● 周湘智

如何治理庸官懶政
——湖南平江“ 差額盡職”改革的啟示

● 周湘智

本文以湖南平江“差額競(jìng)職”改革為分析樣本，介紹平江縣實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)上崗、差額票決、末位淘汰”的改革舉措，為破解庸官懶政難題進(jìn)行了有益的探索。

競(jìng)爭(zhēng)性管理 庸官懶政 政策分析

庸官懶政是我國(guó)的一個(gè)吏治難題。黨的十七屆四中全會(huì)明確提出要“加大治懶治庸力度，著力解決干部管理不嚴(yán)問(wèn)題”，全國(guó)一些地區(qū)進(jìn)行了有意義的探索。有些舉措對(duì)治理干部隊(duì)伍中的庸懶現(xiàn)象產(chǎn)生了較好效果，但其治理的對(duì)象主要是一般干部，解決的問(wèn)題也主要集中于“顯性問(wèn)題”，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部中的“隱性失職”問(wèn)題鮮有觸及。湖南岳陽(yáng)平江縣引入競(jìng)爭(zhēng)性管理，實(shí)行“差額競(jìng)職”改革，為破解“庸官懶政”難題提供了一條新思路。本文以此案例為分析樣本，深入剖析改革背后的政策機(jī)理與制度邏輯，探討對(duì)庸官懶政的治理措施。

一、背景：庸官懶政漸成吏治頑疾

近年來(lái)，庸官懶政問(wèn)題逐漸成為我國(guó)公共部門(mén)人力資源管理中的一個(gè)突出矛盾。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在崗不在狀態(tài)，“在其位不謀其政”，出工不出力，出力不盡力，“領(lǐng)導(dǎo)召見(jiàn)不獻(xiàn)一計(jì)，同級(jí)會(huì)商不見(jiàn)一詞，下屬請(qǐng)示不發(fā)一令”。一些人“混”字當(dāng)頭，飽食終日；無(wú)所用心、無(wú)所作為;和尚撞鐘，得過(guò)且過(guò)；辦事拖拉、工作推諉；紀(jì)律渙散，追求安逸，集中表現(xiàn)為“心懶、嘴懶、手懶、身懶”，人民群眾將他們概括為“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子，年年都是老樣子”，將這些人形容為干部隊(duì)伍中“占著位子不干事，拿著工資不出力”的“南郭先生”、“山寨領(lǐng)導(dǎo)”。特別是一些單位的極少數(shù)副職認(rèn)為自己“上有一把手，下有幫手”，“站著不長(zhǎng)，絆倒不響”，存在滿于現(xiàn)狀、貪圖安逸、作風(fēng)漂浮、得過(guò)且過(guò)的現(xiàn)象，存在一定程度上的保守主義，生活上的享樂(lè)主義，工作上的形式主義。同時(shí)，我國(guó)副職領(lǐng)導(dǎo)干部“一紙文件定終身”的現(xiàn)象也很普遍，不少副職領(lǐng)導(dǎo)干部在同一崗位、同一職務(wù)上一呆就是十幾年，甚至幾十年，從“青春期”干到“更年期”，思想上產(chǎn)生了惰性，工作上產(chǎn)生了慣性，給部門(mén)工作的順利開(kāi)展與政府形象的有效塑造帶來(lái)不利的影響。

二、癥結(jié):“三短三不”成就制度根源

我國(guó)干部隊(duì)伍中的庸懶問(wèn)題既有體制、機(jī)制方面的原因，也有思想文化方面的問(wèn)題。從政策制度的雙因素理論分析來(lái)看，主要表現(xiàn)為保障性制度作用偏大，競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)性制度作用不足，具體體現(xiàn)在以下四方面。

（一）競(jìng)爭(zhēng)“短缺”，動(dòng)力不足。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式缺乏民主性和科學(xué)性,人治比較普遍，尚未形成競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的管理機(jī)制,特別是未能真正做到干部能上能下。有些甚至出現(xiàn)“會(huì)干的不如會(huì)說(shuō)的，會(huì)說(shuō)的不如會(huì)拍的，會(huì)拍的不如會(huì)送的”的不正之風(fēng)。在這種歪風(fēng)邪氣的帶動(dòng)下，一些原本想干事、能干事的干部也不愿意埋頭干實(shí)事，轉(zhuǎn)而行庸懶之實(shí)。

（二）問(wèn)責(zé)“短路”，壓力不大?，F(xiàn)有制度對(duì)于那些安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取、得過(guò)且過(guò)、“隱性失職”行為，尚未實(shí)行有效問(wèn)責(zé)制度。對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一旦獲晉領(lǐng)導(dǎo)崗位，只要不犯濫用職權(quán)、違法行政、錯(cuò)誤決策、“一票否決”等“顯性失職”行為，則意味著其具有穩(wěn)定的職權(quán)、不斷改善的工作環(huán)境和與時(shí)俱進(jìn)的福利待遇。由于缺乏強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)氛圍,釋放了人類(lèi)安于現(xiàn)狀、好逸惡勞的懶惰本性，使得很多副職獲得“守?cái)傋印?、“鐵飯碗”、“坐鐵交椅”的職業(yè)平安，晉職后出現(xiàn)“官本位”意識(shí)濃厚、服務(wù)觀念、效率觀念淡薄等現(xiàn)象也就自然而然了。

（三）考評(píng)“短腿”，活力不強(qiáng)。庸官之所以能混，懶官之所以能撐，跟目前比較模糊的考績(jī)方法不無(wú)關(guān)系?，F(xiàn)行的干部考核往往體現(xiàn)在年終的本人述職上。一個(gè)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，只要不做太出格的事情，往往很容易通過(guò)群眾和組織的測(cè)評(píng)和考核。由于缺乏科學(xué)的干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，“干好干壞一個(gè)樣”的局面還沒(méi)有根本改變，“一張調(diào)令定終身、一紙任命到退休”，致使“先”的不“進(jìn)”，“后”的不“落”，一些官員“啥都不干，難找缺陷；不做事情，不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；組織考核，沒(méi)有缺點(diǎn)”。同時(shí)，公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任命、升遷乃至考核、評(píng)價(jià)缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，甚至投訴無(wú)門(mén)，使那些沒(méi)有“硬傷”的干部沒(méi)有壓力、沒(méi)有敬畏之心、沒(méi)有危機(jī)感。

三、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：三大環(huán)節(jié)構(gòu)筑創(chuàng)新舉措

為解決這一群體“不在狀態(tài)”的問(wèn)題，平江縣在全縣40個(gè)縣直單位實(shí)施了名為“差額競(jìng)職”的系列改革措施，取得了較好的效果。其主要方法如下：

（一）全體“起立”：班子副職全員參與競(jìng)職考驗(yàn)。平江縣在此次改革中，要求全縣所有縣直單位的副職必須參與此次公開(kāi)競(jìng)職，接受考驗(yàn)（涉及重要機(jī)密和國(guó)家安全、依法不宜公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、年內(nèi)達(dá)到“退線”年齡、從外單位調(diào)入不足6個(gè)月時(shí)間、試用期和掛職鍛煉、單位員額不足10人的領(lǐng)導(dǎo)班子副職除外）。對(duì)主動(dòng)放棄競(jìng)職的副職，經(jīng)組織批準(zhǔn)后，退出原領(lǐng)導(dǎo)崗位，有關(guān)待遇比照“退線”同志執(zhí)行；對(duì)在本單位全體干部職工的民主測(cè)評(píng)中“不稱(chēng)職”票超過(guò)30%的副職，由縣委作出免職處理并取消其參與公開(kāi)競(jìng)職的資格。

（二）四道“關(guān)卡”：民主集中嚴(yán)格篩選差額“挑戰(zhàn)者”。平江縣對(duì)參與本次差額競(jìng)職的非班子成員設(shè)定了較為寬松的條件，凡本單位50周歲以下的中層干部、二級(jí)機(jī)構(gòu)正職、下屬副科級(jí)單位的正副職及其他副科級(jí)干部均可報(bào)名參加。為保證參與正式競(jìng)職人員的高質(zhì)量與代表性，該縣采取了“一初審二考察三測(cè)評(píng)四公示”的篩選辦法。一是先由單位黨委（黨組）根據(jù)競(jìng)職參與條件，對(duì)自愿報(bào)名或組織提名的人員進(jìn)行資格初審；二是由組織部門(mén)對(duì)初審合格人員進(jìn)行德、能、勤、績(jī)、廉等方面的任職適應(yīng)程度考察；三是召開(kāi)本單位全體干部職工大會(huì)，對(duì)經(jīng)組織部門(mén)考察合格的人員（2人以上，不設(shè)上限），通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)無(wú)記名投票方式進(jìn)行民主測(cè)評(píng)與推薦，得票最高者初定為下一輪正式競(jìng)職“挑戰(zhàn)”人選。四是組織部門(mén)對(duì)初定的差額競(jìng)職“挑戰(zhàn)”人選進(jìn)行公示，公示期滿如無(wú)異議，由組織部門(mén)予以最終確定；如公示不合格，則按民主推薦票數(shù)高低，順延至下一位。

（三）同臺(tái)“競(jìng)技”：公開(kāi)競(jìng)職演講，平等接受挑選。由組織部門(mén)組織召開(kāi)單位全體干部職工大會(huì)，全體現(xiàn)任副職與1名差額競(jìng)職人選進(jìn)行施政演講，公開(kāi)陳述其德才表現(xiàn)、工作業(yè)績(jī)、對(duì)崗位的認(rèn)識(shí)以及今后的工作打算等。演講結(jié)束后，由全體與會(huì)人員以無(wú)記名方式對(duì)競(jìng)職對(duì)象進(jìn)行民主投票，當(dāng)場(chǎng)唱票，并依據(jù)得票多少，實(shí)行“末位淘汰”，得票最低者自動(dòng)“出局”，其他人員確定為擬任職人選，經(jīng)提交縣委常委會(huì)討論決定后按程序任命。最低票數(shù)者，如原為副職領(lǐng)導(dǎo)的，就地免去原職務(wù)，保留其原有級(jí)別工資待遇；如為差額競(jìng)職“挑戰(zhàn)”人選，則回原崗位工作。

通過(guò)改革，該縣先后有8名不合格副職被淘汰，5名優(yōu)秀干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。在全縣干部職工中引發(fā)了強(qiáng)烈震動(dòng)與反響，干部隊(duì)伍的精神面貌與工作作風(fēng)一時(shí)得到很大程度的改善，取得了良好的效果。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示：嵌入競(jìng)爭(zhēng)，激活效率悶局

競(jìng)爭(zhēng)是個(gè)人、集體或團(tuán)體之間為達(dá)到某一目標(biāo)所展開(kāi)的一種互相對(duì)抗、相互促進(jìn)的活動(dòng),競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。平江改革最顯著的制度特質(zhì)就在于實(shí)行了競(jìng)爭(zhēng)性管理，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入我國(guó)以往未曾涉及的副職領(lǐng)導(dǎo)干部層，從而有效激活了這一群體的沉悶格局。

（一）競(jìng)爭(zhēng)管理：推動(dòng)副職領(lǐng)導(dǎo)高效履職的學(xué)理闡釋。理性選擇制度學(xué)派把制度看作是引導(dǎo)和限制個(gè)體行為的機(jī)制。平江改革中競(jìng)爭(zhēng)性制度，特別是全體職工直接參與投票制度的確立在很大程度上改變了副職領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)現(xiàn)狀。副職領(lǐng)導(dǎo)干部作為理性的行動(dòng)者,他們總是在可能的情況下最大化自身的利益。如果他們的任命權(quán)由縣委控制,或者選舉只是一種形式，那么他們就會(huì)把注意力放在如何搞好與上級(jí)的關(guān)系上面，而不會(huì)太顧及下級(jí)與民眾的利益和想法。如果競(jìng)爭(zhēng)是真正的有選擇的競(jìng)爭(zhēng)，那么他們關(guān)心的就是如何爭(zhēng)取投票人的選票。本次選舉改變了副職領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的來(lái)源，決定他們是否能繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部很大程度上不再是上級(jí)的意見(jiàn),而是單位全體職工。這種競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制深刻改變了副職領(lǐng)導(dǎo)履職行為與政治生態(tài)，落選的壓力迫使他們?cè)谌粘９ぷ髦胁桓业÷坏Π压ぷ鞲珊?，而且還要關(guān)心職工與下屬的疾苦，為干部職工干出幾件實(shí)事，以取得大家的信任與認(rèn)同。競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度的建立為他們與普通干部職工之間的利益聯(lián)結(jié)提供了一種有效機(jī)制。

（二）競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化：成功改革背后優(yōu)質(zhì)制度的基因解碼。平江改革案例之所以取得成功，與結(jié)構(gòu)合理、環(huán)環(huán)相扣、相互映襯的制度設(shè)計(jì)息息相關(guān)。

1.通過(guò)賦予中層干部平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，形成強(qiáng)大的對(duì)手挑戰(zhàn)機(jī)制。本次改革通過(guò)設(shè)計(jì)安排一名優(yōu)秀下屬與之同臺(tái)開(kāi)展平等競(jìng)爭(zhēng)，并按票數(shù)多少實(shí)行“末位淘汰”，這就使所有副職領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)形中形成了一個(gè)心理預(yù)設(shè)：如不好好工作，可能會(huì)被下屬取而代之。因此在日常工作中就會(huì)自我加壓，自我提高。“差額競(jìng)職挑戰(zhàn)者”就像一條放進(jìn)沙丁魚(yú)缸的“鯰魚(yú)”，激活了副職領(lǐng)導(dǎo)的工作熱情與精神狀態(tài)。這一設(shè)計(jì)“讓怕學(xué)習(xí)、怕鉆研的官員混不下去；讓碌碌無(wú)為，無(wú)所事事的官員撐不下去；讓不貪不占不謀政的官員做不下去”，從而成為撬動(dòng)這一群體加強(qiáng)工作的主動(dòng)性、示范性、創(chuàng)造性，促進(jìn)模范履職的一個(gè)“阿基米德支點(diǎn)”。

2.通過(guò)擴(kuò)大廣大職工的人事表達(dá)權(quán)，形成強(qiáng)大的群眾監(jiān)督機(jī)制。以往通過(guò)上級(jí)黨委直接任命與面向社會(huì)公開(kāi)選拔兩種方式選任副職領(lǐng)導(dǎo)干部，本單位職工的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)較為有限。本次平江縣委通過(guò)賦予廣大職工直接、平等、廣泛的深度參與權(quán)利，較好地?cái)U(kuò)大了他們的人事表達(dá)權(quán)，提高了選人用人的民主程度,為達(dá)到“下臺(tái)者心服口服，臺(tái)上者誠(chéng)惶誠(chéng)恐，臺(tái)下者心齊氣順”目標(biāo)起到了重要作用。

3.通過(guò)創(chuàng)造非稱(chēng)職干部制度化退出渠道，形成強(qiáng)大的工作壓力機(jī)制。此次改革通過(guò)打破長(zhǎng)期以來(lái)干部任用的單一性和封閉性，打破職務(wù)晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象，實(shí)行差額選舉與末位淘汰，使少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部因能力弱、表現(xiàn)差、業(yè)績(jī)平庸、群眾基礎(chǔ)不好而退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，疏通了一條領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的新渠道，完善了人事制度的積極“排泄”功能?？陀^上構(gòu)建起了“以德才競(jìng)爭(zhēng)，靠業(yè)績(jī)升遷，憑民意提拔”的壓力機(jī)制。

五、經(jīng)驗(yàn)推廣：三大體系支撐制度拓展

平江改革從競(jìng)爭(zhēng)上崗的角度發(fā)力，把整肅吏治的關(guān)口從昏官、貪官前移到了庸官的環(huán)節(jié)，可以說(shuō)是牽住了“牛鼻子”，符合進(jìn)一步整肅吏治的需要。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，公民意識(shí)的逐漸覺(jué)醒，人民群眾對(duì)我們干部隊(duì)伍的要求會(huì)越來(lái)越高，對(duì)庸官懶政的容忍度也必然越來(lái)越低，未來(lái)庸官懶政治理必然成為干部管理的重點(diǎn)，因此必須實(shí)現(xiàn)新的制度超越，回應(yīng)未來(lái)的發(fā)展需要?？偟脑瓌t是通過(guò)完善優(yōu)勝劣汰、獎(jiǎng)勤罰懶、能上庸下、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、責(zé)任追究等機(jī)制，增強(qiáng)干部隊(duì)伍的危機(jī)感、責(zé)任感和進(jìn)取心，激發(fā)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的熱情、干勁和活力。

（一）建立開(kāi)放的選拔體系，把好“入口”。一是要開(kāi)放官位，改任命為聘任、變調(diào)配為競(jìng)崗，變單向選擇為雙向選擇，把任職條件公開(kāi)，讓人們?nèi)プ杂筛?jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行“陽(yáng)光操作”，搞集體“采購(gòu)”。二是要將干部的晉升與考核考評(píng)機(jī)制緊密結(jié)合，提高考評(píng)結(jié)果的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，嚴(yán)格根據(jù)考評(píng)結(jié)果，把所有部門(mén)的人員確定為不同等次，以此決定職務(wù)聘任和升降。規(guī)定各級(jí)干部只有年度考評(píng)達(dá)到“優(yōu)等”等次才能具備被推薦提拔的資格，真正做到“平者讓、劣者下、能者上”，使庸官失去生存的土壤和市場(chǎng)。

（二）建立科學(xué)的考評(píng)體系，把好“樓梯口”。一是要根據(jù)具體職位的特點(diǎn)，科學(xué)地選擇考核指標(biāo)并予以合理的組合。要合理分配各項(xiàng)考核指標(biāo)的權(quán)重。“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部要加大“決策能力”和“民主作風(fēng)”等指標(biāo)的權(quán)重和“協(xié)調(diào)配合”的分值；而對(duì)于一般干部，關(guān)鍵是要看他們的敬業(yè)精神和實(shí)績(jī)狀況，要適當(dāng)加大上級(jí)和同級(jí)層次所提供的訪談和測(cè)評(píng)情況的的參考權(quán)重，給庸官治理一個(gè)理性定位。二是要“將機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事考評(píng)機(jī)制與社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)機(jī)制相銜接，將上級(jí)組織的認(rèn)可度和廣大群眾的滿意度相銜接。三是要通過(guò)“平時(shí)考核、年度考核、專(zhuān)項(xiàng)考核和民主測(cè)評(píng)等方式，及時(shí)了解和掌握干部的日常表現(xiàn)和履行崗位職責(zé)的情況，根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果和民意情況，準(zhǔn)確認(rèn)定“懶官”、“庸官”，為治懶治庸提供依據(jù)。

（三）建立嚴(yán)密的問(wèn)責(zé)體系，把好“出口”。一是要建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任體系，通過(guò)層層簽訂責(zé)任狀，一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，使龐大的責(zé)任體系分解為各負(fù)其責(zé)的運(yùn)行體系；二是要制定針對(duì)“懶官”、“庸官”進(jìn)行組織調(diào)整的辦法，建立起網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化、流程化的責(zé)任追究體系，規(guī)范調(diào)整的原則、程序，明確調(diào)整的情形，做到制度化、規(guī)范化，讓被調(diào)整的干部心服口服。三是嚴(yán)格責(zé)任考核追究，賞罰分明，建立嚴(yán)格的“買(mǎi)單制”和“責(zé)任倒查制度”，盡職全俸，優(yōu)績(jī)必獎(jiǎng)，失職必罰，瀆職必究。對(duì)不勝任現(xiàn)職崗位或不稱(chēng)職的，要視具體情況分別采取談話告誡、通報(bào)批評(píng)、暫緩提拔、崗位調(diào)整、降職使用、辭職辭退、法紀(jì)處理等辦法作出處理。要出重拳、下猛藥、以強(qiáng)硬手腕掀起“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，形成人人自省、人人自警、人人負(fù)責(zé)的局面。

1.張捷：《“治庸”：“官員問(wèn)責(zé)”需要制度化》，載《湖北日?qǐng)?bào)》，2006年7月13日。

2.王佳寧：《“治理庸官”要理性定位》，載《中華工商時(shí)報(bào)》，2006年1月10日。

3.郭振清：《治理庸官重在建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系》，載《工人日?qǐng)?bào)》，2005年4月18日。

4.張捷：《“治庸”：“官員問(wèn)責(zé)”需要制度化》，載《湖北日?qǐng)?bào)》，2006年7月13日。

(作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院)

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