操小娟

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

美國(guó)聯(lián)邦土地收支管理法律制度及啟示

操小娟

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

研究目的：分析美國(guó)聯(lián)邦政府在土地收支管理方面的法律制度，探求對(duì)中國(guó)土地出讓收支管理的借鑒。研究方法：文獻(xiàn)分析法和歸納法。研究結(jié)果：美國(guó)聯(lián)邦土地收支管理的法律規(guī)定是在公共預(yù)算觀念下的制度選擇。研究結(jié)論：美國(guó)在預(yù)算觀念、體制設(shè)置、制度安排、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制等方面，對(duì)中國(guó)土地出讓收支管理法律制度的構(gòu)建具有借鑒意義。

土地法學(xué)；土地收支管理法律制度；比較；美國(guó)；聯(lián)邦土地

美國(guó)聯(lián)邦土地管理局（以下簡(jiǎn)稱BLM）管理的公共土地有1707萬hm2之多，約占美國(guó)全部土地的1/8，這些土地不僅承載著豐富的自然和文化遺產(chǎn)，而且其中蘊(yùn)涵的資源可以為國(guó)家?guī)砭薮笫找?。這些收益包括放牧費(fèi)、地役權(quán)收入、土地轉(zhuǎn)讓收入、木材和原材料出售取得的收入、礦藏開采和利用取得的收入以及其他一些雜項(xiàng)收入。2007年的數(shù)據(jù)顯示，BLM所管轄土地的收益接近45億，約占年度聯(lián)邦財(cái)政收入的0.17%[1]。近兩年來，土地收益總額有所減少，細(xì)目上也發(fā)生一些變化，如放牧費(fèi)減少，娛樂設(shè)施使用費(fèi)增加。另外，隨著新能源的開發(fā)，核能源和一些可再生能源的收入也有所增加。

如何分配和有效利用這些收入以及如何監(jiān)督管理是美國(guó)公地管理中的重要問題。BLM成立之時(shí)并沒有統(tǒng)一的法律授權(quán)，相關(guān)法律法規(guī)有2000多個(gè)，1976年《聯(lián)邦土地政策和管理法》出臺(tái)后才逐步形成一個(gè)比較完整統(tǒng)一的體系[2]。目前國(guó)內(nèi)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦土地收支管理的研究很少，僅有的文獻(xiàn)側(cè)重介紹美國(guó)聯(lián)邦及州土地使用規(guī)劃[3]、公共土地上礦產(chǎn)資源的管理[4]、美國(guó)公共土地政策的演變[5]、美國(guó)聯(lián)邦土地管理中管理機(jī)構(gòu)法律地位的變化及其影響[6]。有關(guān)土地收益方面的文獻(xiàn)只有一篇，主要介紹美國(guó)土地增值收益問題[7]。本文以美國(guó)聯(lián)邦土地管理局所管理的土地作為研究對(duì)象，對(duì)中美公共土地收支管理的法律制度進(jìn)行比較，分析中國(guó)土地出讓收支管理制度的不足，探求其對(duì)中國(guó)土地出讓收支管理的借鑒意義。

1 土地收支管理觀念比較

在美國(guó)早期的案例中，公地被作為政府的私有財(cái)產(chǎn)看待，土地收益屬于政府所有，由政府支配。隨著判例的發(fā)展，聯(lián)邦土地管理機(jī)構(gòu)的地位重新被認(rèn)定，并且從1976年開始一些公地法明確規(guī)定公地屬于美國(guó)公眾，政府是公地信托管理的受托人。相應(yīng)地，公共土地的收入被納入公共預(yù)算進(jìn)行管理。因此，雖然BLM每年從管理的土地中得到的收入高達(dá)幾十億，但是這些收入都直接進(jìn)入聯(lián)邦財(cái)政，其支出的資金主要來源于國(guó)會(huì)的撥款，少部分來自為其他政府機(jī)構(gòu)和公眾提供服務(wù)的補(bǔ)償費(fèi)、國(guó)會(huì)授權(quán)的收費(fèi)和捐贈(zèng)。可以說，美國(guó)在明確管理機(jī)構(gòu)的法律地位之后，通過公共預(yù)算將聯(lián)邦土地收支的決策、執(zhí)行和監(jiān)督納入了法制化軌道。

將土地出讓收支納入預(yù)算管理是中國(guó)國(guó)有土地出讓收支管理法律制度的一大進(jìn)步，但是將土地出讓收益直接納入地方基金預(yù)算，無法改變各級(jí)政府之間、政府部門之間在土地收益上博弈的狀況，使得資金的分配和使用始終成為管理中的難題。依據(jù)中國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家所有的土地由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家進(jìn)行管理，地方政府代表國(guó)務(wù)院行使監(jiān)督管理的權(quán)力，但地方政府是所有人、代理人還是信托人，法律并未明確。從實(shí)際情況看，地方政府的土地出讓，如同私有財(cái)產(chǎn)所有者出讓自己的土地一樣，雖然出讓土地的收入用于地方政府的財(cái)政支出，但是只限于本地域范圍，而且由于資金分配和使用不透明，這些收益變成極少數(shù)人和部門的福利。另外，地方政府實(shí)際占有的土地在區(qū)位和數(shù)量上存在差別，土地出讓收益直接納入地方基金預(yù)算會(huì)導(dǎo)致全體國(guó)民受益不均衡。

2 土地收支管理體制比較

2.1 美國(guó)聯(lián)邦土地的收支管理體制

BLM管理的土地和礦藏位于美國(guó)西部，大多與私人土地相鄰，在管理的過程中經(jīng)常需要與私有土地主、企業(yè)和各級(jí)政府協(xié)商解決矛盾。另外，隨著西部人口的快速增長(zhǎng)，BLM也需要借助地方民眾、社區(qū)和政府的力量共同解決土地利用問題。因此，美國(guó)聯(lián)邦土地的收入雖然全部納入國(guó)庫，但是在管理的過程中,聯(lián)邦政府通常以轉(zhuǎn)移支付和直接投資方式與州、地方共同分享這些收益，以獲得地方組織和個(gè)人的支持與合作，同時(shí)避免因公共土地開發(fā)利用給地方造成的負(fù)面影響。

目前聯(lián)邦國(guó)庫中BLM的土地收支專門賬戶主要有5種類型[8]：（1）一般基金。由收入賬戶和支出賬戶組成，前者來源于一定比例的土地收益，間接用于全體國(guó)民，后者來源于國(guó)會(huì)對(duì)BLM的撥款。（2）特別基金。也分為收入賬戶和支出賬戶，前者由法律規(guī)定用于特定用途，后者是BLM可支配收入。（3）周轉(zhuǎn)基金。用于資助和管理一些特殊事務(wù)，如木材開發(fā)等。（4）信托基金。主要指BLM管理的兩個(gè)信托賬戶，用于實(shí)施信托協(xié)議下的特殊項(xiàng)目。（5）儲(chǔ)備基金。暫時(shí)保存的資金，等待分配方案確定后使用。

從土地收益的最終去向來看，BLM的土地收益除正常運(yùn)行開支外，主要用于兩個(gè)方面：一是直接轉(zhuǎn)移支付給州和地方政府,包括稅收抵補(bǔ)支付、放牧費(fèi)返還、土地購買、能源和資源收入返還等。二是以項(xiàng)目形式在州和地方投資，包括土地管理、自然資源保護(hù)、牧草地維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦藏開發(fā)等。

2.2 中國(guó)土地出讓收支管理體制

在中國(guó)，城市土地由國(guó)家所有。從本質(zhì)上講，國(guó)有土地出讓收入屬于地租，應(yīng)當(dāng)交由國(guó)家集中管理，但是由于地方和中央之間的博弈，國(guó)有土地出讓收入的分配比例經(jīng)過了多次調(diào)整。最初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》（1989），規(guī)定土地有償出讓收入的40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方。由于土地出讓金不能足額上繳，1992年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將上繳中央部分的比例下調(diào)為5%。1994年實(shí)行分稅制改革之后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有，只對(duì)新增建設(shè)用地做出特別規(guī)定。現(xiàn)在將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算進(jìn)行管理，也只是在考慮地方利益的基礎(chǔ)上，試圖規(guī)范地方政府利用資金的行為。實(shí)際上，這種做法并沒有考慮國(guó)有土地的權(quán)屬性質(zhì)，不僅缺乏理論依據(jù)，而且從現(xiàn)實(shí)情況看仍然難以遏制地方政府“以地生財(cái)”的行為。雖然地方需要向中央支付新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，但是這種費(fèi)用是去除成本后的平均純收益，由于收支沒有分開，這種做法不利于資金的監(jiān)管。

3 支出控制制度比較

3.1 美國(guó)支出控制法律制度

雖然BLM應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定的范圍和比例使用資金，但是管理機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)仍然很大，此時(shí)通過績(jī)效管理進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)控制則顯得非常重要。在管理中，BLM將各管理部門的支出、績(jī)效措施和管理目標(biāo)聯(lián)系起來，其管理方法分為4個(gè)步驟[1]：首先，確定戰(zhàn)略目標(biāo)。依據(jù)《政府績(jī)效與成果法案》，BLM制定的第3個(gè)戰(zhàn)略計(jì)劃（2004—2008年）和第4個(gè)戰(zhàn)略計(jì)劃（2008—2012年），將管理目標(biāo)確立為資源保護(hù)、資源利用、娛樂提供和社區(qū)服務(wù)4個(gè)方面。其次，統(tǒng)一“績(jī)效改進(jìn)”概念，使之深入土地管理局的各個(gè)層面，確保改進(jìn)的持續(xù)性。再次，以作業(yè)為基礎(chǔ)進(jìn)行成本管理，將傳統(tǒng)的賬戶資料轉(zhuǎn)換成項(xiàng)目管理信息。通過轉(zhuǎn)換形成的成本結(jié)構(gòu)中包含資金使用和工作活動(dòng)兩個(gè)方面，從而將BLM每一項(xiàng)工作與預(yù)算聯(lián)系起來。最后，將成本管理活動(dòng)與績(jī)效措施聯(lián)系起來，使外部的戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)與內(nèi)部的作業(yè)活動(dòng)、甚至雇員的績(jī)效計(jì)劃連接起來，這樣土地管理局不僅了解實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的總成本，而且了解完成績(jī)效目標(biāo)的具體成本。

為了簡(jiǎn)化財(cái)政管理系統(tǒng)和減少花費(fèi)，美國(guó)內(nèi)政部正著手建設(shè)財(cái)政和事務(wù)管理制度。這一制度原計(jì)劃2005—2008年完成，后調(diào)整為2008—2012年。財(cái)政和事務(wù)管理制度是一種運(yùn)用軟件產(chǎn)品組合的制度體系，用來管理內(nèi)政部的一系列事務(wù)，包括預(yù)算形成、預(yù)算執(zhí)行、資金使用、人員和資產(chǎn)管理、財(cái)政補(bǔ)助等信息，其總目標(biāo)是為BLM經(jīng)理及內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確及時(shí)的信息，以幫助管理層做出正確的決策。

從這些年來美國(guó)BLM管理的情況看，成本管理和績(jī)效管理的結(jié)合在實(shí)踐中成效斐然。主要原因是這種結(jié)合提供了成本和產(chǎn)出之間的數(shù)量關(guān)系，有助于管理者根據(jù)實(shí)施的項(xiàng)目確定資源的需求，有助于各辦公室在向公眾提供服務(wù)時(shí)控制成本。同時(shí)，這種方法將產(chǎn)出與組織目標(biāo)、預(yù)算資源結(jié)合起來，可以提供資源不合理利用的信息，為資源的重新配置、服務(wù)的合理化、工作量的調(diào)整、工作程序的調(diào)整提供基礎(chǔ)。

3.2 中國(guó)的支出控制制度

在中國(guó)，土地出讓支出管理的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是現(xiàn)有規(guī)定雖然明確土地出讓收入使用范圍，但沒有根據(jù)收入來源做更細(xì)致的劃分，地方政府在資金使用上仍然享有很大的自由裁量權(quán)，他們可以用土地出讓收入來彌補(bǔ)稅收不足，客觀上造成地方政府對(duì)土地出讓收入過度依賴。二是雖然有支出范圍的規(guī)定，但是沒有對(duì)支出提出具體目標(biāo)。中國(guó)現(xiàn)有規(guī)定要求土地出讓收入的使用重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，要求城市建設(shè)支出和其他支出要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。由于沒有規(guī)定具體的目標(biāo)，不能促使地方政府提高資金使用效率和效果。

4 監(jiān)督和責(zé)任制度比較

4.1 美國(guó)的監(jiān)督和責(zé)任制度

在美國(guó)，內(nèi)政部、總統(tǒng)辦公室、國(guó)會(huì)和公眾都可以對(duì)聯(lián)邦土地收支及其管理進(jìn)行監(jiān)督和審查，監(jiān)督形式包括財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)兩個(gè)方面，監(jiān)督的內(nèi)容各有側(cè)重。

（1）內(nèi)政部。在法律地位上，BLM代理內(nèi)政部實(shí)施管理活動(dòng)，責(zé)任由內(nèi)政部承擔(dān)[9]。相應(yīng)地，內(nèi)政部對(duì)BLM具有監(jiān)督管理的責(zé)任。依據(jù)《報(bào)告合并法》，BLM可以在提交績(jī)效報(bào)告時(shí)一并提交財(cái)務(wù)報(bào)告。BLM的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)遵守美國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和記賬方面的法律要求[10]，報(bào)告財(cái)務(wù)狀況、管理的凈成本、凈資產(chǎn)的變化、預(yù)算資源，以及法律要求的其他管理活動(dòng)。內(nèi)政部國(guó)家事務(wù)中心每年6月16日至次年5月15日依據(jù)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)開展財(cái)務(wù)審計(jì)，檢查財(cái)政賬戶和系統(tǒng)控制情況并向聯(lián)邦財(cái)政部門提交審計(jì)報(bào)告，促使部門遵守管理與預(yù)算局通告的要求[11]。內(nèi)政部要求內(nèi)部機(jī)構(gòu)每3年依據(jù)《不合理支付信息法》評(píng)估其項(xiàng)目，以確定發(fā)生重大錯(cuò)誤支出的風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)告不合理支付的情況[12]。

每年BLM的績(jī)效報(bào)告都是內(nèi)政部績(jī)效報(bào)告的組成部分。依據(jù)《政府績(jī)效與成果法案》，BLM每年要就資源保護(hù)、資源利用、娛樂提供和社區(qū)服務(wù)4個(gè)方面的目標(biāo)向內(nèi)政部報(bào)告其資金使用情況、已完成的項(xiàng)目及相應(yīng)的成本、已取得的成果、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度等內(nèi)容。依據(jù)管理與預(yù)算局的要求和首席財(cái)務(wù)官委員會(huì)的指導(dǎo)準(zhǔn)則，內(nèi)政部每年10月1日至次年3月31日對(duì)內(nèi)部財(cái)政賬戶進(jìn)行評(píng)估并向聯(lián)邦財(cái)政部門提交報(bào)告[11]。內(nèi)政部總督察局每年發(fā)布報(bào)告，針對(duì)內(nèi)政部下年度面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)做出前瞻性評(píng)估，另外每年總督察局聘請(qǐng)獨(dú)立的會(huì)計(jì)公司對(duì)系統(tǒng)內(nèi)年度財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審查并做出評(píng)價(jià)[13]。

（2）總統(tǒng)辦公室。總統(tǒng)辦公室中的管理與預(yù)算局對(duì)內(nèi)政部和BLM進(jìn)行監(jiān)督和審查。管理與預(yù)算局的基本職責(zé)是對(duì)各政府機(jī)構(gòu)最初的預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行削減，協(xié)助總統(tǒng)準(zhǔn)備年度預(yù)算并提交國(guó)會(huì)。在國(guó)會(huì)和總統(tǒng)通過預(yù)算后，管理與預(yù)算局便撥付或“分配”這些預(yù)算給各部門，監(jiān)督支出流程，以確保政府部門的支出不超過撥款的限額[14]。依據(jù)《首席財(cái)務(wù)官法》，由管理與預(yù)算局任命首席財(cái)務(wù)官，對(duì)聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)的財(cái)政報(bào)告進(jìn)行審核，為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在項(xiàng)目資助、管理和評(píng)估方面提供完整、真實(shí)、及時(shí)的財(cái)務(wù)信息[15]。另外，管理與預(yù)算局依據(jù)《政府績(jī)效與成果法案》，每年按實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)（包括BLM）進(jìn)行考核，然后劃分優(yōu)劣等級(jí)[1]。

（3）國(guó)會(huì)和公眾。國(guó)會(huì)主要通過國(guó)家審計(jì)總署和國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室對(duì)內(nèi)政部和BLM進(jìn)行監(jiān)督和審查。國(guó)家審計(jì)署的任務(wù)是為國(guó)會(huì)及時(shí)提供客觀和真實(shí)的信息，審計(jì)資金支出的效率和效果，調(diào)查違法違紀(jì)活動(dòng)，匯報(bào)政府項(xiàng)目和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況[16]。

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室為國(guó)會(huì)主要提供3方面的服務(wù)：編寫預(yù)算計(jì)劃，執(zhí)行預(yù)算，審議預(yù)算提案和經(jīng)濟(jì)政策[14]。依據(jù)《國(guó)會(huì)預(yù)算法》，每年內(nèi)政部要向參眾兩院遞交申請(qǐng)撥款的報(bào)告，報(bào)告中要提供詳細(xì)的預(yù)算要求以及分配資金的標(biāo)準(zhǔn)，并陳述正當(dāng)理由。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室審查報(bào)告，并提交國(guó)會(huì)以決定預(yù)算撥款。

內(nèi)政部和BLM每年度應(yīng)向公眾提交一份簡(jiǎn)要的財(cái)務(wù)和績(jī)效報(bào)告，以便市民能了解管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況和取得的成效。對(duì)于管理機(jī)構(gòu)不能回應(yīng)公眾需求的問題，公眾可以向議員和經(jīng)選舉產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官提出異議。

4.2 中國(guó)的監(jiān)督和責(zé)任制度

目前中國(guó)有關(guān)監(jiān)督和責(zé)任方面的主要依據(jù)是2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》。從通知來看，目前的監(jiān)督只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)督主體包括財(cái)政部門、國(guó)土資源管理部門、人民銀行、審計(jì)機(jī)關(guān)等，監(jiān)督的形式和內(nèi)容還有待監(jiān)督主體建立和完善。另外，目前通知只對(duì)“違反規(guī)定，擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫的土地出讓收入，不執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的會(huì)計(jì)、政府采購等制度”的有關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。其責(zé)任形式只限于違法責(zé)任，沒有績(jī)效方面的責(zé)任，同時(shí)責(zé)任主體是直接相關(guān)人，沒有針對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人。

5 對(duì)構(gòu)建中國(guó)土地出讓收支管理法律制度的啟示

中國(guó)國(guó)有土地收益的種類很多，比較而言，土地出讓收益數(shù)額巨大且游離于預(yù)算之外，使得土地出讓收支管理的問題尤為突出。雖然2007年國(guó)家開始將土地收益納入地方預(yù)算進(jìn)行管理，但是土地收支管理中的問題仍然非常嚴(yán)重[17]。筆者認(rèn)為美國(guó)聯(lián)邦土地收支管理法律制度在預(yù)算觀念、體制設(shè)置、制度安排、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制等方面對(duì)中國(guó)具有借鑒意義。

5.1 轉(zhuǎn)變觀念，建立公共預(yù)算制度

土地收支管理不僅要規(guī)定土地收益的種類和支出的范圍，更需要明確誰來收取資金，誰來確定資金分配的方向和結(jié)構(gòu)，誰來監(jiān)督和審查資金的使用。在公共土地的收益分配中，公眾的法律地位非常關(guān)鍵，它直接關(guān)系公共土地收入的獲取、分配、使用和監(jiān)督。只有明確了公眾的地位，才能有效地控制政府的行為，保證公共土地收益用于公共目的。中國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》明確規(guī)定國(guó)有土地全民所有，因此國(guó)有土地出讓的收入應(yīng)當(dāng)屬于全體民眾，應(yīng)當(dāng)由公眾或作為公眾代表的人大審查決定資金的分配，由公眾和人大對(duì)資金使用的情況進(jìn)行監(jiān)督。

5.2 明確土地權(quán)屬，理順中央和地方之間的關(guān)系

中國(guó)的土地收益分配不僅需要明確土地權(quán)屬，而且需要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府的激勵(lì)。國(guó)有土地屬于全體人民共有，土地收入應(yīng)進(jìn)入中央專門的財(cái)政賬戶。雖然地方政府代理國(guó)務(wù)院履行土地管理的職責(zé)，但是不能因此改變土地的權(quán)屬性質(zhì)。另一方面，為了鼓勵(lì)所有的利益相關(guān)者參與土地管理，可用轉(zhuǎn)移支付和投資形式返還給地方。土地出讓收入的分配應(yīng)當(dāng)考慮效率，對(duì)取得收入的地方予以鼓勵(lì)，同時(shí)也要體現(xiàn)公平，在各地方之間予以平衡。

5.3 規(guī)范支出，將支出與績(jī)效目標(biāo)掛鉤

（1）根據(jù)不同出讓收入嚴(yán)格劃定支出范圍。中國(guó)出讓的土地有存量土地和新增建設(shè)用地，新增建設(shè)用地征收的是農(nóng)民耕地，若要保障農(nóng)民利益從而保住18億畝耕地的紅線，就應(yīng)當(dāng)將收入返還給農(nóng)民（征收補(bǔ)償、農(nóng)地開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），也只有將收入返還給農(nóng)民，才能遏制地方政府的過度征收行為。而對(duì)于存量土地，其增值主要源于城市開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所以存量土地的收入可以部分用于公共工程的建設(shè)。

（2）建立績(jī)效管理制度。績(jī)效管理是解決管理中委托代理問題的一種手段[18]。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)將成本管理與績(jī)效管理結(jié)合起來，既控制支出過程又考核支出結(jié)果，可以將公務(wù)員個(gè)人行為、管理機(jī)構(gòu)的行為、領(lǐng)導(dǎo)者的行為與績(jī)效目標(biāo)統(tǒng)一起來。

5.4 完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化地方政府和管理部門的責(zé)任

中國(guó)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人違法違紀(jì)現(xiàn)象普遍。對(duì)違法行為的監(jiān)督不僅應(yīng)來自行政系統(tǒng)，更應(yīng)該來自立法機(jī)關(guān)和公眾。對(duì)違法行為不僅要嚴(yán)格追究法律責(zé)任，更要追究其管理上的違約責(zé)任。如果通過績(jī)效考核的結(jié)果來決定撥款數(shù)額，無疑會(huì)對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人形成約束?？?jī)效預(yù)算和投入預(yù)算對(duì)支出機(jī)構(gòu)行為產(chǎn)生不同的影響，傳統(tǒng)的投入預(yù)算管理以支出類型和目標(biāo)進(jìn)行分類，支出機(jī)構(gòu)只要遵守資金使用規(guī)則，就可以爭(zhēng)取更多的預(yù)算投入。以績(jī)效目標(biāo)來確定預(yù)算，再以績(jī)效目標(biāo)完成情況來考核執(zhí)行部門的業(yè)績(jī)，支出機(jī)構(gòu)需要更多地關(guān)注績(jī)效和成本。因此在土地收支管理上實(shí)行預(yù)算績(jī)效，不僅可以促使政府有效利用資金，還可以對(duì)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人予以制約。

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［16］About GAO［EB/OL］.http://www.gao.gov/about/index.html,2009-10-20/2010-04-21.

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［18］斯蒂芬·貝利.地方政府經(jīng)濟(jì)學(xué):理論與實(shí)踐［M］.北京大學(xué)出版社，2006:127-130.

Legal System of Federal Land Revenue and Expenditure Management in the United States and Its Implication

CAO Xiao-juan
（School of Political＆Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China）

The purpose of the paper is to analyses the legal system of federal land revenue and expenditure management in the United States in order to explore its reference meaning for China.Methods employed include documentation analysis and induction.The results indicate that the legal provisions of the US federal land revenue and expenditure management are the institutional arrangement under the concept of public budget.It is concluded that the legal system of the US federal land revenue and expenditure management could provide reference meaning for the establishment of China’s legal system of land transfer revenue and expenditure management in terms of several aspects,such as the concept of budget,system setting,institutional arrangement,mechanism of supervision and responsibility.

land law;legal system of land revenue and expenditure management;comparison;the United States;federal land

F301.2

A

1001-8158（2010）08-0077-05

2010-04-26

2010-06-06

操小娟（1968-），女，湖北應(yīng)城人，博士，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋胤ㄒ?guī)和政策。E-mail:cjuanaileen@yahoo.com.cn