■ 張建軍/程詩惠

（1．國土資源部調控和監(jiān)測司，北京 100812；2．中國地質博物館，北京 100812）

成都錦江農村集體土地流轉的主要做法及啟示

■ 張建軍1/程詩惠2

（1．國土資源部調控和監(jiān)測司，北京 100812；2．中國地質博物館，北京 100812）

2007年6月，成都市被國務院批準為全國統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。在這個大背景下，成都市積極推進農村土地管理制度改革，促使城鄉(xiāng)土地資源、資產、資本有序流動，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。作為成都的中心城區(qū)，錦江區(qū)積極推進農村產權制度改革，在成都市率先開展集體建設用地流轉，走出同地同權的第一步，一些工作走在成都乃至全國的前列，值得總結和借鑒。

農村；集體土地；土地流轉；做法；啟示；成都市；錦江區(qū)

錦江區(qū)屬于成都市經濟圈的“第一圈層”，是典型的大城市帶大郊區(qū)農村區(qū)域。全區(qū)幅員面積62.12平方公里，常住人口40萬。其中成都市新一輪土地利用總體規(guī)劃中確定的非城市建設用地區(qū)（即“198”范圍），涉及錦江區(qū)14個村81個組，7021戶農戶，22107名農民，幅員面積17.88平方公里（26819畝）。

1 基本做法

近年來，錦江區(qū)率先在成都中心城區(qū)啟動農村集體土地流轉工作，堅持“政府主導、規(guī)劃引導、產業(yè)先導”的原則，鼓勵引導農村集體土地流轉，成功打造了“五朵金花”，促進農村資源要素在城鄉(xiāng)之間有序流轉，取得了改革綜合效應。

1.1 建立新型集體經濟組織，落實農村集體土地產權主體

按照現行土地管理制度，集體土地屬三級（組、村、鄉(xiāng)）農民集體所有，由農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組進行經營管理，導致集體土地產權不清。推進農村土地流轉，首先必須打破現行農村土地管理制度對“集體”的規(guī)定不清晰、農村土地產權主體缺位的狀況。

錦江區(qū)做法是：把“198”區(qū)域原14個農村集體經濟組織改革組建為11個村級新型集體經濟組織（即由工商部門注冊登記的有限責任公司），將農村集體土地所有權、集體建設用地使用權確權登記頒證到村級新型集體經濟組織，將土地承包經營權確權登記頒證到農戶。公司股東為原農村集體經濟組織選出的村民代表，全體村民享有公司的收益分配權。同時，11個村級新型集體經濟組織又聯合組建了成都市農錦資產管理有限責任公司（簡稱農錦公司），由其統一經營管理農村集體土地。按照“農民→村級新型集體經濟組織→區(qū)農錦公司→項目業(yè)主”的流程，通過土地使用權入股，建立起農民與新型集體經濟組織之間的利益連接機制，大大增強了集體經濟組織經營能力和致富增收的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 按“大集中、大統籌、大流轉”的思路，開展農村土地確權工作

在農村集體土地流轉中，錦江區(qū)按照“大統籌、大集中、大流轉”的思路，即將全區(qū)“198”范圍視為一個整體來統籌推進，把除三圣鄉(xiāng)“五朵金花”以外的所有農戶，全都就近集中到新建的農民社區(qū)居住，把經過確權登記頒證后的集體建設用地，和經土地整治后新增的土地置換為建設用地指標，扣除農民新居用地剩余部分，集中起來統一對外流轉。

考慮農村人口少，錦江區(qū)將“兩權”登記到村組。一是開展農村土地實測，將農村集體土地所有權確權登記頒證到村級新型集體經濟組織（記載到村民小組）。二是依據2004年地籍臺賬，將集體建設用地使用權確權登記頒證到村級新型集體經濟組織（記載到村民小組）。這樣做，集體建設用地沒有簡單地按現狀確權給實際使用人，也沒有將建設用地具體地塊一一對應，為下一步集體建設用地流轉創(chuàng)造了條件，也確保了農村集體建設用地總量不增加、農用地總量不減少，

1.3 以土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺，盤活農村集體土地

農村集體建設用地包括三類：宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地、鄉(xiāng)村公益用地。其中宅基地點多量大，利用潛力最大。錦江把土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤作為農村集體建設用地流轉的一個重要抓手，經部、省批準的土地整治項目，騰出的集體建設用地可報征為國有建設用地；經區(qū)人民政府或市局批準的項目，騰出的集體建設用地保留集體土地性質。

在城市近郊“五朵金花”的核心區(qū)域，繼續(xù)按照“宜散則散”的原則，以發(fā)展和提升休閑旅游業(yè)為主；而在非核心區(qū)域則按照“三個集中”的思路和辦法推進，涉農社區(qū)居民進入新型社區(qū)集中居住，促進農民生活環(huán)境和生產條件的改善。通過流轉，產業(yè)形態(tài)上從傳統農業(yè)向都市休閑旅游觀光業(yè)過渡，計劃將5000多畝集體建設用地經過整治后，通過增減掛鉤試點，騰出的建設用地指標用于汽車運動休閑、體育運動休閑和文化創(chuàng)意等產業(yè)發(fā)展。

1.4 探索融資方式，建立集體土地投資和收益分配機制

集體建設用地流轉的一個核心問題是前期整理成本巨大，中間涉及利益廣泛，后期收益分配難測。錦江區(qū)實施農用地和集體建設用地規(guī)模匹配流轉，堅持統一規(guī)劃和整體開發(fā)，實現農村土地資源價值最大化。2007年6月，區(qū)政府專門成立了“成都市興錦現代農業(yè)投資有限公司”作為融資平臺，利用區(qū)政府國有資源以及區(qū)財政擔保方式對外融資后，再借資給區(qū)農錦公司用于土地整理成本費用，然后由區(qū)農錦公司將節(jié)余的集體建設用地統一對外流轉，所得收入歸還借資（包括資金利息），如有不足則由區(qū)政府通過匹配的城鄉(xiāng)統籌配置土地（1970畝）收益進行兜底。據初步統計，錦江可整理出近3000畝土地，除去用于新居工程建設，還有2000多畝可用于開發(fā)。

1.5 完善規(guī)章制度，顯化集體土地價值

黨的十七屆三中全會明確提出“要逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”。錦江區(qū)采取了幾項措施：

一是搭建交易平臺。為加快推進城鄉(xiāng)統籌試驗區(qū)建設，錦江區(qū)率先成立了農村土地房屋登記交易服務中心，將區(qū)國土、區(qū)統籌委、區(qū)房管三部門相關職能進行整合，負責全區(qū)農村集體建設用地使用權、農村土地承包經營權的流轉工作。

二是制定流轉辦法。為推進農村土地流轉，錦江區(qū)先后制定和完善了《錦江區(qū)拍賣（掛牌）出讓（轉讓）集體建設用地使用權規(guī)則》、《成都市錦江區(qū)集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》、《成都市錦江區(qū)集體建設用地收益分配管理辦法（試行）》等一系列配套辦法。根據管理辦法，集體建設用地可用于除商品房開發(fā)之外的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等經營性用途，用地者在土地有形市場通過招拍掛方式公開取得，并辦理土地使用權登記手續(xù)。

三是招拍掛顯化集體土地價值。錦江通過開展集體建設用地整理，特別是基礎設施的改善，提升了農村集體土地價值。2008年11月，錦江區(qū)率先組織了“198”區(qū)域石勝片區(qū)汽車產業(yè)園的兩宗共計23.2畝集體建設用地使用權掛牌出讓活動，出讓成交價為80萬元/畝，總成交金額為1858萬元，邁出了城鄉(xiāng)土地“同地同價”的第一步。

1.6 實施配套工程，保障農民權益

一是完善農民就業(yè)保障體系。錦江把完善農民轉移就業(yè)保障體系作為配套推進農村產權制度改革的一項重要制度來抓，在實施土地流轉時將農用地和建設用地匹配掛鉤流轉，按流轉的集體建設用地面積要求企業(yè)相應地提供農民就業(yè)崗位，充分保障農民就近就業(yè)。通過土地流轉，錦江農民實現農用地租金、分紅和勞動工資“四項收入”，實現農民持續(xù)穩(wěn)定增收。

二是推進農村新型社區(qū)建設。錦江采取宅基地整理置換的辦法推進農民集中居住，按照城市社區(qū)標準規(guī)劃建設石勝新居（約85萬平方米）和大安新居（約15萬方米）兩個農民新型社區(qū)，包括公建配套在內的兩個農民新型社區(qū)共占地約560畝，總建筑面積約100萬平方米，可安置農民13500人。

三是完善基層治理機制。結合農村產權制度改革，積極推進撤村建社區(qū)工作，同步完善了農村基層組織治理結構，形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會自治、新型集體經濟組織自主經營的農村基層組織運行新機制。

2 啟示及問題

從錦江區(qū)實踐來看，我們可以得到不少啟示，也看到一些問題。

一是集體土地流轉總體上處于自發(fā)無序狀態(tài)，要以農村經濟社會發(fā)展為前提。通過多年的發(fā)展，我國國有土地使用權的流轉市場正逐步規(guī)范有序，但集體土地使用權流轉總體上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。特別是在一些城鄉(xiāng)結合部，以低價私下出租、轉讓等形式流轉的情況不少，影響土地市場的健康發(fā)展。從實踐來看，集體土地流轉必須要地方經濟社會發(fā)展到一定水平，有產業(yè)和項目的支撐，有能力解決農民就業(yè)、社保等問題，不然為流轉而流轉，不僅會損害農民權益，影響社會穩(wěn)定，還制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展。

二是有利于節(jié)約用地，但目前難以全面進行流轉。集體建設用地流轉有利于盤活量大面廣、利用粗放的集體建設用地資源，提高土地集約利用水平，緩解用地供求矛盾。但現行法律法規(guī)對集體建設用地流轉的條件、用途、權益等沒有明確規(guī)定，流轉權益保障缺乏法律基礎。一些地方探索不夠規(guī)范，存在較大的法律風險。而且集體建設用地整理成本較高，涉及利益面較廣，還難以全面展開。

三是有利于顯化農村土地價值，但尚未建立合理的利益分配機制。集體土地流轉有利于盤活巨大的農村土地資產，提高農村土地價值。由于目前尚缺乏規(guī)范有序的集體建設用地使用權有形市場，造成集體建設用地入市價格普遍低于國有土地的市場價格，損害國家和集體土地利益。同時，流轉收益在個人、集體和政府之間的合理分配，也缺乏保障機制。

四是有利于城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，但對現行征地制度帶來一定沖擊。農村集體土地流轉有利于推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，有利于改善農村生產生活條件。但用地者直接向農村集體經濟組織取得建設用地，改變了現行的通過

土地征收將農村土地轉為國有土地然后向社會供應的方式，勢必對國家征地制度帶來影響。而且農村集體建設用地流轉收益一般高于征地補償，造成集體經濟組織和農民對國家建設征收土地的抵觸增加。

3 有關建議

3.1 修訂完善集體建設用地流轉的相關法律制度

總結農村土地流轉試點經驗和教訓，加快推進《土地管理法》等相關法律的修改和完善，加快農村集體建設用地流轉相關法律的出臺，為集體建設用地流轉提供法律保障。特別是要進一步明確集體建設用地流轉的主體、條件、用途、權益等。

3.2 做好農村土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤工作

堅持政府部門主導，規(guī)劃先行，產業(yè)支撐，推進集體建設用地流轉。完善農村土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，搞好農村土地整治，加快成都現代田園城市建設。進一步做好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，摸清農村集體建設用地現狀，搞好收益分配。

3.3 培育和發(fā)展公開交易市場

結合實際情況，借鑒現有經驗，積極探索符合本地區(qū)實際的集體建設用地流轉模式。開展集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村宅基地使用權確權登記頒證工作。建立健全統一的市場和服務體系，為集體建設用地流轉提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。

3.4 建立健全流轉收益分配機制

建立公平合理的收益分配及管理機制，確保農村集體和農民成為流轉收益的主要獲得者，同時兼顧國家、集體、農民個人三方利益，合理確定收益分配比例。集體土地所有權的收益歸該集體組織所有，使用權流轉收益歸土地使用權人所有；集體經濟組織所分得的收益應該主要用于農民社會保障和農村基礎設施、公用事業(yè)；地方政府作為公共設施的提供者，按適當比例參與流轉收益分配。

3.5 規(guī)范推進宅基地流轉

建立和完善宅基地退出和補償機制。鼓勵進城農民以農村宅基地及其所建房屋所有權來置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租房、經濟適用房或商品房價格補貼。允許長期外出務工農戶將農村宅基地及房屋出租，允許農戶在報經審批后將其房屋用于出租或經營“農家樂”等。堅持一戶一宅制度，對轉讓或出租房屋的農戶，不再批準新的宅基地。

[1]成都市國土資源局．成都市農村產權制度改革政策文件匯編[G]．成都：成都國土資源局,2010．

[2]成都市國土資源局錦江分局．成都市錦江區(qū)農村產權制度改革政策文件匯編[G]．成都：成都市國土資源局錦江分局,2009．

[3]國家土地督察成都局．農村土地管理制度改革探索．北京：[M]．中國大地出版社，2008．

[4]國家土地督察成都局．探索科學發(fā)展之路—西南地區(qū)土地管理熱點問題調研[M]．北京：中國大地出版社,2008．

[5]林毅夫．中國經濟專題[M]．北京：北京大學出版社,2008．

F301.3（271CD）

B

1672-6995(2010)06-0033-03

2010-05-04

張建軍（1979-），男，湖北省黃岡縣人，管理學碩士，現工作于國土資源部調控和監(jiān)測司，主要研究方向為國土資源宏觀調控和統計分析。