■ 王衛(wèi)星

（江蘇工業(yè)學院，常州 213164）

2000年以來，為了建立我國公共財政預(yù)算管理體系，財政部逐步推出了部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革措施。為了保證這些改革措施的順利實施，相繼出臺了一系列法規(guī)、政策文件，其目的就是要建立公開、透明、規(guī)范、科學且具有約束力的、資金有來源、支出有預(yù)算、開支有標準、事后有考評的現(xiàn)代預(yù)算支出管理制度【1】。項目預(yù)算在整個部門預(yù)算中占有十分重要的地位，其管理水平直接影響了財政資金效益的發(fā)揮，全面科學的項目預(yù)算管理能夠促進有限的財力資源得到合理配置和有效使用。因此，深入研究項目預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的各種問題，進一步加強項目預(yù)算管理，有著十分重要的現(xiàn)實意義。

1 項目預(yù)算管理的作用

項目預(yù)算是項目管理的重要組成部分，是圍繞項目啟動、計劃、執(zhí)行和收尾四個階段來確定實施一個項目投資需要的資源成本，并對項目預(yù)算實行全過程監(jiān)控的管理活動。在企業(yè)中，全面預(yù)算管理系統(tǒng)分為經(jīng)營預(yù)算和資金預(yù)算兩部分【2】，而資金預(yù)算的重要內(nèi)容是項目預(yù)算；在非營利組織中，部門預(yù)算系統(tǒng)可以分為基本預(yù)算和項目預(yù)算兩部分。由此可見，無論是在企業(yè)還是在非營利組織，項目預(yù)算都是十分重要的經(jīng)濟管理工作。特別是地質(zhì)勘探、路橋、建筑施工等項目型企業(yè)，項目預(yù)算管理更是有著舉足輕重的作用。

1.1 有利于保障國家專項資金的投向并使其發(fā)揮最大效應(yīng)

通過項目預(yù)算管理，一方面可以從宏觀上控制專項資金的投向，另一方面項目預(yù)算是確定投資額的依據(jù)，通過預(yù)算的編制和執(zhí)行，項目規(guī)?？梢缘玫奖容^好的控制，同時也有利于提高專項資金的使用效益，保證專項事業(yè)的順利開展。

1.2 有利于規(guī)范項目型企業(yè)的經(jīng)濟活動

預(yù)算核定了項目總經(jīng)費或年度經(jīng)費，項目單位需要在總?cè)蝿?wù)和總經(jīng)費的框架內(nèi)安排單位的經(jīng)濟活動，編制工程項目的計劃，而預(yù)算是編制工程項目計劃依據(jù)；項目管理的事中控制和監(jiān)督也需要依據(jù)預(yù)算和計劃進行；項目完成后，其事后審計和投資效果的評價要以預(yù)算為準繩，這不僅是因為核算的指標要依據(jù)預(yù)算指標體系來確定，更重要的是因為核算的內(nèi)容及其準確性，直接依賴于預(yù)算文件的投資額。由此可見，項目預(yù)算編制的質(zhì)量越高，越有利于項目單位管理活動的順利開展。

1.3 項目預(yù)算是進行工程項目投資包干和招投標的依據(jù)【3】

項目管理活動聯(lián)系著組織管理者和承擔者。項目組織管理者往往通過工程承包合同將項目落實給項目承擔者完成。工程承包合同是法人之間為實現(xiàn)一定經(jīng)濟目的，明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的協(xié)議書。工程預(yù)算是工程項目投資包干和招投標工程編制標底的依據(jù)，也是簽訂工程承包合同的重要依據(jù)。

1.4 項目預(yù)算是優(yōu)化設(shè)計方案的重要工具

通過對工程項目預(yù)算中的總造價指標、各工程項目的造價等指標 進行技術(shù)經(jīng)濟比較，可找出各建設(shè)項目設(shè)計方案的不足之處，有利于優(yōu)化技術(shù)設(shè)計方案，降低人力、物力和財力消耗，提高項目實施的經(jīng)濟效益和社會效益。

2 項目預(yù)算工作中存在的問題

項目單位在項目預(yù)算方面還存在著各種各樣的問題，歸結(jié)起來主要有思想認識、預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行三方面的問題：

2.1 思想認識方面的問題

不少項目型企業(yè)存在著“為預(yù)算而預(yù)算”的問題，沒有把預(yù)算管理作為衡量管理水平高低的一個標準，對編制項目預(yù)算的重要性以及如何安排和實施預(yù)算，尚缺乏深刻的理解。單位的領(lǐng)導(dǎo)往往更重視能不能落實項目和資金，而不重視預(yù)算工作；項目負責人則存在“錢多好辦事”和“有錢慢慢花”等想法【4】，主觀上希望高估冒算；技術(shù)人員則認為自己搞好項目的技術(shù)工作就行了，預(yù)算主要是財務(wù)部門和預(yù)算員的事情，對預(yù)算工作重視不夠。

2.2 預(yù)算編制方面的問題

2.2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理不到位

項目預(yù)算需要完善的基礎(chǔ)資料作依據(jù)，但是實際工作中不少單位不重視原始資料的積累，如有些單位在項目施工過程中未能很好地開展原始統(tǒng)計資料的積累和管理工作，所進行的統(tǒng)計分析往往局限于給上級編報統(tǒng)計報表的要求，沒有對實際工作中存在的問題進行深入分析，提出改進意見，無法為編制預(yù)算、指導(dǎo)生產(chǎn)提供相應(yīng)的統(tǒng)計資料【5】。

2.2.2 預(yù)算標準不夠明確

編制項目預(yù)算需要有明確的預(yù)算標準，但是在實際中有些單位沒有完整系統(tǒng)的預(yù)算標準，有些單位的預(yù)算文件不夠科學，預(yù)算標準結(jié)構(gòu)不甚合理。特別以方法研究與軟件開發(fā)等腦力勞動為主的項目預(yù)算更缺乏科學依據(jù)，這類項目直接的材料消耗少，主要是勞務(wù)類消耗，但依據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算標準很難把這部分預(yù)算做足。

2.2.3 預(yù)算編制準備不充分【6】

目前, 財政資金支持的項目預(yù)算從布置到提交，往往時間很短。單位在編制預(yù)算時如果沒有提前準備，就很難做仔細，沒有時間下基層調(diào)研, 也沒有時間對項目預(yù)算進行必要的、規(guī)范的研究與論證，這樣編制的項目預(yù)算難免缺乏科學性。

2.2.4 預(yù)算編制方法模式化

采用什么方法編制預(yù)算，對預(yù)算目標的實現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響。目前多數(shù)項目承擔單位還采用增量或減量預(yù)算編制方法，為了編制簡便和避免產(chǎn)生新的矛盾，在方法上因循守舊，不愿創(chuàng)新，“零基預(yù)算”法很難落到實處。在預(yù)算編制過程中只注重預(yù)算數(shù)額, 不關(guān)心合理性、效益性, 致使爭項目、爭資金的現(xiàn)象時有發(fā)生, 削弱了預(yù)算管理的作用。

2.2.5 預(yù)算編制與技術(shù)脫節(jié)

目前的項目預(yù)算工作通常是由單位具有預(yù)算資格的預(yù)算員或財務(wù)人員來完成，但他們往往不是十分了解項目的實際工作內(nèi)容及所需的實際支出，也不了解項目的各項間接費用的支出情況；而項目負責人和項目技術(shù)人員又沒有參加到預(yù)算編制中，這樣編制出的預(yù)算可行性不夠，給以后的預(yù)算執(zhí)行和管理帶來了困難。

2.3 預(yù)算執(zhí)行方面的問題

2.3.1 項目經(jīng)費下達較晚

項目預(yù)算經(jīng)費往往下達得比較晚，在一定程度上影響了項目的執(zhí)行。實際工作中專項預(yù)算通常要到下半年才能下達，因此上半年新上的項目往往由于資金不到位無法及時開展工作，而下半年預(yù)算資金到位后又要突擊安排經(jīng)費的使用，有些野外項目可能錯過了最佳工作期，影響了預(yù)算的執(zhí)行進度和預(yù)算任務(wù)的完成。

2.3.2 組織機構(gòu)不協(xié)調(diào)

一切先進的管理技術(shù)和經(jīng)驗的運用都必須通過特定的組織機構(gòu)才能取得實效。但是目前項目型企業(yè)普遍存在組織機構(gòu)管理層與勞務(wù)層分離，兩者各司其職，缺乏必要的連接紐帶，造成企業(yè)總預(yù)算與各工程處子預(yù)算的編制各自為政，預(yù)算編制偏差較大，預(yù)算執(zhí)行時又缺乏有效的溝通，影響了預(yù)算的執(zhí)行效果。

2.3.3 信息化進程參差不齊

大型項目型企業(yè)，特別是集團公司往往有多個分散項目，一家企業(yè)的施工項目可能遍布全國各地，甚至跨出國門；施工項目又有不少處于偏僻地區(qū)，遠離集團總部，物流管理環(huán)境相對復(fù)雜，管理平臺不易建立。這些特點造成了預(yù)算執(zhí)行信息收集得不充分、不及時、不全面。調(diào)查顯示，傳統(tǒng)建設(shè)工程項目中2/3的問題與信息交流有關(guān)；建設(shè)項目中10%～33%的成本增加與信息交流問題有關(guān)【7】。多數(shù)項目承擔企業(yè)的信息化程度還比較低，甚至有部分企業(yè)還依靠手工或比較低層次的計算機應(yīng)用階段，預(yù)算管理信息基礎(chǔ)平臺水平不高。

2.3.4考核機制不健全

情況考核流于形式，沒有建立完善的激勵機制，未能發(fā)揮好預(yù)算管理的作用；也有一些企業(yè)的考核過于注重預(yù)算費用節(jié)約額，片面地認為實施預(yù)算管理，就是對費用支出實行控制。在這種指導(dǎo)思想下，很多單位出臺了費用超支或節(jié)約獎懲辦法，這有可能導(dǎo)致一些項目組為了節(jié)約費用取得獎勵而過分縮減投入，影響項目的建設(shè)質(zhì)量，這顯然與實施項目預(yù)算控制的目的相悖。

3 深化項目預(yù)算管理的對策

3.1 轉(zhuǎn)變管理觀念，重視預(yù)算工作

單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視項目預(yù)算工作是提高項目預(yù)算管理水平的關(guān)鍵；同時還需要樹立全員參與預(yù)算的觀念，技術(shù)人員應(yīng)該將預(yù)算工作當成自己工作的一部分，要與財務(wù)人員或預(yù)算編制人員緊密結(jié)合，這樣才能有效提高項目預(yù)算的管理質(zhì)量。

3.2 健全管理機構(gòu)，實現(xiàn)組織協(xié)調(diào)

預(yù)算管理是一種綜合管理，需要多層次、多部門的分工與協(xié)作。企業(yè)要把預(yù)算管理工作同會計核算、成本管理、資金管理等工作有機結(jié)合起來，預(yù)算人員要與技術(shù)部門及財務(wù)會計核算部門協(xié)同配合、密切協(xié)作，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。項目型企業(yè)應(yīng)有預(yù)算管理組織和預(yù)算執(zhí)行組織兩個層面。一方面應(yīng)在總部層面設(shè)立專門的預(yù)算管理委員會，負責預(yù)算的編制、審定、協(xié)調(diào)、調(diào)整和反饋，負責總體協(xié)調(diào)平衡各職能部門的工作。另一方面應(yīng)以各個項目為基礎(chǔ)建立預(yù)算執(zhí)行組織。預(yù)算機構(gòu)與各部門要職責分明，保持信息反饋渠道暢通，在預(yù)算執(zhí)行過程中遇到問題要積極研究、及時解決。

3.3 重視隊伍建設(shè)，提升業(yè)務(wù)水平

為搞好項目預(yù)算管理，需要有一支具有專門知識與業(yè)務(wù)能力、熟悉項目內(nèi)容、適應(yīng)工作要求的財務(wù)管理人員隊伍的支撐，這是當前項目預(yù)算管理的客觀要求。有條件的單位可以采取引進人才和培訓(xùn)相結(jié)合的方式，提高預(yù)算人員的整體素質(zhì)。培訓(xùn)內(nèi)容要系統(tǒng)化，培訓(xùn)安排要經(jīng)?；?，以適應(yīng)預(yù)算管理動態(tài)性發(fā)展的要求。

3.4 更新管理模式，提高信息化水平

企業(yè)要根據(jù)預(yù)算目標、經(jīng)營目標和自身的特點，建立起符合現(xiàn)代化管理要求的預(yù)算編制工作程序和管理模式。要建立先進的預(yù)算編制方法體系，并積極推進預(yù)算管理的信息化水平。項目型單位，特別是大型企業(yè)要充分利用計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺，開發(fā)或引進先進的預(yù)算管理系統(tǒng)，建立項目預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，使項目預(yù)算的編制和執(zhí)行管理建立在更高的平臺上，逐步實現(xiàn)項目預(yù)算編制和審查計算機化、審批部門與承擔部門遠程網(wǎng)絡(luò)化。

3.5 硬化預(yù)算基礎(chǔ)，統(tǒng)一預(yù)算標準

項目型企業(yè)應(yīng)該強化預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，抽調(diào)專門人員根據(jù)自身工作的特點編制或修訂預(yù)算定額，并注意保持定額的先進性和科學性。上級主管部門也應(yīng)該充分重視預(yù)算標準的建立，在行業(yè)或總部的預(yù)算管理標準框架體系下，企業(yè)還應(yīng)該結(jié)合自身情況完善自己的內(nèi)部預(yù)算標準文件。并且要建立和完善原始資料的搜集和積累工作制度，為項目預(yù)算的編制提供比較充足的現(xiàn)實資料依據(jù)。

3.6 實行績效考核，提高資金效益

通過對工程項目預(yù)算進行分析與考核，可以隨時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，實行過程控制。根據(jù)績效評價結(jié)果，及時總結(jié)資金預(yù)算和項目管理經(jīng)驗，完善管理辦法，控制財務(wù)風險，充分發(fā)揮資金的使用效益，提高預(yù)算管理水平。要切實加強項目資金監(jiān)管，首先，應(yīng)該有專門的考核機構(gòu)和人員，或是充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)審計的力量, 把對項目資金管理的事前事中事后監(jiān)督、日常檢查和重點檢查有機結(jié)合起來, 逐步形成有效的資金監(jiān)督檢查機制。其次，還需要明確責任,把項目預(yù)算執(zhí)行情況列入單位年度目標責任制考核內(nèi)容。再次，要獎罰分明。對資金使用規(guī)范、效益好的單位, 要有激勵措施；對項目資金使用不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行不到位的單位，則要有懲處辦法，并要排除干擾落到實處。

[1]張國卿. 國土資源調(diào)查專項資金管理存在的問題及其對策[J].中國國土資源經(jīng)濟，2007(10):25-26.

[2]張彤,牛曉云.淺談基于項目管理的項目預(yù)算[J].西部財會，2008(1):47-50.

[3]陳傅送,韓植樹.淺談工程項目預(yù)算管理[J].商業(yè)文化，2005(6):9.

[4]喬雪蓮.項目預(yù)算管理中存在的問題及其對策[J].中國國土資源經(jīng)濟，2008(2):41-42

[5]林雅秋.加強林業(yè)項目預(yù)算管理的思考[J].林業(yè)財務(wù)與會計，2005(11):34-35.

[6]李憲琛.淺談如何改進地質(zhì)項目預(yù)算管理[J].中國國土資源經(jīng)濟,2005(9):39-41.

[7]張健.項目型企業(yè)全面預(yù)算管理運用探析[J].重慶工學院學報(社會科學),2008(2):51-53.