強(qiáng)化航運(yùn)公司安全管理體系審核管理之法

Methods for strengthening management of audit for safety management system of shipping company

林映怡

1966年出生于福建莆田。1987年畢業(yè)于大連海事大學(xué)海洋船舶駕駛專(zhuān)業(yè)，大學(xué)本科學(xué)歷、學(xué)士學(xué)位，船長(zhǎng)、高級(jí)工程師。1987年起任遠(yuǎn)洋船舶駕駛員，1994年起任遠(yuǎn)洋船長(zhǎng)，期間主要從事散雜貨船、原油成品油船舶運(yùn)輸與管理工作。2001年調(diào)福建海事局船舶監(jiān)督處工作，主要從事船舶安全檢查、公司體系審核、危管防污、船舶檢驗(yàn)管理等工作。2006年起專(zhuān)門(mén)從事航運(yùn)公司安全管理體系審核與管理工作。曾出版《航運(yùn)公司安全管理體系500問(wèn)》及《航運(yùn)企業(yè)安全管理體系的建立與實(shí)施》等著作，現(xiàn)任福建海事局審核辦主任。

安全管理體系的建立對(duì)航運(yùn)安全產(chǎn)生巨大影響。審核管理對(duì)航運(yùn)公司安全管理具有深遠(yuǎn)意義。針對(duì)NSM規(guī)則對(duì)第三批適用船舶及其公司生效后公司安全管理體系審核管理現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題，提出完善審核體制機(jī)制、整合審核管理資源、優(yōu)化審核制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化公司日常監(jiān)管、實(shí)施全面教育培訓(xùn)等對(duì)策。

It is far-reaching signifcance that the safety management system is established for the safety of shipping and that the audit is managed for the safety management of shipping company. Through analyzing the problems existing in the management of audit, after the NSM rules coming into force upon the third batch of applied ships and their companies, the article puts forward the countermeasures for perfecting the system of organization and mechanisms of audit, integrating the resources of audit management, optimizing the design of audit system, strengthening the daily supervision of shipping company, and implementing roundly the education and training.

1998年7月1日起，我國(guó)政府對(duì)國(guó)際航行的船舶及其公司實(shí)施《國(guó)際船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》，又分別于2004年7月1日和2007年7月1日起，對(duì)從事國(guó)內(nèi)運(yùn)輸?shù)挠痛⑸⒀b液貨船、跨省航行的客船及其公司，以及跨省航行的所有大于500總噸的散貨船和其他船實(shí)施《國(guó)內(nèi)船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》。2007年7月1日生效實(shí)施的《中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全和防污染管理規(guī)定》（以下稱(chēng)《規(guī)定》）,明確了海事管理機(jī)構(gòu)以及航運(yùn)公司在實(shí)施國(guó)際國(guó)內(nèi)安全管理規(guī)則方面的義務(wù)和責(zé)任，而國(guó)際和國(guó)內(nèi)安全管理規(guī)則實(shí)施的載體就是航運(yùn)公司安全管理體系。

安全管理體系的建立、運(yùn)行及其有效性的審核管理對(duì)調(diào)整航運(yùn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)航運(yùn)健康發(fā)展、保障船員與船舶的生命財(cái)產(chǎn)安全、保障海洋清潔都具有深遠(yuǎn)積極的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。為貫徹交通運(yùn)輸部《規(guī)定》的各項(xiàng)要求，強(qiáng)化航運(yùn)公司安全管理體系審核管理，更好地把海事管理工作融入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來(lái)，為促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，我們有必要統(tǒng)一對(duì)安全管理體系建立以及審核管理重要意義的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真分析當(dāng)前審核管理中存在的問(wèn)題，并在更深的層面上進(jìn)行思考和研究。

一、安全管理體系的建立對(duì)航運(yùn)安全的影響和意義

航運(yùn)公司安全管理體系就是建立航運(yùn)公司安全方針和目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素。航運(yùn)公司安全管理體系是一個(gè)閉環(huán)的、動(dòng)態(tài)的、自我調(diào)整和完善的管理系統(tǒng)，它涉及公司及船舶安全與防污染的一切活動(dòng)，把公司及船舶安全與防污染管理中的策劃、組織、實(shí)施和檢查、控制等活動(dòng)要求都集中、歸納、分解和轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的文件化目標(biāo)、程序、方案和須知中來(lái)，把體系這套完整的制度文件變成公司的“憲法”或“家法”。

航運(yùn)公司安全管理體系的建立，是對(duì)航運(yùn)公司管理的一次革命性行動(dòng)。航運(yùn)公司安全管理體系是依據(jù)ISM規(guī)則的強(qiáng)制要求建立起來(lái)的，而ISM規(guī)則的基本原理就是來(lái)自ISO9000質(zhì)量管理系統(tǒng)。對(duì)于具有悠久文明和燦爛文化的中國(guó)來(lái)說(shuō)，接受西方文明本身就是一場(chǎng)革命，對(duì)近代、現(xiàn)代中國(guó)航運(yùn)的傳統(tǒng)管理模式和管理理念是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。建立安全管理體系，首先要突破傳統(tǒng)的管理思維，要設(shè)定具體化的方針和目標(biāo)，還要建立公司安全管理的完整的組織機(jī)構(gòu)，并需要在組織機(jī)構(gòu)涉及的每個(gè)崗位中明確相互關(guān)系、權(quán)力和職責(zé)以及監(jiān)督控制的要求。其次，要針對(duì)公司安全管理的實(shí)際情況，建立一系列符合公司安全管理要求的程序和操作須知，把國(guó)際和國(guó)家相關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)定、規(guī)則、指南、標(biāo)準(zhǔn)充分地應(yīng)用到公司船岸的安全管理活動(dòng)中去，并通過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)、岸基支持和信息傳遞等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)安全與防污染活動(dòng)的有章可循、有“法”可依。最后，還要根據(jù)安全管理體系設(shè)計(jì)，建立一套可以追溯、可查的、完整的活動(dòng)記錄臺(tái)賬，能通過(guò)記錄臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)分析公司安全管理的績(jī)效，顯示活動(dòng)過(guò)程及其控制等，并通過(guò)活動(dòng)的管理實(shí)施適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制。這些系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化、文件化的管理要求，對(duì)傳統(tǒng)的航運(yùn)公司安全管理產(chǎn)生了巨大的影響。

實(shí)踐證明，航運(yùn)公司建立、實(shí)施并有效運(yùn)行安全管理體系，使公司船岸各項(xiàng)安全與防污染活動(dòng)得到了有效落實(shí)，有力促進(jìn)了航運(yùn)公司安全管理水平的不斷提升；航運(yùn)公司通過(guò)建立并實(shí)施安全管理體系，實(shí)現(xiàn)了由多元化管理向規(guī)范化管理、由經(jīng)驗(yàn)管理到制度化管理、由松散型制度向文件化結(jié)構(gòu)化制度的轉(zhuǎn)變；大量數(shù)據(jù)表明，建立、運(yùn)行和保持安全管理體系的船舶發(fā)生海上交通事故明顯減少，船員和船舶的生命財(cái)產(chǎn)安全得到了有力的保障，同時(shí)，海上交通事故發(fā)生率的降低，對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境起到了極其重要的作用。

二、審核管理對(duì)航運(yùn)公司安全管理的意義和作用

在現(xiàn)有情況下，航運(yùn)公司安全管理體系的建立、運(yùn)行、實(shí)施主要通過(guò)國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)組織對(duì)公司安全管理體系的審核來(lái)驗(yàn)證，并通過(guò)審核結(jié)論，給予簽發(fā)相應(yīng)的“符合證明”和“安全管理證書(shū)”。審核就是為驗(yàn)證公司安全管理體系各要素的活動(dòng)及其有關(guān)結(jié)果是否符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或文件，核查安全管理體系文件中的各項(xiàng)規(guī)定是否得到有效的貫徹并適合于達(dá)到安全管理目標(biāo)，所實(shí)施的有計(jì)劃的、系統(tǒng)的、獨(dú)立的審核驗(yàn)證過(guò)程。海事管理機(jī)構(gòu)作為航運(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證管理的主管機(jī)關(guān)，對(duì)公司的安全管理體系實(shí)施審核管理，對(duì)公司有效保持安全管理體系運(yùn)行，正確把握運(yùn)行特點(diǎn)和要義，具有十分重要的意義。特別是當(dāng)前，NSM規(guī)則對(duì)第三批適用船舶及其公司的實(shí)施基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱，公司的接受能力、對(duì)規(guī)則的理解程度，船員的素質(zhì)和對(duì)體系要素的掌握等方方面面還比較被動(dòng)，在這種情況下，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)公司體系的審核就顯得更為必要。審核活動(dòng)的開(kāi)展可以達(dá)到監(jiān)督與指導(dǎo)的效果，可以不斷提升船岸安全管理水平，提升相關(guān)人員的能力和素養(yǎng)，繼而達(dá)到保障人命財(cái)產(chǎn)安全和保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

三、安全管理體系審核管理的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

（一）航運(yùn)公司日常監(jiān)管問(wèn)題

1.監(jiān)管組織保證難以落實(shí)。當(dāng)前在全國(guó)直屬海事系統(tǒng)內(nèi)的大部分片區(qū)，從事審核發(fā)證管理的只有審核辦，而且人員緊張。分支海事管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)或崗位從事公司日常監(jiān)管工作，在機(jī)制、人員等方面難以保證日常監(jiān)管工作得到有效實(shí)施。

2.公司實(shí)際情況難以掌握。由于組織機(jī)構(gòu)和人員配置等原因，在監(jiān)管中易出現(xiàn)就近就方便進(jìn)行走訪和檢查，走馬觀花、偏重形式、難以深入。公司審核前的安全管理信息收集難以到位，審核組難以掌握公司體系運(yùn)行的真實(shí)效果。

3.體系運(yùn)行監(jiān)督難以到位。審核組開(kāi)列的不符合的驗(yàn)證關(guān)閉工作是航運(yùn)公司安全管理體系審核的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是驗(yàn)證公司安全管理體系是否繼續(xù)保持有效的重要節(jié)點(diǎn)，驗(yàn)證不及時(shí)、不符合或整改不到位，必然影響公司體系運(yùn)行的效果。同時(shí)由于人手問(wèn)題，難以普及對(duì)公司有效性評(píng)價(jià)、船岸聯(lián)合演習(xí)等重要SMS活動(dòng)的參與度，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)不易到位。

（二）審核管理質(zhì)量問(wèn)題

1.審核員水平影響審核管理質(zhì)量。審核員受專(zhuān)業(yè)、態(tài)度、工作崗位性質(zhì)等方面的制約，對(duì)規(guī)則以及相關(guān)規(guī)定學(xué)習(xí)理解不到位，審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。同時(shí)，審核員在審核中往往會(huì)考慮公司的利益關(guān)系及復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，對(duì)嚴(yán)格審核把關(guān)產(chǎn)生畏難情緒，大部分審核員不敢說(shuō)“不”，缺乏“亮劍”精神。

2.審核員管理機(jī)制制約。因?yàn)楝F(xiàn)有體制機(jī)制的客觀存在，主管機(jī)關(guān)對(duì)審核員管理、考核評(píng)估易流于形式，導(dǎo)致審核員沒(méi)有緊迫感，缺乏職業(yè)榮譽(yù)感。同時(shí)必然產(chǎn)生審核面不寬，深度不夠，不能?chē)@體系運(yùn)行實(shí)質(zhì)，不能發(fā)現(xiàn)深層次問(wèn)題，審核本身易流于形式等現(xiàn)象。

3.審核制度設(shè)計(jì)不合理。IMO對(duì)國(guó)際航行船舶及其公司的審核做了總體要求，但我國(guó)目前還未對(duì)國(guó)內(nèi)航行船舶的體系運(yùn)行檢查和頻率需要等做更深入更科學(xué)的設(shè)計(jì)。同時(shí)，公司審核不能與公司日常監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，審核的制度設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致審核工作形式化，與管理要求存在差距。

（三）公司體系運(yùn)行認(rèn)識(shí)與質(zhì)量問(wèn)題

1.體系運(yùn)行基礎(chǔ)不牢。公司體系運(yùn)行“兩張皮”現(xiàn)象較為普遍，公司管理人員兼職或不在崗現(xiàn)象依然存在。部分船舶船員素質(zhì)低、應(yīng)急能力較差，同時(shí)由于目前船舶的配員少，船舶維護(hù)保養(yǎng)難以維系，體系在船舶的運(yùn)行基礎(chǔ)不牢固。船舶體系運(yùn)行未與安全檢查有機(jī)結(jié)合，影響了主管機(jī)關(guān)審核管理的預(yù)期要求。這些問(wèn)題在客觀上增加了主管機(jī)關(guān)審核管理的難度。

2.公司重效益輕安全思想依然嚴(yán)重。中央或國(guó)有航運(yùn)企業(yè)能夠把安全工作放在重要位置，有其歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，無(wú)須贅言。但是國(guó)內(nèi)大部分的中小型航運(yùn)公司多是民營(yíng)或私人企業(yè)，企業(yè)更關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，安全意識(shí)比較淡薄。

3.公司接受監(jiān)管的意識(shí)比較模糊。就海事安全監(jiān)管而言，大部分的航運(yùn)公司在是否應(yīng)該接受海事管理機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)管上沒(méi)有足夠的意識(shí)和準(zhǔn)備?！兑?guī)定》已于2007年正式頒布實(shí)施，但公司在接受海事安全監(jiān)管時(shí)還很不習(xí)慣，存在抵觸或不理解情緒。

四、安全管理體系審核管理的建議與對(duì)策

（一）完善審核體制機(jī)制

1.提高源頭管理認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步樹(shù)立正確的管理與服務(wù)理念，充分認(rèn)識(shí)審核工作的重要性和公司管理的源頭作用。通過(guò)研究公司體系運(yùn)行的核心問(wèn)題，剖析公司管理頑疾，探索公司監(jiān)督管理的新辦法，并利用審核機(jī)制尋求公司管理的新突破。

2.科學(xué)調(diào)整資源配置。當(dāng)前，審核管理事務(wù)繁重，難以直接參與公司的日常監(jiān)管工作。在分支海事管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有具體處室來(lái)從事監(jiān)管工作的情況下，必須增設(shè)專(zhuān)職審核員和專(zhuān)職審核管理員崗位，整合資源配置，共同完成艱巨的公司安全監(jiān)管任務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)海事監(jiān)管由現(xiàn)場(chǎng)向現(xiàn)場(chǎng)與源頭并重的轉(zhuǎn)變。

3.完善監(jiān)督管理制度。公司安全管理對(duì)海事來(lái)講是項(xiàng)新事物，《規(guī)定》的頒布實(shí)施提供了很好的法律保障，但就公司監(jiān)管的操作性等問(wèn)題，還必須有一套具體的約束和指導(dǎo)辦法，以保證日常監(jiān)管工作取得好的成效。

（二）整合審核管理資源

1.推進(jìn)公司誠(chéng)信管理。設(shè)計(jì)一套科學(xué)完整的審核管理制度，將會(huì)帶來(lái)審核管理的新局面。在當(dāng)前現(xiàn)有審核管理制度下，如何合理地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的最大利用率，最好的手段就是推動(dòng)誠(chéng)信管理和重點(diǎn)跟蹤管理制度，使監(jiān)管的重點(diǎn)得以明確，監(jiān)管資源得以合理調(diào)整，監(jiān)管目標(biāo)和任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。

2.嚴(yán)格審核管理手段。行政行為的最終目的是規(guī)范各種企業(yè)行為，為企業(yè)健康安全發(fā)展保駕護(hù)航。只有充分利用審核管理手段，在推動(dòng)公司管理水平向更高層次發(fā)展的同時(shí)，對(duì)不滿足國(guó)家規(guī)定要求的企業(yè)更要敢于“亮劍”，才能達(dá)到維護(hù)市場(chǎng)秩序、規(guī)范企業(yè)行為、營(yíng)造公平環(huán)境、推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的目的。

3.整合審核管理合力?，F(xiàn)有狀況下的公司安全管理難度很大，主要是企業(yè)自覺(jué)履行職責(zé)、落實(shí)安全生產(chǎn)第一主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)造成的，單憑海事一家的管理是不夠的，需要整合行業(yè)管理部門(mén)等力量，共同強(qiáng)化企業(yè)的自律意識(shí)。在海事內(nèi)部更要授權(quán)分支機(jī)構(gòu)，結(jié)合日常監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)審核管理格局的不斷優(yōu)化。

4.落實(shí)管理法律責(zé)任。規(guī)章制度的執(zhí)行是關(guān)系立法者初衷的關(guān)鍵問(wèn)題，有令不行或令行禁止是兩種極端，其區(qū)別不言而喻。當(dāng)前海事機(jī)構(gòu)對(duì)公司的監(jiān)管中，如何按照《規(guī)定》要求，落實(shí)管理與被管理者的法律責(zé)任問(wèn)題，很值得探討，同時(shí)如何執(zhí)行也一樣值得研究，兩者都必須面對(duì)。

（三）優(yōu)化審核制度設(shè)計(jì)

1.推動(dòng)審核管理社會(huì)監(jiān)督制度。審核管理的工作性質(zhì)是行政執(zhí)法行為，因此，審核管理應(yīng)該納入社會(huì)監(jiān)督的范疇。為推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督工作并取得實(shí)際成效，可以通過(guò)設(shè)定舉報(bào)電話、公告舉報(bào)部門(mén)、聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員、開(kāi)展?jié)M意度調(diào)查等工作，做到防微杜漸。

2.規(guī)范操作要求減少隨意性。當(dāng)前，審核工作仍然存在審核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、接受審核前提不一致、材料內(nèi)容與實(shí)際情況不一致等現(xiàn)象，這些都必須進(jìn)一步完善并解決。同時(shí)，對(duì)管理人員資質(zhì)、公司管理協(xié)議、有效性評(píng)價(jià)報(bào)告、安全管理信息搜集等重要環(huán)節(jié)必須加以明確，以增加操作的規(guī)范性。

3.爭(zhēng)取審核工作機(jī)制新突破?，F(xiàn)有的審核模式過(guò)于刻板，應(yīng)結(jié)合誠(chéng)信管理與重點(diǎn)跟蹤管理制度的推進(jìn)與實(shí)施，突出船籍港管理要求，把公司審核與船舶安檢、事故調(diào)查處理、船員違章記分等各項(xiàng)管理活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，采用綜合評(píng)價(jià)的工作方法，實(shí)現(xiàn)審核工作機(jī)制的新突破，簡(jiǎn)化審核程序，凸顯管理效能。

4.強(qiáng)化信息公開(kāi)工作?！墩畔⒐_(kāi)條例》的頒布實(shí)施對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)的管理提出了新要求。就審核管理而言，定期分析公司日常監(jiān)管情況、定期通報(bào)審核管理情況、定期發(fā)布相關(guān)安全管理信息等，都必須用制度的形式予以明確。

（四）強(qiáng)化公司日常監(jiān)管

1.強(qiáng)化日常監(jiān)管職能。公司日常監(jiān)管是審核管理的重要輸入端口，監(jiān)管工作應(yīng)建立檔案，各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)的上下溝通，公司的重要安全管理活動(dòng)實(shí)施，不符合規(guī)定情況分析、糾正、驗(yàn)證與關(guān)閉，船舶接受安檢、違章、事故、險(xiǎn)情以及人員調(diào)整、體系改版等信息都要納入檔案管理范疇，突出工作的精細(xì)化。

2.完善常規(guī)報(bào)告制度。常規(guī)報(bào)告是海事主管機(jī)關(guān)溝通航運(yùn)公司的重要渠道，以便主管機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的管理措施或指導(dǎo)舉措。應(yīng)要求公司按照《規(guī)定》要求，報(bào)告相關(guān)活動(dòng)。同時(shí)，海事分支管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向?qū)徍税l(fā)證機(jī)構(gòu)報(bào)告公司日常監(jiān)管的情況，以便在審核實(shí)施前期作好預(yù)審準(zhǔn)備工作，增強(qiáng)審核的針對(duì)性。

3.履行政府服務(wù)職責(zé)。政府部門(mén)的一項(xiàng)重要工作就是服務(wù)，在審核管理中，應(yīng)突出海事管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能，在公司船岸聯(lián)合演習(xí)、有效性評(píng)價(jià)、管理復(fù)查中，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)派員予以指導(dǎo)。同時(shí)，應(yīng)設(shè)定日常業(yè)務(wù)咨詢熱線、構(gòu)建服務(wù)的平臺(tái)，不斷提高公司的安全管理水平和審核管理質(zhì)量。

（五）實(shí)施全面教育培訓(xùn)

1.實(shí)施全面教育培訓(xùn)。審核管理中必然會(huì)發(fā)現(xiàn)形形色色的問(wèn)題，公司管理人員也需要各種各樣的培訓(xùn)教育，這些問(wèn)題必須得到海事主管機(jī)關(guān)的足夠重視。要通過(guò)座談、研討、論壇、宣貫、培訓(xùn)、交流等形式，強(qiáng)化對(duì)公司管理人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)安全管理意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高管理技能和水平，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，提升安全管理水平。

2.強(qiáng)化審核員考核評(píng)估。審核員自身素質(zhì)和水平的提高，需要主管機(jī)關(guān)職能部門(mén)通過(guò)培訓(xùn)和知識(shí)更新等方式加以解決。同時(shí)審核員的資格評(píng)估，需要通過(guò)強(qiáng)有力和有效的辦法，加大審核員年度注冊(cè)考核與評(píng)估管理，保持審核員隊(duì)伍的先進(jìn)性和適任性。

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