□黃世賢

(中共江西省委黨校,江西南昌 330003)

我國區(qū)域性經(jīng)濟(jì)規(guī)劃確立的戰(zhàn)略背景和戰(zhàn)略選擇

□黃世賢

(中共江西省委黨校,江西南昌 330003)

“十一五”后期,國務(wù)院批準(zhǔn)的區(qū)域性規(guī)劃是我國主體功能區(qū)布局基本形成的重大舉措,是國家總體戰(zhàn)略的具體化,也是制定“十二五”規(guī)劃的重要依據(jù)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的核心就是區(qū)域分工,分工的指導(dǎo)思想和基本原則都在于符合時代發(fā)展要求,實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的重要前提是建立規(guī)范的區(qū)域政策體系。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃;區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模;區(qū)域政策體系

“十一五”后期,區(qū)域性規(guī)劃上升為國家層面的已逾 20個,為下一個五年加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展,作出了重大區(qū)域戰(zhàn)略布局。官員和學(xué)者對區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的“熱度”給予了不同程度的關(guān)注,地方官員更多的是從中央政策安排來看待區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃能夠帶來的機(jī)遇;而有學(xué)者則擔(dān)憂在行政分割嚴(yán)重的情況下由政府“拿捏”在一起的組合很可能出現(xiàn)“掛羊頭賣狗肉”。無論是官員的想法還是學(xué)者的考慮,都應(yīng)該引起我們的冷靜思考。

一、戰(zhàn)略背景

改革開放 30多年來,我國經(jīng)濟(jì)以年均 9.8%的速度持續(xù)快速發(fā)展起來,創(chuàng)造出世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上持續(xù)時間最長、增長率最高的“經(jīng)濟(jì)奇跡”。但在“經(jīng)濟(jì)奇跡”背后,問題不少。十七大指出了8大問題,其中之一就是:“城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然不平衡”。

中國改革開放以來,30多年的經(jīng)濟(jì)增長是在一個一個行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)的。自 1985年2月開設(shè)珠江三角洲為經(jīng)濟(jì)開放區(qū),連同長江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大主力軍。東部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值在全國占絕對優(yōu)勢,占全國的比重一直保持在 50%以上,2008年占到全國的 54.3%,人均 GDP相當(dāng)于全國平均水平的 1.63倍,農(nóng)村居民人均純收入為全國平均水平的 1.45倍,城鎮(zhèn)居民可支配收入是全國平均水平的 1.29倍,地方財政收入占全國地方財政收入總和的58.4%。而中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量在全國所占比重為19.3%,人均僅相當(dāng)于東部地區(qū)的 46.1%、全國的75.2%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及農(nóng)村居民人均純收入仍處于較低水平,兩者均相當(dāng)于全國平均水平的 85%左右,地方財政收入占全國的15.4%。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國比重總體上呈下降態(tài)勢。2008年占全國的比重 17.8%,人均GDP是全國平均水平的 69.8%、東部的 42.8%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于全國平均水平的85%左右,農(nóng)村居民人均純收入相當(dāng)于全國的67%左右,地方財政收入占全國地方財政收入總和的18.1%。2008年東北地區(qū) GDP占全國的比重為 8.6%,人均 GDP相當(dāng)于全國平均水平的114.2%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為全國平均水平的 83.1%,農(nóng)村居民人均純收入是全國平均水平的 1.05倍,地方財政收入占全國的 8.2%。[1]

數(shù)據(jù)是枯燥的。神州五號遙拍我國大陸的夜景照片引起我們的莫大興趣。人們發(fā)現(xiàn)祖國東南沿海燈光密集,尤以京津冀、長三角和珠三角為最,及至中部地區(qū)則燈光顯得遜色許多,至于西部地區(qū)則基本上暗淡無光。有人調(diào)侃,看一個地方的發(fā)展程度,白天看堵車,晚上看燈光。我國大陸的景觀對比,標(biāo)明了我國經(jīng)濟(jì)增長空間布局結(jié)構(gòu)從沿海向內(nèi)陸的梯度分布走勢。

如果說 30多年來中國“經(jīng)濟(jì)奇跡”是“中國發(fā)展模式”的成功,這種模式無疑是大投入大出口。東部地區(qū)靠優(yōu)越的區(qū)域條件和政策傾斜,優(yōu)先獲得了投入和出口的條件,帶動了中國的高速發(fā)展,引來了世界矚目。那么在建國 100周年時的未來40年,建設(shè)一個繁榮富強安定的現(xiàn)代化中國應(yīng)該走什么路?以資源消耗和環(huán)境退化為代價贏得經(jīng)濟(jì)增長,顯然不符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要;靠成為世界的“生產(chǎn)車間”或“生產(chǎn)線”來根本解決中國的結(jié)構(gòu)性矛盾和深層次問題同樣是不現(xiàn)實的。

21世紀(jì)以來,尤其是金融危機(jī)后,世界各國在應(yīng)對金融危機(jī)、推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中,啟動以新能源為代表的科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)增長引擎。發(fā)達(dá)國家在更大規(guī)模上配置資源、開拓市場、更新技術(shù),通過新一輪技術(shù)革命帶來的能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,尋找經(jīng)濟(jì)增長的突破口。中國作為一個尚未完成工業(yè)化及城市化進(jìn)程的發(fā)展中國家,面對可持續(xù)發(fā)展帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),面對來自世界經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和市場要素的重新配置,如何構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的競爭優(yōu)勢和發(fā)展平臺,為未來贏得更大的發(fā)展空間和機(jī)遇?十六大首次提出,要“加強東、中、西部交流和合作,實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展”。十六屆三中全會明確要求,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。十七大鮮明提出科學(xué)發(fā)展觀,建立“城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機(jī)制和主體功能區(qū)布局基本形成”的格局。中國最大的優(yōu)勢是國內(nèi)市場,這是全面建設(shè)小康社會最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢看,我國東部經(jīng)濟(jì)在國際金融危機(jī)的沖擊下,“外向型”經(jīng)濟(jì)遭到了 30多年來最大的打擊,暴露出核心競爭力不足、抗風(fēng)險能力弱、國際市場依賴度高、自主創(chuàng)新能力不強等問題。而中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展在接受沿海地區(qū)及發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中亟待改善投資環(huán)境、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇、實現(xiàn)土地集約利用、生態(tài)環(huán)境不斷改善、避免重蹈先發(fā)展地區(qū)的覆轍。三大地區(qū)的問題要靠聯(lián)動發(fā)展來解決。從全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略看,在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市市場消費需求日趨飽和的今天,中國市場長期迅速擴(kuò)大的主要希望在廣大的中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從這個意義上說,中西部和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場開拓,成為發(fā)達(dá)地區(qū)能夠在較長時期內(nèi)重新實現(xiàn)快速增長的一個條件。而從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來看,東、中、西三大地區(qū)發(fā)展不平衡的矛盾要靠中西部大發(fā)展來解決。

因此,從“九五”開始,國家陸續(xù)出臺了一系列促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略。從上世紀(jì) 90年代末提出西部大開發(fā),到振興東北老工業(yè)基地和 2005年提出“中部崛起”,加上從改革開放以后逐漸形成的支持東部率先發(fā)展的戰(zhàn)略,構(gòu)成了國家區(qū)域發(fā)展的基本內(nèi)容,十六屆六中全會首次歸納為“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”,十七屆四中全會中概括為“國家總體戰(zhàn)略”。我國地域范圍廣闊、地理差別明顯、資源稟賦不同,西部大開發(fā)戰(zhàn)略就涉及到 12個省市區(qū),且發(fā)展差異巨大。為了使國家總體戰(zhàn)略能夠更好地落到實處,產(chǎn)生更大的成效,針對不同的地方和不同的發(fā)展情況,按照形成主體功能區(qū)的要求,完善區(qū)域政策,調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局,確立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。目的就是通過區(qū)域規(guī)劃手段,形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶,將科學(xué)發(fā)展觀貫徹于區(qū)域規(guī)劃之中。

二、戰(zhàn)略布局

十七大以后,尤其在 2008年金融危機(jī)對中國的影響開始顯性化后,我國加快了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的布局。就我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃出臺的時間,本文以 2009年為界,前后分為兩個階段:

第一個階段:2009年之前我們稱之為試驗階段。2005年6月,國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革;2006年5月,批準(zhǔn)天津濱海新區(qū)為綜合配套改革試驗區(qū);2007年上半年,批準(zhǔn)成都和重慶設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū);2007年下半年,批準(zhǔn)武漢城市圈和長株潭城市群為兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū);2008年初批準(zhǔn)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

這一階段的規(guī)劃特點非常鮮明,關(guān)鍵詞就是“試驗”與“改革”。進(jìn)入新世紀(jì)新階段,我國發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征,深刻把握我國發(fā)展面臨的新課題新矛盾,是全面建設(shè)小康社會不可回避的重大問題。解決新課題新矛盾需要艱辛探索,摸著石頭過河,通過改革試點的先試先行,形成示范、輻射 、帶動效應(yīng)。因此,中央在這階段對出臺區(qū)域規(guī)劃非常慎重,充分考慮區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和條件。像浦東開發(fā)開放 15年來,已基本奠定了在長三角乃至全國的經(jīng)濟(jì)龍頭地位。但開發(fā)開放之初所享受的國家優(yōu)惠政策即將全面到期,浦東下一步如何發(fā)展至關(guān)重要。國務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)成為綜合配套改革試點區(qū),唯一給的就是“先行先試”的權(quán)力。浦東新區(qū)把經(jīng)濟(jì)體制改革與其他方面改革結(jié)合起來,再次成為中國改革的領(lǐng)頭羊。設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)是加快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制的需要,是探索構(gòu)建和諧社會體制的需要,也是探索中西部地區(qū)發(fā)展模式的需要。成都和重慶兩市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、健全基層自治組織、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制、覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理體制、城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度等方面已全面啟動,為全國各地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了借鑒。

第二個階段:2009年以后 (含 2009年)為推進(jìn)階段。這個階段的主題非常突出,就是“發(fā)展”與“轉(zhuǎn)型”。從 2009年初的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》,到年底《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》,這年國務(wù)院先后批準(zhǔn)了 12個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。其他的包括《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》、《關(guān)中―天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《橫琴島總體發(fā)展規(guī)劃》、《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》、《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》、《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》、《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》。2010年年初又出臺了《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》和《青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)總體規(guī)劃》等。至此,我國區(qū)域規(guī)劃涵蓋了全國所有地區(qū),新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖也逐漸成型。

近期我國重要區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃表

濱海新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)面積 2270平方公里,人口 140萬,生產(chǎn)總值 3102億元。依托京津冀、服務(wù)環(huán)渤海、輻射“三北”、面向東北亞,努力建設(shè)成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運中心和國際物流中心。成都和重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)面積 9.28萬平方公里,人口4113萬人,生產(chǎn)總值 9080億元。 改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制武漢城市圈和長株潭城市群兩型社會綜合配套改革試驗區(qū)面積 8.59萬平方公里,人口4600萬人,生產(chǎn)總值 10434億元。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū) 面積 4.25萬平方公里,總?cè)丝?255萬,生產(chǎn)總值 2450億元。建成中國 -東盟開放合作的物流基地、商貿(mào)基地、加工制造基地和信息交流中心。珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃面積 1.13萬平方公里,人口4230萬,生產(chǎn)總值 29746億元。探索科學(xué)發(fā)展模式試驗區(qū),深化改革先行區(qū),擴(kuò)大開放的重要國際門戶。海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)是指臺灣海峽西岸,以福建為主體包括周邊地區(qū),人口 6000～8000萬。兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域,服務(wù)周邊地區(qū)發(fā)展新的對外開放綜合通道,先進(jìn)制造業(yè)的重要基地。關(guān)中―天水經(jīng)濟(jì)區(qū) 面積 7.98萬平方公里,人口2842萬人,生產(chǎn)總值 3765億元。內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開發(fā)開放戰(zhàn)略高地,統(tǒng)籌科技資源改革示范基地,全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。橫琴島總體發(fā)展規(guī)劃 面積 106.46平方公里,人口7585人。成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū),深化改革開放和科技創(chuàng)新的先行區(qū),促進(jìn)珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的新平臺。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶陸域面積 5.65萬平方公里,人口約 1800萬人,生產(chǎn)總值 6950億元。建設(shè)成為東北地區(qū)對外開放的重要平臺,東北亞重要的國際航運中心,具有國際競爭力的臨港產(chǎn)業(yè)帶。江蘇沿海地區(qū) 陸域面積 3.25萬平方公里,人口 1964萬,生產(chǎn)總值 4863億元。立足沿海,依托長三角,服務(wù)中西部,面向東北亞,成為我國東部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極和輻射帶動能力強的新亞歐大陸橋東方橋頭堡。

圖們江區(qū)域合作開發(fā) 面積約 3萬平方公里,人口約770萬,生產(chǎn)總值 3640億元。沿邊開放開發(fā)的重要區(qū)域,面向東北亞開放的重要門戶,東北亞經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的重要平臺。促進(jìn)中部地區(qū)崛起 面積 103萬平方公里,生產(chǎn)總值63188億元,人口 3.6億人。 “三個基地、一個樞紐”。黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)面積 2.65萬平方公里,人口 984億人,生產(chǎn)總值 3256億元。建成重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū),現(xiàn)代物流區(qū),技術(shù)創(chuàng)新示范區(qū)和高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū) 面積 5.12萬平方公里,人口2006.6萬,生產(chǎn)總值 3948億元。全國大湖流域綜合開發(fā)示范區(qū),長江中下游水生態(tài)安全保障區(qū),加快中部崛起重要帶動區(qū)和國際生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作重要平臺。甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃面積 45.4萬平方公里,人口2600萬,生產(chǎn)總值 3380億元。構(gòu)建循環(huán)型工業(yè)體系,探索循環(huán)型農(nóng)業(yè)模式,推進(jìn)循環(huán)型社會建設(shè),闖出一條資源型省份通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的新路子。海南國際旅游島 陸地面積 3.54萬平方公里,人口 828萬,生產(chǎn)總值 1646億元。我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗區(qū),世界一流的海島休閑度假旅游目的地,全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū),國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)安徽省長江流域,人口 3058萬人,生產(chǎn)總值 5818億元。建設(shè)長三角拓展發(fā)展空間的優(yōu)選區(qū),長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點,引領(lǐng)中部地區(qū)崛起的重要增長極。柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)面積 25.6萬平方公里,人口 40萬,生產(chǎn)總值 273億元。創(chuàng)建高原地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展,建設(shè)一區(qū)四園。

在所有規(guī)劃中,國土面積最大的是《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》,包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省,國土面積 103萬平方公里,2008年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 63188億元,占全國的 19.3%,年末總?cè)丝?3.6億人。而國土面積最小的是《橫琴島總體發(fā)展規(guī)劃》,土地總面積只有 106.46平方公里,島內(nèi)人口 7585人。除《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》規(guī)劃期至 2015年外,其他均至十七大確立的全面實現(xiàn)小康社會的 2020年。

縱觀目前出臺的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,包括以下核心內(nèi)容:

1.調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局,形成產(chǎn)業(yè)分工。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的核心就是區(qū)域分工,勞動地域分工是社會分工的空間表現(xiàn),經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成與發(fā)展是和勞動地域分工聯(lián)系在一起的。馬克思提出分工“是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一切范疇的范疇”。[2]P304他在《共產(chǎn)主義原理》中還指出:“通過消除舊的分工,通過產(chǎn)業(yè)教育、變換工種、所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利,通過城鄉(xiāng)的融合,使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展?！盵2]P243因此,我國已出臺的區(qū)域規(guī)劃旨在明確區(qū)域功能定位和發(fā)展方向。如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》對珠三角地區(qū)的戰(zhàn)略定位是:探索科學(xué)發(fā)展模式試驗區(qū),深化改革先行區(qū),擴(kuò)大開放的重要國際門戶,世界先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地,全國重要的經(jīng)濟(jì)中心。發(fā)展方向是:率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,基本建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),形成具有世界先進(jìn)水平的科技創(chuàng)新能力,形成全體人民和諧相處的局面,形成粵港澳三地分工合作、優(yōu)勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一?！钝蛾柡鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》圍繞“兩區(qū)一帶”的基本功能,即湖體核心保護(hù)區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶和高效集約發(fā)展區(qū),確立了“三區(qū)一平臺”的總體定位,即全國大湖流域綜合開發(fā)示范區(qū)、長江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)、加快中部崛起重要帶動區(qū)和國際生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作重要平臺。根據(jù)功能分區(qū)和戰(zhàn)略定位,提出了著力構(gòu)建“四大支撐體系”、重點打造“十大產(chǎn)業(yè)基地”的發(fā)展方向,即著力構(gòu)建安全可靠的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系、調(diào)配有效的水利保障體系、清潔安全的能源供應(yīng)體系、高效便捷的綜合交通運輸體系;重點建設(shè)區(qū)域性優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,生態(tài)旅游基地,光電、新能源、生物及航空產(chǎn)業(yè) (高新技術(shù)產(chǎn)業(yè))基地,改造提升銅、鋼鐵、化工、汽車 (傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè))基地。

2.突出區(qū)域合作,形成經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶。我國實施區(qū)域規(guī)劃的目的,就在于遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,突破行政區(qū)劃界限,形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶。我們原來的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”實質(zhì)上是“行政經(jīng)濟(jì)”,因而外國客商感言:中國的省與省之間在貿(mào)易關(guān)系處理上,甚至比歐洲國與國之間還難。一個特定區(qū)域,不論其位于東部、中部還是西部,都具有優(yōu)勢與劣勢,都面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn),都和周邊地區(qū)存在競爭和合作關(guān)系。以往那種簡單以行政區(qū)域來劃分經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈,各自為政,已經(jīng)不能滿足長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。新經(jīng)濟(jì)地理理論認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)要素的自由流動及流動方向并非像新古典增長理論所假設(shè)的那樣,僅受由稀缺性所決定的價格影響,除此之外,還受制度性障礙以及其他因素的影響。政府的政策和制度會影響要素的流動方向,不同的區(qū)域政策和制度,會導(dǎo)致區(qū)域的不同發(fā)展。新經(jīng)濟(jì)地理理論較好地詮釋了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作現(xiàn)象。出臺的所有規(guī)劃均突出了區(qū)域合作,以行政管理體制改革為突破口,打破簡單的行政區(qū)域劃分,重新布局各地的第一、二、三產(chǎn)業(yè),謀劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實現(xiàn)跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的規(guī)劃涵蓋了幾個行政省份的區(qū)域合作,如海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)是以福建為主體,范圍有浙江南部、廣東北部和江西部分地區(qū);有的跨越了兩個省級行政區(qū),如關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū),包括陜西省的關(guān)中地區(qū)和甘肅省的天水所轄行政區(qū)域,同時直接輻射到其他一些地區(qū)。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃在空間布局優(yōu)化方面,進(jìn)一步提升大連核心地位,強化大連 -營口 -盤錦主軸,壯大渤海翼 (盤錦 -錦州 -葫蘆島渤海沿岸)和黃海翼 (大連 -丹東黃海沿岸及主要島嶼),強化核心、主軸、兩翼之間的有機(jī)聯(lián)系,形成“一核、一軸、兩翼”的總體布局框架。

3.增強發(fā)展協(xié)調(diào)性,實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。胡錦濤同志提出,要增強發(fā)展協(xié)調(diào)性,努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展?！皡f(xié)調(diào)性”,也就是和諧社會建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的反映,而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然的和諧發(fā)展則是當(dāng)中內(nèi)在和必然的要求。長期以來,我們更多地關(guān)注“時間維度”,而忽視“空間問題”,抽離了空間差異,導(dǎo)致了一系列深層次的經(jīng)濟(jì)問題越積越多。對城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重失衡,我們總是以新古典經(jīng)濟(jì)增長理論中的經(jīng)濟(jì)增長水平或增長速度趨同論為基礎(chǔ),認(rèn)為經(jīng)過一定時間后,發(fā)展差距將趨于收斂。但實際上差距未見普遍縮小,反有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。區(qū)域規(guī)劃雖然是一定地理空間的規(guī)劃,但空間規(guī)劃的重要內(nèi)容是通過空間布局優(yōu)化推進(jìn)各區(qū)域互補協(xié)調(diào)發(fā)展。十七大明確將“生態(tài)文明”寫入政治報告?！跋任廴竞笾卫怼憋@然不符合當(dāng)今趨勢,而單純的生態(tài)建設(shè)和保護(hù),很可能出現(xiàn)“貧困惡性循環(huán)”。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃看,在標(biāo)題中直接提出“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”的有 2個,一個是《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,一個是《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的關(guān)鍵詞是探索生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子、探索大湖流域綜合開發(fā)的新模式。而《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》重在開創(chuàng)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式,解決的是保護(hù)環(huán)渤海和黃河下游生態(tài)環(huán)境問題,也可以說是探索大海大河流域綜合開發(fā)的新模式。其他區(qū)域規(guī)劃也把保護(hù)生態(tài)環(huán)境、堅持可持續(xù)發(fā)展作為重要內(nèi)容。

三、戰(zhàn)略選擇

從批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃來看,規(guī)劃中給予的優(yōu)惠政策并不多,何況現(xiàn)在是普惠制了,許多政策存在邊際效益遞減。因此,規(guī)劃的獲批這只是走了一小步,更艱巨的路還在后面。當(dāng)前一個重要的前提是建立規(guī)范的區(qū)域政策體系,這也是實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的戰(zhàn)略選擇。

(一)建立以發(fā)展方向為指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策。隨著規(guī)劃上升為國家層面,區(qū)域內(nèi)原來的產(chǎn)業(yè)政策已不適應(yīng)區(qū)域新的要求。因此,要按照規(guī)劃的發(fā)展方向,確定發(fā)展重點,出臺新的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策。新的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)具有以下幾個方面的鮮明特點:一是從投資向提升轉(zhuǎn)變。許多地方的經(jīng)濟(jì)是總量問題,但更是結(jié)構(gòu)問題。在過去的幾十年里,我們面臨的任務(wù)是產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張,也就是大家說的“粗放型”發(fā)展。一直找不到突破口?，F(xiàn)在有了,就是要以經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)為主線,推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。因為經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃基本屬于增量,有著高起點發(fā)展的特征。產(chǎn)業(yè)政策可從抑制產(chǎn)能過剩和培育新興產(chǎn)業(yè)兩方面入手,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,積極發(fā)展對經(jīng)濟(jì)增長有突破性重大帶動作用的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè),加大運用新技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)力度,推進(jìn)節(jié)能減排,加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。二是從趨同向差異轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在多年的結(jié)構(gòu)問題和區(qū)域問題。目前我們的產(chǎn)業(yè)集中在低端鏈條上做文章,也就是在一個產(chǎn)業(yè)的“技工貿(mào)”三個環(huán)節(jié)中的“工”這一段下功夫最多,而“技”與“貿(mào)”都遠(yuǎn)不如人家,這就必然造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu),這也成為我們的“致命軟肋”。要根據(jù)自己的產(chǎn)業(yè)特點和區(qū)域優(yōu)勢,制定產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策,圍繞“三個重點”(區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)、重點招商地區(qū)和重點龍頭企業(yè)),引導(dǎo)外資和民間資金以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶構(gòu)筑差異發(fā)展。三是從分散向集聚轉(zhuǎn)變?？臻g聚集是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的基本因素。馬克思說過:“任何新的生產(chǎn)力,只要它不是迄今已知的生產(chǎn)力單純的量的擴(kuò)大,都會引起分工的進(jìn)一步發(fā)展”。[3]P25要在“低端產(chǎn)業(yè)”中產(chǎn)生“新的生產(chǎn)力”,關(guān)鍵是要形成集聚,通過集聚拉長產(chǎn)業(yè)鏈,就是說要從附加值方面考慮“分工的進(jìn)一步發(fā)展”。產(chǎn)業(yè)政策要引導(dǎo)區(qū)域引進(jìn)集聚能力強、帶動效應(yīng)大、延伸配套好的重大項目,實現(xiàn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)優(yōu)化同步。當(dāng)然,形成產(chǎn)業(yè)合理分工的局面,實現(xiàn)差異化發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級要靠市場來調(diào)整。但以各區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的發(fā)展方向為指導(dǎo)完善產(chǎn)業(yè)政策,必將加快調(diào)整步伐。

(二)建立以區(qū)域一體化為目標(biāo)的協(xié)作政策。當(dāng)前主要是建立區(qū)域橫向平行關(guān)系的協(xié)作政策,關(guān)鍵是解決好既分工又合作的機(jī)制。就是要以建立區(qū)域性聯(lián)合推動機(jī)制為手段,加強與周邊地區(qū)市場對接,消除區(qū)域合作的各種障礙,打破地區(qū)封鎖,規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序,健全統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系,促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動和資源優(yōu)化配置,實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)合理分工、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同共建制度。實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的突破口是建立一個公共資源統(tǒng)一交易的平臺。區(qū)域發(fā)展不平衡是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的瓶頸,而造成區(qū)域發(fā)展不平衡的一個重要原因就是資源約束式制度的缺失。中西部地區(qū)許多資源的濫采濫伐直至被耗竭,使資源的經(jīng)濟(jì)回報得不到最大化。孟德斯鳩說過,“無產(chǎn)權(quán)處無公正”。如果公共資源屬于任何人又不屬于任何人,也沒有任何動因激勵人們?nèi)ケＷo(hù)資源,這種“開放式制度的悲劇”就不可避免。只要稀缺的資源繼續(xù)免費使用,區(qū)域差距就會一直擴(kuò)大下去。因此,一些生產(chǎn)要素價格,如土地、資源等,要實行有償使用原則,將開發(fā)利用權(quán)逐步推向市場,將其收益再投入資源開發(fā)業(yè)。同時要盡快建立解決跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛的司法制度。建立以區(qū)域一體化為目標(biāo)的協(xié)作政策,還必須建立縱向垂直關(guān)系的協(xié)作政策,解決好事權(quán)與財權(quán)、人事權(quán)與決策權(quán)的配置機(jī)制。發(fā)揮地方組織協(xié)調(diào)作用,建立規(guī)劃區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制,建立健全規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外以及省市縣三級協(xié)調(diào)機(jī)制,牢固樹立“一盤棋”思想,既各司其職、各負(fù)其責(zé),又相互支持、密切合作。

(三)建立以功能定位為內(nèi)容的評估政策。實施分類績效考核評估體系,對各主體功能區(qū)分類管理的績效進(jìn)行評價和政績考核評估,徹底改變傳統(tǒng)的一味追求 GDP增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地方政府政績考核體系。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,要強化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價;對重點開發(fā)區(qū)域,要綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等;對禁止開發(fā)區(qū)域,主要評價其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求;對限制開發(fā)區(qū)域,要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的評價,弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價。建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的政績考評機(jī)制,將提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容,逐步實現(xiàn)從單純追求經(jīng)濟(jì)增長向注重生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。同時,進(jìn)一步完善公眾參與和民主監(jiān)督機(jī)制,做好規(guī)劃及相關(guān)信息的公開工作,建立規(guī)劃實施情況定期公告制度,保障社會公眾通過法定程序和渠道參與規(guī)劃的實施和監(jiān)督。

[1]國家統(tǒng)計局.2009年中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2009.

[2]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集:第 47卷[M].北京:人民出版社,1972.

[3]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集:第 1卷 [M].北京:人民出版社,1995.

The Strategic Context and Choices of Regional Econom ic Plann ing of Our Country

HUANG Shi-xian
(Party School of the CPC Jiangxi Provincial Comm ittee,N anchang,Jiangxi330003,China)

During the latter period of the 11th Five-year Plan,the regional economic plans approved by the State Council recently are importantmeasures for the for ming ofmain functional zones of our country,the crystallization of the overall strategy of the country,and also the important basis for drawing the 12th Five-year Plan.The core of regional economic planning is regional division of labor,and the guideline and basic principles of this division of labor are conforming to the requirementsof developmentof the times and realizing all-around,harmonious and sustainable development.An important precondition for carrying out regional economic plan is to establish nor malized regional policy system.

regional economic planning;regional economic scale;regional policy system

F120.4

A

1674-0599(2010)06-0080-08

(責(zé)任編輯:廖才茂)

2010-09-15

黃世賢 (1957—),男,江西南豐人,中共江西省委黨校經(jīng)濟(jì)研究所所長,研究員,研究方向為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。