□ 王慶鋒 鹿 堯

試論公安政策制定的民主化①

□ 王慶鋒 鹿 堯*

作為人類生存的第一需要,安全問(wèn)題最為個(gè)體關(guān)注,同時(shí),公共安全問(wèn)題也最為世界各國(guó)政府所關(guān)注。作為公安機(jī)關(guān)履行自身職能、實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)秩序的重要工具,公安政策及其績(jī)效自然成為人們?nèi)找骊P(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題之一。公安政策制定的過(guò)程包括公安利益的訴求、聚合、轉(zhuǎn)換與輸出,并且每個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)合理程度都影響著公安政策制定的質(zhì)量。本文通過(guò)對(duì)公安政策制定過(guò)程、公安政策系統(tǒng)進(jìn)行分析,推出了公安政策制定民主化的相關(guān)關(guān)系,即讓公安權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部的不同主體參與到公安政策制定過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)各類公安利益主體的公安利益均衡,從而實(shí)現(xiàn)公安政策制定的民主化,并最終為提升公安政策質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

公安政策;公安利益;公安政策制定;公安政策質(zhì)量;民主化

二、公安政策制定過(guò)程分析

美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓(D.Easton)將公共政策界定為“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”①[美]戴維·伊斯頓著,馬清槐譯:政治體系——政治學(xué)狀況研究[M],商務(wù)印書(shū)館.1993.123.,依此,我們可以將公安政策界定為“對(duì)一個(gè)社會(huì)公安資源和價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配”。它以生產(chǎn)公共安全產(chǎn)品為目的,按照各方利益對(duì)社會(huì)公安資源和社會(huì)公安價(jià)值進(jìn)行配置,并追求其配置的最優(yōu)化,以期較高的公安政策績(jī)效水平,因此,其制定的過(guò)程也是一個(gè)利益沖突和價(jià)值分配的政治過(guò)程。關(guān)于利益,馬克思主義經(jīng)典作家曾指出:“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切,都同他們的利益有關(guān)?！雹隈R克思恩格斯全集[M],人民出版社,(第3卷)1971.82.“‘思想’一旦離開(kāi)‘利益’,就一定會(huì)使自己出丑。”③馬克思恩格斯全集[M],人民出版社,(第2卷)1971.103.顯然,利益是我們分析公安政策制定過(guò)程的邏輯起點(diǎn)。理論上講,利益就是人們生存與發(fā)展所需要的資源或價(jià)值條件。依此,公安利益是指人們基于一定生產(chǎn)力水平的基礎(chǔ)上生存和發(fā)展所需要的公安資源或價(jià)值條件。還可以理解為,它是指人們基于一定生產(chǎn)力水平的基礎(chǔ)上生存和發(fā)展對(duì)公安資源和價(jià)值條件需要的抽象化表現(xiàn),即能夠滿足個(gè)體自身需求的公共安全方面的各種元素的總和。為了滿足自身生存和發(fā)展的需求,人們對(duì)于公安利益的表達(dá)成為其基本和首要訴求,進(jìn)而使得公安權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)這種公安利益的訴求產(chǎn)生了“聚合、轉(zhuǎn)換、輸出、分配”之功能。該過(guò)程我們稱之為公安政策的形成過(guò)程。公安政策的形成過(guò)程包含著以下環(huán)節(jié),具體可以表述如下:

在公安利益訴求環(huán)節(jié),日常生活中的公民及其群體會(huì)對(duì)公安權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)自己的公安利益訴求,希望得到其回應(yīng);在公安利益聚合環(huán)節(jié),面對(duì)公民個(gè)體或群體有關(guān)的公安利益訴求,公安權(quán)力機(jī)關(guān)首先要對(duì)其加以收集、匯總、分類,以及分出先后主次、輕重緩急訴求事項(xiàng);在公安利益轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié),公安權(quán)力機(jī)關(guān)在“聚合”了公民個(gè)體或群體的公安利益訴求之后,經(jīng)由政治過(guò)程——公安權(quán)力機(jī)關(guān)組織相關(guān)的公安政策目標(biāo)群體(有時(shí)也含非目標(biāo)群體)討論決定哪些公安問(wèn)題應(yīng)該進(jìn)入(包括先進(jìn)入后進(jìn)入)公安政策議程;在公安利益輸出環(huán)節(jié),公安權(quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)公民公安利益“訴求、聚合、轉(zhuǎn)換”環(huán)節(jié)之后形成特定的公安利益方案并予以發(fā)布,包括如何公布及其效果如何等;在公安利益分配環(huán)節(jié),公安權(quán)力機(jī)關(guān)輸出之后公安利益方案的具體執(zhí)行與落實(shí)、直至公安政策目標(biāo)群體。

在公安政策過(guò)程中,公安利益的訴求、聚合、轉(zhuǎn)換與輸出是公安政策的制定過(guò)程,分配是公安政策的執(zhí)行過(guò)程,本文主要對(duì)公安利益的訴求、聚合、轉(zhuǎn)換與輸出,即公安政策的制定過(guò)程進(jìn)行分析。

三、公安政策系統(tǒng)各類主體功能與行為分析

公安政策系統(tǒng)包括諸多子系統(tǒng),這些子系統(tǒng)的功能對(duì)公安政策過(guò)程及過(guò)程中各類主體的行為有重要影響,這些影響產(chǎn)生的原因是各類主體不同的公安利益訴求與偏好,并且體現(xiàn)在公安政策制定過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。作為理性的主體,他們也會(huì)如同常人一樣,在特定的約束條件下追求自身公安利益的最大化。事實(shí)上,公安政策制定的過(guò)程是一個(gè)“公共選擇”的過(guò)程,包括公安利益的訴求、聚合、轉(zhuǎn)換與輸出過(guò)程。按照查爾斯·沃爾夫(C.Wolf Jr.)博士的解釋,“非市場(chǎng)缺陷理論的核心是內(nèi)在性,這種內(nèi)在性決定了公共官僚機(jī)構(gòu)的行為和運(yùn)行”④[美]查爾斯·沃爾夫著,謝旭譯:市場(chǎng)或政府[M].中國(guó)發(fā)展出版社.1994.60.,這種非市場(chǎng)組織(公共部門(mén))的內(nèi)在性致使它們常常將組織自身目標(biāo)置于公共目標(biāo)之上。依此推理,公安政策各個(gè)子系統(tǒng)主體也易將自身偏好加注于公安政策的形成過(guò)程中。因此,公安政策系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)主體的功能就可能決定著他們?cè)诠舱哌^(guò)程中各自會(huì)以怎樣的行為追求自身公安利益,其行為又是怎樣影響社會(huì)大眾及其組織的公安利益的,進(jìn)而影響公安政策制定的民主化。

1.公安政策主體系統(tǒng)功能與行為分析

公安政策主體系統(tǒng)是由公安政策制定系統(tǒng)、公安政策執(zhí)行系統(tǒng)、公安間接主體系統(tǒng)相互作用所構(gòu)成的系統(tǒng)。理順公安政策主體系統(tǒng)各要素之間的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)公安政策制定民主化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體可以表述如下:

公安政策制定系統(tǒng)居于整個(gè)公安政策系統(tǒng)的核心地位,因此也稱其為“公安決策中樞系統(tǒng)”。它由擁有法定公安決策權(quán)的高層組織或個(gè)人組成,其基本功能包括確認(rèn)公安政策問(wèn)題,確定公安政策目標(biāo),組織公安政策方案的設(shè)計(jì)以及公安政策方案的最終決定。對(duì)于公安政策制定主體而言,在理論上,“謀求和增進(jìn)公共利益是一切政策的出發(fā)點(diǎn),也是公共政策的靈魂和歸宿”①寧騷主編:公共政策學(xué)[M].北京:高等教育出版社.2003.258.,但在實(shí)踐中,由于制定主體自身的偏好,其在制定公安政策時(shí)會(huì)站在符合其自身利益的立場(chǎng)上,公安政策的制定首先是其自身利益訴求的體現(xiàn),制定主體制定什么樣的公安政策、確定什么樣的公安政策目標(biāo),與其主觀認(rèn)識(shí)與自身偏好關(guān)系密切,在其不受約束的情況下很難保證公安利益的最大化,北京大學(xué)周志忍教授把這種現(xiàn)象稱為“公共悖論”②周志忍:公共悖論及其理論闡釋[J].政治學(xué)研究.1999(2).。

公安政策執(zhí)行系統(tǒng)是將觀念形態(tài)的公安政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的公安政策效果的系統(tǒng)。公安政策執(zhí)行系統(tǒng)一般由公安政策執(zhí)行組織及其人員(主要指警察)組成。公安政策執(zhí)行系統(tǒng)的任務(wù)是確保公安政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其基本功能包括為公安政策方案的實(shí)施做好準(zhǔn)備,有效實(shí)施公安政策方案以及分析和總結(jié)執(zhí)行情況。對(duì)于公安政策執(zhí)行主體而言,如果公安政策制定主體與執(zhí)行主體的偏好一致,執(zhí)行主體在執(zhí)行公安政策時(shí)必定會(huì)完全忠實(shí)于公安政策制定主體的意圖,但事實(shí)上兩者的偏好難以完全一致,因而在執(zhí)行階段執(zhí)行主體會(huì)按照自身的利益訴求對(duì)公安政策進(jìn)行再創(chuàng)造,使其自身的訴求在公安政策的最終效果中得以體現(xiàn)。因此,在公安政策制定過(guò)程中需要考慮如何實(shí)現(xiàn)制定與執(zhí)行過(guò)程的契合。

公安間接主體系統(tǒng)是指那些雖不擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力,但能夠參與或介入到政策過(guò)程中,并產(chǎn)生一定影響的各類主體所構(gòu)成的系統(tǒng),主要包括非政府組織、利益集團(tuán)、公共輿論、公民等,其基本功能包括利益表達(dá)與利益綜合,影響公共政策制定,影響并改變政策環(huán)境以及填補(bǔ)政策主體力量所無(wú)法到達(dá)的空間。對(duì)于公安政策間接制定主體而言,他們應(yīng)該是公安利益訴求最大的群體,其利益訴求能否被納入到公安政策議程中,取決于社會(huì)大眾與公安權(quán)力機(jī)關(guān)乃至政府之間的關(guān)系。需要特別指出的是,公民既是公安政策的間接制定主體,同時(shí)又是公安政策的客體,其作為公安政策間接主體與客體雙重角色的矛盾只有在公安政策制定民主化和公安政策體現(xiàn)并維護(hù)公民根本的公安利益的情況下才能獲得正確解決。

2.公安政策支持系統(tǒng)功能及行為分析

公安政策支持系統(tǒng)是公安政策制定主體進(jìn)行公安政策制定的輔助系統(tǒng)。這一系統(tǒng)由公安信息傳播、公安政策咨詢、公安政策監(jiān)控、公安政策評(píng)估等四個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。這些子系統(tǒng)的功能及其主體行為對(duì)公安政策過(guò)程同樣具有特定的影響,具體分述如下:

公安信息傳播系統(tǒng)是公安政策系統(tǒng)的“神經(jīng)”系統(tǒng),它具有收集、整理、加工、儲(chǔ)存與傳遞公安信息等功能;公安政策咨詢系統(tǒng)主要是由各種公安政策研究機(jī)構(gòu)及其咨詢活動(dòng)構(gòu)成的系統(tǒng),它具有發(fā)現(xiàn)和診斷公安問(wèn)題,預(yù)研公安政策以及設(shè)計(jì)與評(píng)估公安政策方案等功能;公安政策監(jiān)控系統(tǒng)是指公安政策主體系統(tǒng)內(nèi)外從事公安政策監(jiān)督和控制的個(gè)人、團(tuán)體或組織構(gòu)成的系統(tǒng),它具有確立公安政策監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn),衡量公安政策績(jī)效以及糾正和消除公安政策執(zhí)行偏差等功能;公安政策評(píng)估系統(tǒng)是由公安政策評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法五大要素構(gòu)成的系統(tǒng)。它具有評(píng)估公安政策并提供其持續(xù)、修正、調(diào)整或終止的依據(jù)以及有效地配置公安政策資源等功能。

顯然,上述各類系統(tǒng)分別在公安政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)具有自身特定的功能,扮演著不同的角色,同時(shí),各個(gè)系統(tǒng)主體也易將自身的利益偏好附加其行為之上并加注于公安政策過(guò)程中。

3.公安反饋系統(tǒng)功能及其行為分析

公安政策反饋系統(tǒng)是將公安政策主體與公安政策對(duì)象、公安政策系統(tǒng)與公安政策環(huán)境連接起來(lái)的一個(gè)特殊系統(tǒng)。它具有對(duì)公安政策環(huán)境對(duì)公安政策系統(tǒng)所提出的任何訴求都能反應(yīng)并予以回饋的功能。公安政策反饋系統(tǒng)主體也存在著自身偏好,其在履行自身職能時(shí)也易或多或少的將自身偏好附加其行為之上并加注于公安政策過(guò)程中。

總之,公安政策系統(tǒng)的各類主體都是理性的,也都是具有自身偏好的利益主體,其行為表現(xiàn)是約束條件下對(duì)自身利益的追求。顯然,如果能夠設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的約束條件,則他們會(huì)在追求自身正當(dāng)利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公安利益的最大化,反之則可能因獲取自身公安利益的最大化而犧牲社會(huì)整體的公安利益。因此,此約束條件成為實(shí)現(xiàn)公安利益分配達(dá)到均衡的關(guān)鍵所在,而這種公安利益分配達(dá)到均衡的問(wèn)題也恰恰是公安政策制定民主化問(wèn)題。

四、公安政策制定過(guò)程與民主化

由于公安政策是一種利益分配方案,它必然會(huì)引發(fā)社會(huì)大眾的高度關(guān)注。而對(duì)于理性的社會(huì)大眾來(lái)講,他們追求自身公安利益最大化當(dāng)屬正?，F(xiàn)象,他們會(huì)依據(jù)自身價(jià)值偏好站在自身的立場(chǎng)上看待和認(rèn)識(shí)公安利益分配的問(wèn)題,并且期望能夠獲得同質(zhì)等量公安利益,即各方公安利益均衡。如何獲得各方利益均衡,又會(huì)涉及到公安利益公安權(quán)力機(jī)關(guān)——公安政策系統(tǒng)各類主體所做的權(quán)威性分配。正如美國(guó)學(xué)者詹姆斯·E·安德森(James E.Anderson)所說(shuō):“作為理性人,個(gè)體會(huì)按照偏好的強(qiáng)度由高到低進(jìn)行排序,當(dāng)進(jìn)行決策時(shí)(無(wú)論是經(jīng)濟(jì)決策還是政治決策),他們都會(huì)依據(jù)自身偏好,謀求自身利益的最大化?！雹賉美]詹姆斯·E·安德森著,謝明等譯:公共政策制定(第五版)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社.2009.21.因此,這種權(quán)威性分配是否能夠達(dá)成利益均衡的關(guān)鍵又取決于各方利益訴求主體能否參與到公安政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。具體分述如下:

(一)公安利益訴求的民主化

公安利益訴求環(huán)節(jié)是否暢通是公安政策制定民主化的首要和基本的前提條件。如同查爾斯·林德布洛姆(C.E.Lindblom)所說(shuō),“公民們必須有機(jī)會(huì)系統(tǒng)闡述他們的偏好,表明他們的偏好,以及使他們的偏好具有同等的份量”。②[美]查爾斯·林德布洛姆著,王逸舟譯:政治與市場(chǎng)[M].上海三聯(lián)書(shū)店.上海人民出版社.1996.197.誠(chéng)然,在公安利益訴求環(huán)節(jié),存在著公安利益的訴求意愿、訴求能力、訴求途徑、訴求成本、訴求效果等諸多問(wèn)題,因此,能否讓最大多數(shù)的公民最大限度地表達(dá)自身的公安利益訴求,直接決定著公安政策制定民主化的極值。因?yàn)橹挥惺乖V求表達(dá)最大化,才可能獲得最高程度的民主化。

(二)公安利益聚合的民主化

如果說(shuō)訴求表達(dá)環(huán)節(jié)可以視為公安政策間接主體系統(tǒng)或非官方系統(tǒng)的功能,則聚合環(huán)節(jié)就屬于公安政策制定系統(tǒng)的首要環(huán)節(jié)。如同林德布羅姆所說(shuō),“民主制的關(guān)鍵特征,在于政府對(duì)它的公民們的偏好的不斷響應(yīng)?！雹踇美]查爾斯·林德布洛姆著,王逸舟譯:政治與市場(chǎng)[M].上海三聯(lián)書(shū)店.上海人民出版社.1996.197.因此,公安權(quán)力機(jī)關(guān)能不能以及能夠在多大程度上“聚合”公民的公安愿望和公安利益,就決定著公安政策制定民主化的口徑。因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)了聚合程度的最大化,才可能獲得最高程度的民主化。

(三)公安利益轉(zhuǎn)換的民主化

公安利益轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)當(dāng)屬公安政策制定民主化最重要最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)可謂直接決定著公安政策制定的質(zhì)量。因?yàn)樵撨^(guò)程表明,在公安利益訴求表達(dá)與公安利益聚合程度最大化的基礎(chǔ)上,公安權(quán)力機(jī)關(guān)如何確定所要做的先后主次、輕重緩急的事項(xiàng)。換言之,被選事項(xiàng)是否體現(xiàn)出其選擇結(jié)果的應(yīng)然性,即最應(yīng)該做的、最急切做的、先做的和后做的、重點(diǎn)做的和非重點(diǎn)做的事項(xiàng)等等,這一點(diǎn)直接決定著公安政策制定民主化的質(zhì)量。因?yàn)橹挥惺构怖孓D(zhuǎn)換獲得最高質(zhì)量,才可能獲得最高程度的民主化。

(四)公安利益輸出與民主化

雖說(shuō)轉(zhuǎn)換是公安政策制定民主化最重要最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),也即公安政策中蘊(yùn)含的公安利益已經(jīng)確定,但這并不意味著輸出環(huán)節(jié)與民主化無(wú)關(guān)。這里必然涉及到輸出的方式、范圍、成本、時(shí)段等。實(shí)際上,作為特定的公安利益方案,它的出臺(tái)不僅直接影響著特定群體的公安利益,甚至直接關(guān)聯(lián)著其他社會(huì)大眾的公安利益。因此,該利益方案一經(jīng)輸出就會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)反應(yīng)和認(rèn)同度,也正是這種反應(yīng)及其效果折射出的是輸出的公安利益均衡程度,即公安政策制定的民主化。

對(duì)上述公安政策制定過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)分析可以看到,各類利益主體都是理性的,他們都有以實(shí)現(xiàn)自身公安利益最大化的傾向。如果能使各類利益主體都參與到公安政策制定的過(guò)程中,尤其是使公安

五、結(jié) 論

通過(guò)上述分析可知,公安政策是一種公安利益分配方案,公安權(quán)力機(jī)關(guān)或公安政策系統(tǒng)是該利益分配方案的權(quán)威組織者,這種權(quán)威性分配經(jīng)由應(yīng)然的政治過(guò)程才能獲得利益均衡的結(jié)果。這種應(yīng)然的政治過(guò)程的本質(zhì)就是公安政策制定的民主化問(wèn)題。從公安政策制定的實(shí)然過(guò)程來(lái)看,民主化滲透于公政策的間接主體(即社會(huì)公眾及其組織)能夠經(jīng)由政治過(guò)程而有效地介入訴求、聚合、轉(zhuǎn)換、輸出各個(gè)環(huán)節(jié),公安權(quán)力機(jī)關(guān)自身的強(qiáng)勢(shì)偏好才能得以有效抑制,從而使得不同主體的偏好均能得以體現(xiàn),從而實(shí)現(xiàn)公安利益的均衡或曰帕累托最優(yōu),最終提高公安政策績(jī)效。

應(yīng)該特別指出的是,公安權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部利益分配的不均衡往往會(huì)導(dǎo)致外部利益分配的不均衡,公安利益的訴求、聚合、轉(zhuǎn)換與輸出這四個(gè)環(huán)節(jié)的民主化不僅體現(xiàn)在公安權(quán)力機(jī)關(guān)外部各類主體的利益分配方面,同時(shí)也體現(xiàn)在公安權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部各類主體的利益分配方面。因此,無(wú)論是在公安權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)外,能夠有效地抑制任何一方利益偏好獨(dú)大的約束條件在此成為關(guān)鍵,正如布坎南(James M.Buchanan)所言:“把人們追求私利的行為納入互利的限度內(nèi)。”①[美]詹姆斯·M·布坎南著,吳良健、桑伍、曾獲譯:自由、市場(chǎng)與國(guó)家[M].北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社.1988.36.安政策制定過(guò)程,包括公安利益的訴求、聚合、轉(zhuǎn)換、輸出四個(gè)環(huán)節(jié)。在每一個(gè)環(huán)節(jié),只有實(shí)現(xiàn)多元主體有效參與,公安政策制定才能有效聚合、科學(xué)轉(zhuǎn)換各方公安利益,從而形成并強(qiáng)化公安政策的認(rèn)同性與強(qiáng)制性的統(tǒng)一、公共性與偏好性統(tǒng)一、普遍性與回應(yīng)性的統(tǒng)一以及應(yīng)然性與實(shí)然性的統(tǒng)一這四個(gè)屬性,以此實(shí)現(xiàn)公安政策制定的民主化,以便達(dá)成各方公安利益的均衡態(tài)勢(shì),最終提升公安政策質(zhì)量乃至提高社會(huì)的穩(wěn)定性。

當(dāng)然,民主并不是萬(wàn)能的,各類公安利益主體都是基于自身特定的認(rèn)知水平基礎(chǔ)上的理性人,他們自然會(huì)具有一定的局限性或短視行為,這也是一種客觀實(shí)在。但無(wú)論什么發(fā)展階段、什么發(fā)展環(huán)境,決定或影響理性人行為的都是約束條件。因此,科學(xué)合理的約束條件成為促使人們(包括公安政策系統(tǒng)主體)理性增長(zhǎng)的關(guān)鍵所在。誠(chéng)然,公安政策是公共政策的子政策,因此,它也是隨著公共政策制定民主化程度的提高而提高的。再者,依照馬克思主義社會(huì)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的觀點(diǎn)來(lái)看,尊重客觀事實(shí),發(fā)展是硬道理。因此,著力解決影響和干擾生產(chǎn)力發(fā)展的諸多因素也不失為明智之舉?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

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1007-9092(2010)06-0104-05

作為人類生存的第一需要,安全問(wèn)題最為個(gè)體關(guān)注。同時(shí),公共安全問(wèn)題②需要明晰的是,本文中公共安全問(wèn)題主要是指涉及到人身安全、公共安全秩序等問(wèn)題,而因自然、醫(yī)療、生產(chǎn)等災(zāi)害引發(fā)的公共安全問(wèn)題在此屬于非主要研究問(wèn)題。因此,公共安全問(wèn)題可以簡(jiǎn)化成公安問(wèn)題。也一直最為世界各國(guó)政府所關(guān)注。如在我國(guó),由于新舊體制的轉(zhuǎn)軌,新舊利益格局的轉(zhuǎn)變等因素導(dǎo)致各類利益矛盾乃至沖突日益凸顯。這些矛盾和沖突發(fā)展到一定程度和階段便會(huì)引發(fā)公安問(wèn)題。作為解決公安問(wèn)題,維護(hù)良好社會(huì)秩序的重要工具,公安政策及其績(jī)效日益被人們所關(guān)注。從本質(zhì)上講,公安政策是對(duì)公安資源及公安價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性配置,這種配置包括公安政策的制定與執(zhí)行兩個(gè)過(guò)程,這兩個(gè)過(guò)程直接影響甚至決定著公安政策的質(zhì)量。如果想要獲得高質(zhì)量的公安政策,這兩個(gè)過(guò)程均需下功夫。在其他國(guó)家,如美國(guó),其警察政策也在研究警察政策的制定與警察行為模式之間的關(guān)系,希望通過(guò)警察政策的制定促成警察產(chǎn)生良好的行為模式。③J W Doig.Police policy and police behavior-patterns of divergence.Policy studies journal.Volume:7.dated:special issue(1978).Pages:436-442.但實(shí)際存在的問(wèn)題是,公安權(quán)力機(jī)關(guān)在公安政策執(zhí)行過(guò)程中著力較多,而對(duì)公安政策制定過(guò)程關(guān)注不夠;人們往往將公安政策績(jī)效不佳歸咎于執(zhí)行過(guò)程,而忽略了公安政策制定層面的問(wèn)題。就目前我國(guó)的狀況來(lái)看,公安政策的制定存在著一些問(wèn)題,諸如公眾參與度較低,參與過(guò)程的透明度不高,各種公安利益分配不甚均衡等等。這些情況的出現(xiàn)會(huì)對(duì)公安政策制定的民主化產(chǎn)生負(fù)面影響,進(jìn)而影響了公安政策質(zhì)量,并最終會(huì)影響社會(huì)公眾對(duì)公安權(quán)力機(jī)關(guān)的滿意度。因此,對(duì)公安政策制定民主化問(wèn)題的研究是十分必要和迫切的。

一、相關(guān)概念界定

公安政策是公安權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公安問(wèn)題、達(dá)成公安目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公安利益的方案。這一方案包括從公安政策制定到公安政策績(jī)效產(chǎn)生這一完整的過(guò)程。所謂的公安權(quán)力機(jī)關(guān)包括執(zhí)政黨、政府(包括典型的公安或警察機(jī)關(guān))、立法、司法等各個(gè)層級(jí)的被法律法規(guī)賦予的具有維護(hù)公安職能的機(jī)關(guān)或組織。公安政策的具體表現(xiàn)形式包括由公安權(quán)力機(jī)關(guān)制定頒布的法律、法規(guī)、對(duì)策、決策、決定、規(guī)定、意見(jiàn)、辦法等等。從公共政策的視野來(lái)看,它可以分為具有法形態(tài)的公安政策和不具有法形態(tài)的公安政策兩大類。本文中所討論的公安政策主要是指不具有法形態(tài)的公安政策。

王慶鋒,男,中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理系副教授,博士,警察行政管理碩士研究生導(dǎo)師,現(xiàn)主要研究方向,公安政策,警察績(jī)效管理和公安質(zhì)量管理;鹿堯,男,中國(guó)人民公安大學(xué)2009級(jí)警察行政管理碩士研究生。

① 公安政策,國(guó)外也稱警察政策,主要是指涉及到公安(或警察)機(jī)關(guān)的一系列公共政策。為了符合我國(guó)的習(xí)慣稱謂,故本文研究選題稱為公安政策。需要說(shuō)明的是,該文多處受惠于北京大學(xué)寧騷教授的政策研究思路,見(jiàn)文中注釋。