孫勁松

一、當(dāng)前水利管理單位內(nèi)部控制方面存在的主要問題

經(jīng)過近年來國家在財(cái)稅管理體制方面的改革、各種規(guī)章制度的完善和財(cái)政主管部門、水利管理單位內(nèi)部的不懈努力，水利管理單位內(nèi)部控制制度總的來說是好的，基本上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而引起的對水利管理單位內(nèi)部控制的各種挑戰(zhàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，新的情況、新的問題不斷出現(xiàn)，內(nèi)部控制的這種適應(yīng)性往往是比較被動(dòng)的，仍存在一些不容忽視的問題。

（一）水利管理單位雖有企業(yè)管理的性質(zhì)，但其內(nèi)部控制機(jī)制并不像一般企業(yè)那樣靈活，會(huì)計(jì)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)過專業(yè)技術(shù)知識的比較少，許多人對內(nèi)部控制由片面的理解，認(rèn)為所謂會(huì)計(jì)監(jiān)督就是“照章辦事”，就是“挑毛病”“找別人的事”，是一件得罪人的事，所以執(zhí)行起來就比較滯后。

（二）水利管理單位的性質(zhì)屬于事業(yè)單位，當(dāng)前水利管理單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度的一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度的現(xiàn)象比較普遍，僅就其開支范圍標(biāo)準(zhǔn)加以限制，它只能規(guī)定財(cái)政資金使用的方向，并不能解決單位資金使用的安全性。

（三）相當(dāng)一部分人包括管理者認(rèn)為水利管理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)簡單，運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)少，沒有什么復(fù)雜業(yè)務(wù)，只需要用老實(shí)可靠的人，一切都萬事大吉了。同時(shí)內(nèi)部控制制度沒有與業(yè)績考核掛鉤，缺乏一定約束力。業(yè)績考核作為引導(dǎo)單位行為的手段，在單位管理中發(fā)揮著巨大的作用。目前事業(yè)單位忽視了這一點(diǎn)，往往內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度沒有與考核掛鉤，形成了一種只注重考核，不重視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的做法。重大事項(xiàng)決策和執(zhí)行程序有一定隨意性，部門預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中約束力度不夠。其主要原因是事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)上下級行政關(guān)系，忽略不核算經(jīng)濟(jì)效益而用經(jīng)驗(yàn)代替內(nèi)部控制制度。

（四）目前，水利管理單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的內(nèi)部監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制沒有很好的建立，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系，致使檢查監(jiān)督和評價(jià)都流于形式，效果不理想。如對不相容職務(wù)相互分離控制原則，制衡機(jī)制不健全，缺乏對決策層的約束監(jiān)督，缺乏部門之間、崗位之間的相互制衡。然而在實(shí)際工作中，還有個(gè)別單位沒有將不相容職務(wù)相互分離，記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)任務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有設(shè)置專人專崗，存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等違規(guī)現(xiàn)象，重大事項(xiàng)決策和執(zhí)行也沒有很好地實(shí)行分離制約制度。可見，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制，任何嚴(yán)密的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)都難以發(fā)揮其作用。

二、完善水利內(nèi)部控制制度的主要措施

為進(jìn)一步規(guī)范水利管理單位的內(nèi)部控制管理，節(jié)約使用資金，提高資產(chǎn)的使用效益，應(yīng)從以下方面著力加強(qiáng)和改進(jìn)。

（一）將會(huì)計(jì)制度作為強(qiáng)有力的內(nèi)控手段，不相容職務(wù)實(shí)行相互分離控制。會(huì)計(jì)的基本職能是反映和監(jiān)督，監(jiān)督和控制在本質(zhì)上是一致的。制度應(yīng)當(dāng)約束單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有人員，任何人都不得擁有超越會(huì)計(jì)制度的權(quán)利。內(nèi)部會(huì)計(jì)制度應(yīng)當(dāng)涵蓋會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并針對財(cái)務(wù)處理過程的關(guān)鍵控制點(diǎn)，落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)保證單位涉及會(huì)計(jì)工作的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分。堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離，確保不相容機(jī)構(gòu)和崗位之間全責(zé)分明，相互制約、相互監(jiān)督。不相容職務(wù)包括：授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦，業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄，會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管，業(yè)務(wù)經(jīng)辦淤積和檢查，授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等，對于不相容的職務(wù)如果不實(shí)行相互分離的措施，就容易發(fā)生舞弊等行為。比如，物資采購業(yè)務(wù)，批準(zhǔn)進(jìn)行采購與直接辦理采購屬于不相容的職務(wù)，如果則兩個(gè)職務(wù)由同一個(gè)人擔(dān)當(dāng)，即出現(xiàn)該職工既有權(quán)決定采購什么，采購多少，又可以決定采購價(jià)格，采購時(shí)間的情況等，如果沒有其它崗位會(huì)人員的監(jiān)督，制約，就容易發(fā)生舞弊行為。

（二）明確單位內(nèi)部各部門、各崗位權(quán)限、職責(zé)，嚴(yán)格實(shí)行授權(quán)批準(zhǔn)制。單位在辦理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)批準(zhǔn)。水利管理單位各級管理層及各科室職責(zé)權(quán)限必須劃清，單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，經(jīng)辦人也必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)。

（三）嚴(yán)格預(yù)算控制，實(shí)行全過程、全方位預(yù)算控制管理。水利管理單位的部門預(yù)算既與國家財(cái)政預(yù)算相聯(lián)系，又對單位全年財(cái)務(wù)收支有硬性約束。部門預(yù)算現(xiàn)在已經(jīng)成為水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要制度，而且?guī)в袠O大強(qiáng)制性和約束性。部門預(yù)算是事業(yè)單位特有的核心內(nèi)控手段之一。水利管理單位資金定性為財(cái)政資金，也就是說，事業(yè)單位收支的依據(jù)是經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算，預(yù)算規(guī)定了單位支出方向和支出規(guī)模水平，所以預(yù)算內(nèi)部控制不可缺少的手段。部門預(yù)算必須形成一套嚴(yán)格的程序和系統(tǒng)。預(yù)算控制的主要環(huán)節(jié)有：（1）確定預(yù)算的項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)和程序；（2）編制和審定預(yù)算；（3）預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)和責(zé)任人的落實(shí)；（4）預(yù)算執(zhí)行的授權(quán)；（5）預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督；（6）預(yù)算差異的分析和調(diào)整；（7）預(yù)算業(yè)績的考核和調(diào)整。

（四）把集體決策明確作為內(nèi)部控制的手段。重要事項(xiàng)決策是上級或法律賦予單位領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利，即單位領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)行為。內(nèi)控制度要求，每一種權(quán)利都要接受縱向制約（如單位內(nèi)部上下級之間），同時(shí)也要受到橫向制約（如單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間）。集體決策是橫向制約的重要手段。在實(shí)際操作中，不一定每件事都必須集體決策，可以按照重要性原則規(guī)定一個(gè)起點(diǎn)，對于金額起點(diǎn)以下的經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)實(shí)行，其他事項(xiàng)可以用其他方法控制。

（五）建立相對獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的缺失，是造成內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的主要原因，因此，在單位內(nèi)部應(yīng)建立一個(gè)相對獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，有效地行使其監(jiān)督權(quán)。將內(nèi)部審計(jì)工作的重點(diǎn)，在時(shí)間上從事后審計(jì)轉(zhuǎn)向事中、事前審計(jì)；將從查處違規(guī)違紀(jì)審計(jì)轉(zhuǎn)向內(nèi)控制度審計(jì)和績效審計(jì)，理順資金運(yùn)行管理機(jī)制。對本單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行審核，提出意見和建議，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，使內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督達(dá)到有章可循、有據(jù)可查的要求，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在日常工作全過程的控制作用。同時(shí)要保障審計(jì)人員依法行使職能，保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠，強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)人在審計(jì)工作中的法律責(zé)任，必須保證審計(jì)資料合法、真實(shí)、完整，對那些違反《中華人民共和國審計(jì)法》的當(dāng)事人、責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對不堅(jiān)持原則、玩忽職守的審計(jì)人員調(diào)離工作崗位，以確保審計(jì)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。

（六）財(cái)產(chǎn)保全控制。一是只嚴(yán)格限制無關(guān)人員對只產(chǎn)的直接接觸，只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才能解除該資產(chǎn)。限制接近包括對資產(chǎn)本身的接觸和通過文件批準(zhǔn)方式對資產(chǎn)使用或分配的間接接觸。一般貨幣資金、有價(jià)證券、存貨等變現(xiàn)能力強(qiáng)的資產(chǎn)必須限制無關(guān)人員的直接接觸。二是定期對實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，并將盤點(diǎn)結(jié)果與會(huì)計(jì)記錄進(jìn)行比較。盤點(diǎn)結(jié)果與會(huì)計(jì)紀(jì)錄如不一致，可能說明資產(chǎn)管理上出現(xiàn)錯(cuò)誤、浪費(fèi)、損失或其它不正?，F(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)分析原因、查明責(zé)任、完善管理制度。三是妥善保管涉及資產(chǎn)的各種文件資料，避免紀(jì)錄受損、被盜、被毀。對重要的文件資料，應(yīng)當(dāng)留有備份、以便在遭受意外損失或毀壞時(shí)重新恢復(fù)，這在計(jì)算機(jī)條件處理下尤為重要。四是通過對資產(chǎn)投保（如火災(zāi)險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn)等險(xiǎn)種），使資產(chǎn)增加受損后的補(bǔ)償機(jī)會(huì)，從而保證資產(chǎn)的安全。

（七）電子信息技術(shù)控制。隨著科技發(fā)展，電子技術(shù)已廣泛運(yùn)用于水利管理單位。電子信息技術(shù)控制的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制手段的電子信息化，盡可能的減少和消除人為操縱的因素，變?nèi)斯す芾?、人工控制微?jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)管理和控制。二是對電子信息系統(tǒng)的控制，具體的講，既要加強(qiáng)對系統(tǒng)開發(fā)、維護(hù)人員的控制，還要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)和文字輸入、輸出、保存等有關(guān)人控制，保障電子信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)的安全。