配合,共同研究磋商解決方案,認(rèn)真發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通、掌握政策、細(xì)化處理、穩(wěn)固效果的終端作用。

再次,它探索了矛盾糾紛化解的可行途徑。

近三年來(lái)的實(shí)踐證明,“三色預(yù)警”管理機(jī)制的推行實(shí)施,開(kāi)辟了在當(dāng)前轉(zhuǎn)型發(fā)展和各種利益矛盾高發(fā)的社會(huì)歷史條件下,化解重大矛盾糾紛和破解疑難信訪問(wèn)題的新的有效途徑,有力地促進(jìn)了一些長(zhǎng)期積累的重信重訪案件的限期解決。

在矛盾糾紛化解和疑難信訪案件辦理的過(guò)程中,首先是認(rèn)真分析問(wèn)題形成的原因,然后是全面掌握每一項(xiàng)疑難案件的情況,有針對(duì)性地制定切實(shí)可行的方案,最后再進(jìn)一步分門(mén)別類(lèi)地把各項(xiàng)工作做實(shí)。對(duì)那些應(yīng)予解決而又能夠解決的問(wèn)題,盡快采取措施,及時(shí)解決;碰到信訪部門(mén)自身難以解決的問(wèn)題,則主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)協(xié)商配合,力求共同把問(wèn)題解決;對(duì)于重大案件和疑難事項(xiàng),由領(lǐng)導(dǎo)同志掛帥督辦,推動(dòng)解決;對(duì)某些要求雖屬合理,但卻超出現(xiàn)行政策框架的案件,則向當(dāng)事人說(shuō)明情況,坦誠(chéng)溝通并做好思想工作;對(duì)已經(jīng)通過(guò)反復(fù)研究論證并予以正確妥善處理的案件,面對(duì)反復(fù)糾纏甚至無(wú)理取鬧的個(gè)別當(dāng)事人,則耐心細(xì)致地?cái)[明政策規(guī)定,厘清法律界限,講清事實(shí)道理,仍屬無(wú)效的,則引導(dǎo)和說(shuō)服當(dāng)事人經(jīng)由司法途徑依法處置。

最后,它促進(jìn)了整體社會(huì)生活的穩(wěn)定和諧。

我國(guó)在當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi),從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型,以及進(jìn)一步向信息網(wǎng)絡(luò)社會(huì)轉(zhuǎn)型的“轉(zhuǎn)型發(fā)展”,都將構(gòu)成社會(huì)發(fā)展最為基本的背景條件,個(gè)人及社會(huì)群體間的利益矛盾和關(guān)系失調(diào)顯然都不可能從根本上加以避免。在社會(huì)生活的急速變遷,引發(fā)不同社會(huì)群體及個(gè)人之間利益關(guān)系重組乃至錯(cuò)位的情況下,信訪工作作為一種重要的利益協(xié)調(diào)和矛盾化解手段,就能夠借助于對(duì)各類(lèi)利益關(guān)系和矛盾沖突的有效疏導(dǎo)與化解,來(lái)促成不同社會(huì)群體及個(gè)人之間的和諧相處,營(yíng)造社會(huì)穩(wěn)定和諧的良好局面。應(yīng)當(dāng)看到,尊重和保障人民群眾的合法權(quán)益和根本利益,既是信訪工作最根本的價(jià)值理念和行動(dòng)準(zhǔn)則所在,同時(shí)也是矛盾糾紛化解和疑難信訪問(wèn)題解決的關(guān)鍵因素,而且更是社會(huì)穩(wěn)定和諧的最具有基礎(chǔ)性意義的保障條件。

“三色預(yù)警”管理機(jī)制實(shí)施以來(lái),各級(jí)各部門(mén)尤其是信訪部門(mén)內(nèi)部,認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求,關(guān)注民生問(wèn)題的解決,重視營(yíng)造穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境,主動(dòng)走進(jìn)矛盾,堅(jiān)持克難攻堅(jiān),全力破解重信重訪疑難問(wèn)題,有力地促進(jìn)了長(zhǎng)期積累的一些疑難信訪問(wèn)題的順利破解,維護(hù)了廣大人民群眾的切身利益,贏得了社會(huì)各方面的好評(píng),進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定和諧,確保了一方平安。□

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

D632

A

1007-9092(2010)06-0031-06

汪巖橋,中共浙江省委黨校教授,管理學(xué)博士;李一,中共浙江省委黨校教授,社會(huì)學(xué)博士。

本文系中共浙江省委黨校課題組承擔(dān)的“信訪矛盾糾紛‘三色預(yù)警’管理機(jī)制研究”課題的理論成果。