□王愛英

(中共河南省委黨校領導科學教研室,河南鄭州 450002)

構建促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制

□王愛英

(中共河南省委黨校領導科學教研室,河南鄭州 450002)

加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變是中央作出的重大戰(zhàn)略部署,政績考核評價機制是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的指揮棒。構建促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制的著力點是:在政績考核評價操作上,從注重“過程規(guī)范”向注重“結果運用”轉變;在政績考核評價指標上,從注重“經(jīng)濟增長”指標向注重“綜合性”指標轉變;在政績考核評價方式上,從以“內部考核評價”為主向以“第三方考核評價”為主轉變;在政績考核評價制度上,從注重“政府保障”向注重“法律保障”轉變。

經(jīng)濟發(fā)展方式;政績;考核評價機制

黨的十七大從實現(xiàn)未來發(fā)展目標出發(fā),明確提出了加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務。在去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上,胡錦濤總書記進一步強調,“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式已刻不容緩。我們要把加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重要目標和戰(zhàn)略舉措,從制度安排入手,以優(yōu)化經(jīng)濟結構、提高自主創(chuàng)新能力為重點,以完善政績考核評價機制為抓手,增強加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的自覺性和主動性,不斷在經(jīng)濟發(fā)展方式轉變上取得實質性進展”[1]P48。加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變,是當前和今后一個時期全黨最大的經(jīng)濟任務,最重要的政治任務,是一場攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變,當務之急是擺正政績考核評價機制的指揮棒,根治當前某些領導干部中存在的不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的“政績饑渴癥”。要加快形成讓善于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的人上、不會轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的人讓、阻礙轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的人下的政績考核評價效應。胡錦濤總書記指出:“完善促進科學發(fā)展的考核評價機制,把貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性作為考察干部“德”的重要內容,把領導和推動科學發(fā)展能力作為考察干部“才”的重要標準,把科學發(fā)展的實際成效作為考察干部實績的重要依據(jù),形成有利于科學發(fā)展的用人導向。”[2]P29加快構建科學的政績考核評價機制,無疑是當前加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的一個十分重要而關鍵的抓手。

一、構建促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制勢在必行

政績考核評價機制不僅對領導干部從政行為具有極強的導向作用,而且在很大程度上引領著經(jīng)濟發(fā)展的方向,是加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的指揮棒、風向標。因為,上級怎么考下級就會怎么做,有什么樣的政績考核評價體系,就會有什么樣的工作理念、工作追求、施政行為和發(fā)展方式。比如,過去很長時間對政績的考核評價重“顯績”輕“潛績 ”,重“當前 ”輕“長遠 ”,“GDP至上 ”,于是就產(chǎn)生了“作秀工程”、“面子工程”等現(xiàn)象,不惜犧牲群眾的生存環(huán)境和生存質量,不惜以破壞生態(tài)、透支資源的方式來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。有資料顯示:在過去 20多年里,中國的 GDP年均增長9.5%,這其中,至少有 18%是靠資源和環(huán)境的“透支”實現(xiàn)的。[3]P19這些數(shù)據(jù)表明,在政績考核評價指標體系中片面強調 GDP增長,是引發(fā)資源過度消耗、環(huán)境嚴重破壞、社會嚴重失衡的“罪魁禍首”。因此,要把加快推動轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務落到實處,最有效的途徑,就是構建促進發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制,不以 GDP指標論英雄,把科學發(fā)展觀和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的客觀要求,貫穿和體現(xiàn)在領導干部的活動中,定期對領導干部的履職行為、政績進行全面考核評價。一方面有利于全面了解干部是否堅持科學發(fā)展觀的要求,是否切實推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變;另一方面有利于從根本上影響領導干部的發(fā)展理念和思路,激發(fā)領導干部轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的積極性和主動性,把促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的具體要求變?yōu)轭I導干部的自覺行為,從而有效保證經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的任務落到實處。

政績考核評價是黨管干部的剛性手段,是選拔任用干部和干部升降去留的重要依據(jù)。通過構建體現(xiàn)科學發(fā)展觀和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制,確立與推動科學發(fā)展、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變相適應的用人標準,堅持做到選拔任用政治堅定、對黨忠誠、堅決貫徹黨中央決策部署的人,堅決不用那些信念動搖、黨性不強、關鍵時刻經(jīng)受不住考驗的人;選擇重用堅持科學發(fā)展有韌勁、謀劃科學發(fā)展有思路、推動科學發(fā)展有激情、實現(xiàn)科學發(fā)展有貢獻的人,堅決不用那些不堅持科學發(fā)展、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式不力、政績平平的人;選拔重用思想解放、勇于創(chuàng)新、克難求進的人,堅決不用那些思想僵化、循規(guī)蹈矩、不思進取的人;選拔重用視野開闊、懂得前沿經(jīng)濟、善于把握機遇和應對挑戰(zhàn)的人,堅決不用那些目光短淺、坐失良機、面對挑戰(zhàn)束手無策的人;選拔重用求真務實、埋頭苦干、默默奉獻的人,堅決不用那些弄虛作假、投機取巧、做表面文章的人;選拔重用作風硬朗、敢抓敢管、勇于擔當、能打開局面的人,堅決不用那些畏首畏尾、回避矛盾、庸碌無為的人;選拔重用一心為民、干事創(chuàng)業(yè)、群眾公認的人,堅決不用那些只想升遷、跑官要官、口碑不好的人;選拔重用為人正派、辦事公道、清正廉潔的人,堅決不用那些不講原則、媚上壓下、以權謀私的人?？傊?就是要褒獎那些實績突出的干部,支持那些一身正氣的干部,鼓勵那些老實干事的干部,鞭策那些相形見絀的干部,教育那些跟風行事的干部,約束那些投機鉆營的干部,讓肯干事的受尊敬、能干事的有舞臺、干成事的有位置,引導和鼓勵廣大干部把心思和精力凝聚到推動科學發(fā)展上來,把智慧和力量投入到促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變上來,構建政績考核評價機制作為重要的制度安排,是加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要制度杠桿。

二、構建促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制的著力點

(一)在政績考核評價操作上,從注重“過程規(guī)范”向注重“結果運用”轉變

過去的政績考核評價機制,在操作上比較注重過程規(guī)范,如:政績考核評價采取各責任單位自查申報,進行分析論證和綜合評定確定檔次,主管領導審核,公布政績考核評價結果等步驟。然而,對政績考核評價結果運用不夠。一是政績考核評價結果的反饋機制尚未完全形成。主要表現(xiàn)在政績考核評價結果不能及時反饋給考核評價對象,即使有反饋也是過多地顧慮考核評價對象的情緒,常常是優(yōu)點講得多,缺點提得少,使考核評價對象對自己的缺點不能完全察覺,政績考核評價達不到教育干部的目的。二是沒有完全將政績考核評價結果與獎優(yōu)罰劣結合起來,與干部使用和干部評先結合起來,使干部考核評價的作用發(fā)揮得不夠明顯。及時運用考核評價結果是政績考核評價發(fā)揮“指揮棒”作用的關鍵,應做好以下幾個方面的工作:

一要把政績考核評價結果作為升降選調的重要依據(jù)。政績是一個領導干部綜合素質的體現(xiàn),對堅定貫徹黨的路線方針政策、善于領導科學發(fā)展、加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、敢于堅持原則、勇于負責、真抓實干、政績突出、群眾公認的優(yōu)秀領導干部,要提拔重用;對不講原則、不負責任、不干實事、搞形式主義和形象工程的領導干部要批評教育、誡勉談話、督促整改甚至作出組織調整;對因工作失職造成嚴重后果或者廉潔自律存在問題的要依法依紀嚴肅處理,“堅持有利于科學發(fā)展的正確用人導向”[1]P50。不讓老實人吃虧,不讓高素質的人吃虧,不讓做出貢獻的人吃虧。

二要把政績考核評價結果作為教育培訓、提高素質的依據(jù)。如果在政績考核評價中發(fā)現(xiàn)領導干部在素質、能力、修養(yǎng)、經(jīng)驗方面的不足,不能適應經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的要求,不但要及時指出,還要適時地安排必要的培訓學習、輪崗鍛煉,提高其加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的領導能力。

三要把政績考核評價結果作為發(fā)現(xiàn)和選拔后備領導干部的重要渠道。政績考核評價經(jīng)常能使一些年輕優(yōu)秀人才脫穎而出,還能發(fā)現(xiàn)某些領導干部身上未被發(fā)掘的潛能,如果有步驟地進行選拔和開發(fā),就能做到人盡其才,才盡其用,調動方方面面的積極性。

四要根據(jù)政績考核評價結果促進績效改進。一方面,被考核評價的領導干部認真對照考核評價結論,深入分析自身存在的問題和不足,努力推進績效改進;另一方面,考核評價組織或主管領導要及時向考核評價的領導干部反饋考核評價中發(fā)現(xiàn)的問題,并加強教育引導,幫助其改進自身績效。

(二)在政績考核評價指標上,從注重“經(jīng)濟增長”指標向注重“綜合性”指標轉變

政績考核評價指標作為政績考核評價的重要組成部分,在政績考核評價中起決定作用。但在過去很長時間里,沒有形成一個完善的政績考核評價指標體系,考核評價內容雖涵蓋“德、能、勤、績、廉”五個方面,但指標過粗,比較籠統(tǒng),沒有明確評判標準。造成了現(xiàn)實中的政績考核評價重經(jīng)濟指標,輕社會發(fā)展,片面把“發(fā)展第一要務”理解為只抓經(jīng)濟,把以經(jīng)濟建設為中心理解為以 GDP為中心,一味追求 GDP的虛高增長,導致“三高”企業(yè)遍地開花,以過度耗費能源與犧牲環(huán)境為代價來換取地方經(jīng)濟指標的快速增長?！澳壳?我國經(jīng)濟總量約占世界經(jīng)濟總量 7.3%,而基本能源的消耗占世界能源消費總量的 10%左右。與發(fā)達國家單位能源消耗相比,我國在這方面的差距更大,我國生產(chǎn) 1美元國內生產(chǎn)總值的能源消耗是日本的 11.5倍,德國的 7.7倍,美國的 4倍以上。此外,隨著經(jīng)濟規(guī)模擴張和資源消耗總量增長,污染物排放也在增長,這已成為影響人民生活質量和制約國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的主要因素?！盵4]P34所以,中央經(jīng)濟工作會議強調,要改變過度強調 GDP的考核評價機制,把對政績考核評價的指標,從注重“經(jīng)濟增長”指標向注重“綜合性”指標轉變。主要應做好以下幾個方面的工作:

一要構建“綜合性”的政績考核評價指標體系。李克強指出:“隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展進步,我們對發(fā)展的認識也在不斷深化,也需要拓寬發(fā)展評價體系的內涵,在重視增長速度的同時,更加重視增長的質量和效益,更加重視對結構優(yōu)化、自主創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護、就業(yè)和民生改善等方面的評價,形成較為完善的體現(xiàn)科學發(fā)展觀的評價體系?！盵5]P61“綜合性”的政績考核評價指標體系,包括經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、政治文明建設等多方面的內容。經(jīng)濟發(fā)展涉及到經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展質量和結構、經(jīng)濟發(fā)展的結果等三個方面的內容。社會發(fā)展要重點針對當前發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和與人民群眾生活質量密切相關的內容?？沙掷m(xù)發(fā)展必須正確處理好人口、資源、環(huán)境的關系。政治文明建設要以改進黨的領導方式、提高執(zhí)政能力為重點。同時,要根據(jù)不同區(qū)域、不同層次、不同類型領導干部的特點,建立各有側重、各具特色的“綜合性”的政績考核評價指標體系,提高政績考核評價的科學性和導向的正確性。

二要構建“綜合性”的政績考核評價標準。構建“綜合性”的政績考核評價標準,既注重從定量評價中作出定性分析,又要注重從定性評價中進行量化分析,客觀公正地對領導干部政績作出評價。要把理想信念是否堅定,是否堅持執(zhí)政為民,是否求真務實,是否堅持民主集中制,是否清正廉潔等列為評價要點。要注重從履行崗位職責,完成急難險重任務,關鍵時刻的表現(xiàn),對待個人名利等方面考察領導干部的德才表現(xiàn),特別是在加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變上取得實效,作為構建“綜合性”的政績考核評價標準的依據(jù)。

三要構建“綜合性”的政績考核評價成本分析。構建“綜合性”的政績考核評價成本分析,不僅要看取得的政績,而且要看創(chuàng)造政績的目的和為誰創(chuàng)造政績,并對為取得政績所付出的投入和代價進行計量和對比。第一是政績的經(jīng)濟成本。要堅持勤儉節(jié)約、量入而出的原則,使有限的財力物力,為人民群眾創(chuàng)造更大的福祉。第二是社會成本。我們應該遵循社會效益優(yōu)先原則,通過社會效益看成本。第三是資源和環(huán)境成本。只有將資源和環(huán)境納入政績成本分析中,才能促使黨政領導干部對資源和環(huán)境負責,才能實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展。第四是民生成本。將民生成本引入政績成本的分析之中,可以提高黨政領導干部對民生問題的關注度,有助于人民生活水平的提高和社會的整體進步。

(三)在政績考核評價方式上,從以“內部考核評價”為主向以“第三方考核評價”為主轉變

政績考核評價方式是客觀反映領導干部政績的重要保證。因為政績考核評價結果影響到領導干部的榮辱升遷,所以政績考核評價過程很容易受到各方面的干擾。同時,由于政績考核評價過程的復雜性,使得政績考核評價結果容易受到政績考核評價人員的影響。過去很長時間,政績考核評價方式以“內部考核評價”為主,主要是由主管部門對政績考核評價,能否完成任務由主管部門自己說了算,其結果自然是圓滿完成。由于內部考核評價缺乏服務對象的參與,從而造成“只對上負責,不對下負責”、“不怕群眾不滿意,只怕領導不注意”,“不怕群眾不高興,就怕領導不開心”,這是“形象工程”、“面子工程”等問題屢禁不止的一個重要原因。同時,政績考核評價涉及面廣、業(yè)務性強、專業(yè)要求高,僅靠組織部門的力量難以勝任,事實上今后組織部門也不可能配備政績考核評價所涉眾多的專業(yè)人員。因此,構建促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制,在政績考核評價方式上,要從以“內部考核評價”為主向以“第三方考核評價”為主轉變,從多個側面和角度對政績進行考核評價。主要應做好以下幾個方面的工作:

一要構建完善的政績專家考核評價。構建完善的政績專家考核評價,就是組織有關專家,對領導干部在公共服務和公共管理方面的水平進行有針對性的考核評價,從創(chuàng)新全局高度進行宏觀調控、制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等技術性較強的方面進行考核評價。

二要構建完善的政績社會考核評價。構建完善的政績社會考核評價,就是由公眾對領導干部政績進行考核評價,加快推進轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的成效如何,群眾感受最直接、體會最深刻。要把政績考核評價標準交給群眾,把政績考核評價程序亮給群眾,把政績考核評價權利賦予群眾,讓廣大群眾知道干部在干什么、干得怎么樣,而不以干部的工作總結代替老百姓的直接感受,不以統(tǒng)計數(shù)字代替實際發(fā)展水平,不以“平均數(shù)”代替“大多數(shù)”,把經(jīng)過群眾認可和檢驗的政績作為考核評價和使用干部的重要依據(jù),可以使領導干部不僅對上級機關負責,更重要的是對人民負責,形成群眾監(jiān)督和上級監(jiān)督相結合的機制,從而使得領導干部切實做到執(zhí)政為民。

三要構建完善的政績中介考核評價。構建完善的政績中介考核評價,就是在政績考核評價中要引入市場機制,對那些工作量大,專業(yè)要求高,又不涉及機密的專門性考核評價,可以委托社會中介機構來辦理。在政績考核評價中常常會遇到諸如對重大工程完成情況的評估、專項資金使用情況的審計等,諸如此類,完全可以委托工程監(jiān)理公司、會計事務所、各類評估事務所來實施。對中介機構的利用可采取兩種方式,一是對政府部門的有關項目已有鑒定結論,組織部門的政績考核評價可直接采納。二是尚未有結論的,根據(jù)需要政績考核評價部門可以在社會上挑選一些同行業(yè)中信譽度比較好的中介機構,對需要考核評價的項目,要求他們在規(guī)定的時間內作出評估。

(四)在政績考核評價制度上,從注重“政府保障”向注重“法制保障”轉變

在政績考核評價制度上,現(xiàn)行的政績考核評價多以政府頒布的文件為主要支持,政績考核評價雖然有客觀標準,但在具體操作和評估上仍然是一項很主觀性的工作,沒有法律和制度的保障很難客觀公正。目前政績考核評價程序和方式相對比較原始、簡單,主要是聽匯報、看總結,單位內部群眾投票,沒有一個對重要的政績事實和數(shù)據(jù)核實、驗證的過程,更沒有法律和制度的制約和監(jiān)督,這也是造成政績考核評價失真的原因之一。因此,構建促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政績考核評價機制,在政績考核評價制度上,必須從注重“政府保障”向注重“法制保障”轉變。主要應做好以下幾個方面的工作:

一要順應世界各國政績考核評價的立法趨勢。當今世界法制化已是政績考核評價的顯著趨勢之一,對于我國而言,當務之急是順應世界各國立法的趨勢,加快政績考核評價的法制化進程,盡快賦予明確的法律依據(jù),從立法上確立地位、從法律上樹立政績考核評價的權威、從制度上確保政績考核評價的規(guī)范,使政績考核評價走上法制化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。

二要建立專門的政績考核評價執(zhí)法檢查機構。政績考核評價的執(zhí)法檢查機構,專司檢查職責,開展經(jīng)常性的統(tǒng)計執(zhí)法檢查,對夸大成績、虛報數(shù)字的各級領導干部及工作人員,給予紀律、行政處理,觸犯法律的要給予法律上的嚴懲。

三要建立一套適合我國干部體制的政績考核評價告知制度。政績考核評價前進行考核評價公示,公布考核評價人和監(jiān)督電話,接受群眾監(jiān)督;政績考核評價中,盡量擴大座談范圍、擴大政績考核評價的內容,不僅考核評價八小時以內,也要考核評價八小時以外的生活圈和社交圈,力求全面掌握情況;政績考核評價后,公示考核評價結果,接受群眾的檢驗。同時,建立領導干部個人公開述職制度、政績公示制度、政績公議制度、民主測評制度、政績考核評價結果反饋制度、政績考核評價申訴制度,建立誠信檔案,通過制度的設計、法制的建立健全規(guī)范政績考核評價的各項過程,保證政績考核評價工作的嚴肅性、真實性。

[1]胡錦濤.在中央經(jīng)濟工作會議上的講話[J].新華月報,2010(1).

[2]胡錦濤.在全黨深入學習實踐科學發(fā)展觀活動總結大會上的講話[J].新華月報,2010(5).

[3]周天勇等.科學發(fā)展觀引領政績考核評價導向[J].環(huán)境保護,2009(16).

[4]江西省中國特色社會主義理論體系研究中心.努力實現(xiàn)保增長與促轉變的統(tǒng)一[J].求是,2010(5).

[5]李克強.關于調整經(jīng)濟結構,促進持續(xù)發(fā)展的幾個問題[J].新華月報,2010(6).

To Build up a Performance Evaluation M echan ism Promoting the Transformation of Econom ic DevelopmentM ode

WANG Ai-ying
(Section of Teaching and Research on Leadership Science,Party School of the CPC Henan Provincial Comm ittee,Zhengzhou,Henan450002,China)

To accelerate the transfor mation of economic developmentmode is an important strategic policy enacted by the Central Government,and the performance evaluationmechanis m is a baton for this transformation.To build up a performance evaluation mechanis m promoting the transformation of economic developmentmode,we ought to do well the following jobs:in the operation of performance evaluation,emphasis should be transformed from“process normalization”to“result application”;in the indexesofperfor mance evaluation,from“economic growth”indexes to“comprehensive”indexes;in the pr imarymethod of perfor mance evaluation;from“internal evaluation”to“third-party evaluation”;and in the institution of performance evaluation,from“government guarantee”to“l(fā)aw guarantee”.

economic developmentmode;performance;evaluation mechanism

C933

A

1674-0599(2010)06-0075-05

(責任編輯:朱文鴻)

2010-09-10

王愛英 (1956—),女,河南遂平人,河南省委黨校領導科學教研室主任,教授,研究方向為領導科學。