徐海霞

后金融危機(jī)時(shí)期中國擴(kuò)大就業(yè)的財(cái)政政策選擇

徐海霞

為了抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來的不利影響,我們應(yīng)該采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的形勢。當(dāng)前,應(yīng)實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺(tái)更加有力的擴(kuò)大國內(nèi)需求措施,加快基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建,提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長和擴(kuò)大就業(yè);進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政投資結(jié)構(gòu),正確運(yùn)用財(cái)政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí);后金融危機(jī)時(shí)期我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢正確選擇運(yùn)用政府財(cái)政支出政策和減稅政策。

金融危機(jī);后金融危機(jī)時(shí)期;就業(yè);就業(yè)沖擊;積極財(cái)政政策

國際經(jīng)驗(yàn)表明,擴(kuò)大就業(yè)是一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的重大課題,促進(jìn)就業(yè)和適度控制失業(yè)率是各國政府財(cái)政政策調(diào)控的主要目標(biāo)之一。

近兩年來,金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)蕭條使得整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)處于低迷的狀態(tài)。由于這次危機(jī)發(fā)生在全球最大的經(jīng)濟(jì)體,波及全球經(jīng)濟(jì),它的影響比東亞金融危機(jī)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的沖擊更大。伴隨著世界市場的萎縮,主要依靠出口及發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的我國沿海地區(qū)遭受了前所未有的重創(chuàng),我國的出口面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),與此同時(shí),呼嘯而來的金融危機(jī)也無情地沖擊著我國本就困難的就業(yè)市場,它對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的影響開始顯現(xiàn),如發(fā)生在東部沿海地區(qū)農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”現(xiàn)象。在外部因素不確定的情況下,中國采取 “保增長”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,需要樹立就業(yè)優(yōu)先的政策目標(biāo),把“反沖擊”和“反周期”的政策措施有效結(jié)合起來。

一、金融危機(jī)的沖擊效應(yīng)

(一)金融危機(jī)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的沖擊

這次危機(jī)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的沖擊有四種效應(yīng):一是主要危機(jī)國家進(jìn)口需求萎縮的收入效應(yīng);二是人民幣升值的價(jià)格效應(yīng);三是外商直接投資 (FD I)流入減少的投資效應(yīng);四是服務(wù)貿(mào)易需求下降帶來的間接效應(yīng)。上述四種效應(yīng)對(duì)中國的對(duì)外貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了綜合影響,進(jìn)而對(duì)中國國內(nèi)就業(yè)帶來沖擊。

首先,金融危機(jī)透過對(duì)外貿(mào)易對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生深刻影響。隨著金融危機(jī)全球化,美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家相繼出現(xiàn)了增長減速,就業(yè)崗位減少,失業(yè)率上升,居民家庭消費(fèi)下降,銀行儲(chǔ)蓄增加等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的進(jìn)口需求萎縮,許多產(chǎn)品訂單減少或取消,造成包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家外貿(mào)出口大幅度回落。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì),2008年 11月中國出口額較上年同期下降 2.2%,出現(xiàn)了自 2001年 6月份以來首次同比負(fù)增長。這樣,對(duì)外貿(mào)易的下降必然帶來中國經(jīng)濟(jì)增長速度放慢。根據(jù)國際貨幣基金組織測算(IMF,2008),2009年全球經(jīng)濟(jì)增長將降至2.2%,同比下降 0.8個(gè)百分點(diǎn),其中美國、歐盟和日本分別比上年下降 0.8、0.7和 0.7個(gè)百分點(diǎn)。

在金融危機(jī)背景下,人民幣升值的沖擊效應(yīng)也不容忽視。金融危機(jī)爆發(fā)之前,中國外貿(mào)出口在人民幣升值作用下已出現(xiàn)下降趨勢。2005年 7月到2008年 10月間,人民幣升值 21.2%。人民幣加速升值對(duì)中國外貿(mào)產(chǎn)生了很大沖擊。以服裝類紡織品出口為例,2005年 7月到 2007年 8月間,同比的出口增長速度平均為 24.0%;到 2008年 1月,保持在22.0%左右;但從2008年2月以來一直下降, 9月同比的增長率只有 1.8%。金融危機(jī)爆發(fā)后,人民幣對(duì)美元匯率雖保持了相對(duì)穩(wěn)定,但對(duì)歐元和英鎊等匯率出現(xiàn)了大幅的升值。人民幣升值相當(dāng)于產(chǎn)品的價(jià)格效應(yīng),這削弱了中國制造業(yè)產(chǎn)品的國際競爭力,降低了對(duì)歐盟和英國等出口需求。

中國是全球吸收 FD I投資最多的國家。金融危機(jī)爆發(fā)之后,一些跨國企業(yè)或投資者或由于資本市場的融資約束而無法籌措資金對(duì)新興市場進(jìn)行投資,或是出于對(duì)中國制造業(yè)成本上升和利潤率大幅下降的預(yù)期而減弱對(duì)中國的投資意愿。在資金鏈條出現(xiàn)斷裂的情況下,不得不削減生產(chǎn),從而造成了就業(yè)問題。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì),2008年 11月全國新批設(shè)立外商投資企業(yè) 2216家,同比下降 38.32%,實(shí)際使用外資金額 53.22億美元,同比下降36.52%。而 2008年 1—11月間以上兩個(gè)比率卻為-27.51%和 26.29%。

金融危機(jī)還對(duì)服務(wù)業(yè)貿(mào)易帶來一定的影響。在經(jīng)濟(jì)增長放慢帶來的收入減少情況下,國際旅游業(yè)不可避免地受其影響。國外游客數(shù)量減少和跨國公司節(jié)約旅行開支,都對(duì)服務(wù)業(yè)貿(mào)易和本地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定程度的影響,從而對(duì)就業(yè)和收入產(chǎn)生影響。

(二)金融危機(jī)對(duì)中國就業(yè)的影響

首先,東部沿海地區(qū)出口企業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門的就業(yè)直接遭受沖擊。2007年,東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量占全國經(jīng)濟(jì)比重 60%左右,出口比重占 91%。以廣東省為例,它的經(jīng)濟(jì)總量占全國的 1/10以上,出口占全國的 1/3,在人民幣升值和金融危機(jī)等因素作用下,廣東加工貿(mào)易企業(yè)拉動(dòng)的新增就業(yè)人數(shù)從 2005年的 76萬人下降到 2007年的 43萬人。其次就是制造業(yè)、外商投資企業(yè)和中小企業(yè)。吸納就業(yè)最多的制造業(yè)最容易受到?jīng)_擊。而中國外貿(mào)出口中工業(yè)品比例占 95%以上,其中,來料加工所占比例相當(dāng)高。2008年 1—9月,廣東省倒閉的 1.5萬戶中小型企業(yè),主要分布在服裝、紡織、電子、塑料制品等加工制造業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)。第三,農(nóng)民工和低技能勞動(dòng)力也最易遭到?jīng)_擊。我國制造業(yè)、出口企業(yè)和外資企業(yè)中,農(nóng)民工的就業(yè)比例很高。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年 56.7%的農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)就業(yè),這些外出務(wù)工人員中,有 1/3集中在東部地區(qū)就業(yè)。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心對(duì)11個(gè)省份 120個(gè)村莊統(tǒng)計(jì)顯示,截止到 2008年 10月,大約有 6.5%的農(nóng)民工返鄉(xiāng)。如果按照 1.3億農(nóng)民工計(jì)算,大約有 845萬人返鄉(xiāng)。最后,金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)增長下行,對(duì)城鎮(zhèn)新增就業(yè)產(chǎn)生擠壓。我國新一輪經(jīng)濟(jì)增長中,2007年處于中國經(jīng)濟(jì)周期性變化的波峰,2008年上半年國家開始治理通脹,經(jīng)濟(jì)增長處于下行態(tài)勢。我們知道,中國經(jīng)濟(jì)周期性變化為 5年左右,因而今后 2—3年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)減速將對(duì)城鎮(zhèn)總體就業(yè)形成產(chǎn)生較大的影響,不僅制造業(yè)的就業(yè)需求減少,而且還會(huì)對(duì)服務(wù)業(yè)的就業(yè)需求產(chǎn)生影響,結(jié)果對(duì)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口如大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)也會(huì)產(chǎn)生擠壓。

本次金融危機(jī)對(duì)于我國就業(yè)的影響,已受到諸多學(xué)者的關(guān)注。蔡昉 (2009)、張車偉 (2009)等學(xué)者分別根據(jù)投入產(chǎn)出表和 2005年 1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)于就業(yè)崗位的減少進(jìn)行了估算,認(rèn)為金融危機(jī)對(duì)于我國就業(yè)尤其是農(nóng)民工的就業(yè)影響非常大。這些研究對(duì)于評(píng)估金融危機(jī)下的總體就業(yè)形勢非常必要。但是隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的來臨,我們認(rèn)為,預(yù)判經(jīng)濟(jì)格局的變動(dòng)及其失業(yè)的主要類型對(duì)于減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)更為重要。

自上世紀(jì) 90年代尤其是進(jìn)入本世紀(jì)以來,投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越來越大,凈出口的貢獻(xiàn)也呈快速上升趨勢,而消費(fèi)的貢獻(xiàn)率卻急劇下降。1997年最終消費(fèi)支出、資本形成總額和凈出口對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)分別為 37.0%、44.4%和4.2%,而到了 2007年,這三大支出的貢獻(xiàn)率轉(zhuǎn)變?yōu)?9.4%、40.9%和 19.7%,表明本次金融危機(jī)前與亞洲金融危機(jī)前中國的經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化,即經(jīng)濟(jì)增長由主要由消費(fèi)占優(yōu)的內(nèi)需拉動(dòng)為主,轉(zhuǎn)變成了以投資占優(yōu),凈出口貢獻(xiàn)也非常明顯的三輪驅(qū)動(dòng)模式。鑒于本次金融危機(jī)中歐美等中國傳統(tǒng)出口國的經(jīng)濟(jì)均受到了嚴(yán)重影響,在此次危機(jī)爆發(fā)后,這些國家的負(fù)債消費(fèi)模式也正在發(fā)生重大調(diào)整,因此,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇將會(huì)更有賴于國內(nèi)需求,這將使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為必然。

2002年以來,我國技能人才的短缺非常明顯。即使是在受到全球金融影響較大的 2009年第一季度,我國城鎮(zhèn)勞動(dòng)力總體求人倍率 (崗位數(shù)與求職者之比)下降到了近五年最低點(diǎn)的 0.86,但是技能與技術(shù)人才的求人倍率仍然在 1以上,而且,越是高級(jí)人才越是短缺。基于此,我們預(yù)計(jì),除了長期存在的摩擦性失業(yè)之外,由于技能不足導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)將在后金融危機(jī)時(shí)期進(jìn)一步加劇,并成為未來失業(yè)的主要形式。如果不采取有效的應(yīng)對(duì)措施,過去就業(yè)增長滯后于經(jīng)濟(jì)增長的情況不僅可能存在,還有可能更為嚴(yán)重。

二、發(fā)達(dá)國家促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策措施

就業(yè)不僅是民生之本,也是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略問題。因此,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國面臨日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下,如何充分發(fā)揮財(cái)政政策在穩(wěn)定就業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)中的積極作用,顯得尤為重要。它山之石,可以攻玉。從總體上來看,發(fā)達(dá)國家主要從兩個(gè)方面發(fā)揮財(cái)政在促進(jìn)就業(yè)中的作用:一是實(shí)施適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策刺激經(jīng)濟(jì)增長,拉動(dòng)就業(yè)能力的增加;二是出臺(tái)就業(yè)扶持政策,直接促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)。這些政策措施是我們的重要借鑒。

(一)運(yùn)用財(cái)稅政策刺激經(jīng)濟(jì)增長,增加就業(yè)崗位

首先,發(fā)達(dá)國家經(jīng)常采取對(duì)中小企業(yè)實(shí)行低稅率及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)優(yōu)惠政策以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。1998年,日本政府增加投資 17萬億日元,減免企業(yè)稅收 6萬億日元,創(chuàng)造了 100萬個(gè)就業(yè)崗位。2008年以來,美國政府為應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)帶來的負(fù)面影響,宣布減稅 1600億美元,其目的在于降低企業(yè)稅負(fù),刺激投資和增加就業(yè)機(jī)會(huì)。英國政府連續(xù)削減公司所得稅稅率,將年產(chǎn)出低于30萬英鎊的小企業(yè)公司稅率由 24%降低到 20%這一歷史最低水平 (大企業(yè)稅率 30%)。此外,對(duì)失業(yè)人員自謀職業(yè)開辦的微型企業(yè),自開辦之日起免征 1-3年企業(yè)所得稅。歐盟對(duì)勞動(dòng)密集行業(yè)實(shí)行低增值稅稅率的嘗試。歐盟理事會(huì)規(guī)定,低稅率的試點(diǎn)范圍被嚴(yán)格限制在小規(guī)模修理修配服務(wù)業(yè)、私人住宅翻修裝璜、家政服務(wù)、美容美發(fā)服務(wù)等勞動(dòng)密集行業(yè)中。實(shí)踐表明,低稅率試點(diǎn)對(duì)歐盟就業(yè)格局產(chǎn)生了非常積極的影響。研究表明,低稅率試點(diǎn)行業(yè)新增就業(yè)崗位達(dá)到 20萬個(gè)。法國對(duì)企業(yè)以無限期合同雇用第一名失業(yè)人員,準(zhǔn)其免繳 2年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi);如以全日制或非全日制合同雇用第二或第三名失業(yè)人員,則準(zhǔn)其免繳 1年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

其次,為中小企業(yè)提供優(yōu)惠貸款。中小企業(yè)是吸納就業(yè)的主體,西方國家雖然其發(fā)展程度各異,但中小企業(yè)占全部企業(yè)的比重一般都在 95%以上,因此,解決本國就業(yè)問題實(shí)際上就是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的問題。從具體做法來看,各國為扶植中小企業(yè)發(fā)展都采取了許多政策措施。如美國專門成立了小企業(yè)管理局,為中小企業(yè)免費(fèi)提供信息和咨詢服務(wù),并以直接貸款和協(xié)調(diào)貸款方式提供資助。凡中小企業(yè)家直接向銀行申貸未果,只要擁有經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),都可向小企業(yè)管理局申請(qǐng)貸款擔(dān)保,目前,小企業(yè)管理局擔(dān)保的資金最高可占中小企業(yè)每筆貸款的 75%。此外,為了解決中小企業(yè)貸款融資難問題,英國專門成立了小企業(yè)管理局和小企業(yè)基層聯(lián)絡(luò)中心,簡化小企業(yè)注冊(cè)手續(xù),為小企業(yè)提供小額貸款擔(dān)保服務(wù)。為鼓勵(lì)發(fā)展小企業(yè),德國設(shè)立了“歐洲復(fù)興計(jì)劃特殊資產(chǎn)基金”,德國政府規(guī)定,如果在東部地區(qū)創(chuàng)辦小企業(yè),可優(yōu)先獲得貸款。1996年,韓國政府設(shè)立了中小企業(yè)管理局,專門負(fù)責(zé)支持中小企業(yè)的發(fā)展。韓國中小企業(yè)管理局不僅對(duì)中小企業(yè)的資金、技術(shù)、發(fā)展方向等給予指導(dǎo)和扶持,還對(duì)國會(huì)和政府部門制定的中小企業(yè)政策提出意見。政府以支持中小企業(yè) 1萬億韓元的啟動(dòng)資金為基數(shù),加倍撥款至 2萬億韓元,幫助中小企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)調(diào)整。

(二)出臺(tái)就業(yè)扶持政策,直接促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)

1、政府舉辦公共工程創(chuàng)造就業(yè)崗位。此法通常運(yùn)用于失業(yè)高峰期。許多發(fā)達(dá)國家除了按財(cái)政年度正常撥款以外還安排專項(xiàng)撥款,通過政府舉辦環(huán)保、綠化、社區(qū)服務(wù)、文物修繕、基礎(chǔ)設(shè)施維修維護(hù)等公共工程,以增加就業(yè)崗位。如英國政府1998年—2002年累計(jì)撥付 35億英鎊專項(xiàng)資金舉辦公用事業(yè),支持“五年促進(jìn)就業(yè)計(jì)劃”。2000年,韓國政府實(shí)施了投資 11.5億韓元的“積極的創(chuàng)造工作崗位計(jì)劃”,幫助 61萬低收入者和長期失業(yè)者實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。2002年,德國政府開始實(shí)施“東部促進(jìn)就業(yè)之橋”計(jì)劃,向東部地區(qū)投資 10億歐元建設(shè)公共工程,創(chuàng)造了 1萬個(gè)工作崗位。澳大利亞規(guī)定,參加公共工程的失業(yè)青年可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)津貼,每兩周還可以得到 20.8澳元的補(bǔ)貼。

2、重視就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。對(duì)失業(yè)者進(jìn)行有效的培訓(xùn)并提供高質(zhì)量的就業(yè)服務(wù),是促進(jìn)就業(yè)的一項(xiàng)重要措施。美國前總統(tǒng)布什提出的 2003年度預(yù)算計(jì)劃中,大大加強(qiáng)對(duì)就業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政支持,政府用于就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)方面的款項(xiàng)達(dá)到 90多億美元,每年培訓(xùn) 100多萬失業(yè)人員;聯(lián)邦政府財(cái)政還對(duì)與企業(yè)聯(lián)合為失業(yè)青年提供培訓(xùn)實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)的學(xué)校予以扶持,每年資助 2.8億美元。另外,澳大利亞則實(shí)行政府購買就業(yè)服務(wù)成果的機(jī)制,政府通過招標(biāo)同就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同并對(duì)合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)管,僅 2000年—2003年,政府就撥付了30億澳元用于購買就業(yè)服務(wù)成果。

3、對(duì)招用失業(yè)者的企業(yè)實(shí)行就業(yè)補(bǔ)貼。一些國家對(duì)企業(yè)招用失業(yè)者采取各種形式的補(bǔ)貼措施。如英國對(duì)雇用 25歲以上的長期失業(yè)青年 6個(gè)月以上 (其間每周工作 30小時(shí)以上)并給予培訓(xùn)的雇主,給予每周 40到 75英鎊的工資補(bǔ)貼和 750英鎊的培訓(xùn)補(bǔ)貼;對(duì)失業(yè)青年參加志愿工作隊(duì)或環(huán)保工作隊(duì)的,提供 6個(gè)月求職津貼和交通津貼。而日本政府對(duì)效益不佳企業(yè)在其內(nèi)部安置富余人員提供為期一年的工資補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為工資額一半;對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補(bǔ)貼,安置5-9人補(bǔ)貼 150-250萬日元,安置 10-19人補(bǔ)貼 300-500萬日元。

4、鼓勵(lì)自營就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。為了拓展就業(yè)空間,許多發(fā)達(dá)國家積極改變傳統(tǒng)的就業(yè)方式,對(duì)自營就業(yè)者提供一定的資金支持和稅收優(yōu)惠條件來鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)。比如,意大利政府 2000年推出了 “榮譽(yù)貸款”計(jì)劃,向適合從事自營就業(yè)的人員提供專門的培訓(xùn),對(duì)創(chuàng)業(yè)計(jì)劃提供可行性論證并提供一定的開業(yè)貸款。德國政府對(duì)失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)將給予兩萬馬克的資助,同時(shí)政府也鼓勵(lì)從業(yè)者、正在接受培訓(xùn)者以及閑散人員獨(dú)立開業(yè),凡投資額在 12萬德國馬克以下的企業(yè),擁有所需投資額 12%以上的自有資金即可獲得補(bǔ)助資金,最高額可占總投資的三分之一。

三、促進(jìn)就業(yè)增長、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇的財(cái)政政策選擇

借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),結(jié)合經(jīng)濟(jì)全球化背景下由世界金融危機(jī)所致的日趨嚴(yán)峻的中國未來城鎮(zhèn)就業(yè)形勢,為了抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來的不利影響,我們應(yīng)該采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的形勢。當(dāng)前,應(yīng)實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺(tái)更加有力的擴(kuò)大國內(nèi)需求措施,加快基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建,提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長和擴(kuò)大就業(yè);進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政投資結(jié)構(gòu),正確運(yùn)用財(cái)政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí);后金融危機(jī)時(shí)期我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢正確選擇運(yùn)用政府財(cái)政支出政策和減稅政策。

(一)平衡外貿(mào)出口與國內(nèi)消費(fèi)需求

國家已經(jīng)出臺(tái)的財(cái)政、稅收和信貸等扶持措施,如提高出口退稅率、降低企業(yè)增值稅和擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的信貸規(guī)模等,這對(duì)于降低企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)和保持企業(yè)資金鏈條正常運(yùn)行,能夠收到積極效果,也能夠在一定程度上沖抵人民幣升值帶來的價(jià)格壓力。但是從貿(mào)易角度看,即使這些政策能夠收到好的效果,但如果全球經(jīng)濟(jì)沒有恢復(fù),發(fā)達(dá)國家進(jìn)口需求沒有出現(xiàn)強(qiáng)勁增長,我國出口導(dǎo)向的制造業(yè)、外資企業(yè)和中小企業(yè)仍然面臨著缺少訂單的不確定性。因此,從長遠(yuǎn)來看,這種過度依賴出口的增長方式不僅使經(jīng)濟(jì)容易遭受外部沖擊,而且也無助于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

一個(gè)辦法是啟動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)需求,利用國內(nèi)訂單替代國外訂單。政府可以在提供稅收減免和信貸扶持的情況下,讓遭受打擊最為嚴(yán)重的企業(yè)根據(jù)國內(nèi)消費(fèi)需求,特別是農(nóng)村消費(fèi),在產(chǎn)品種類和功能上調(diào)整、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)價(jià)廉物美的產(chǎn)品,滿足國內(nèi)消費(fèi)需要。與城市相比,農(nóng)村家庭在生產(chǎn)用具、家電和日常耐用消費(fèi)品等方面的消費(fèi)還有較大的空間,但考慮到出口產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較高,可采取對(duì)農(nóng)村家庭采取消費(fèi)補(bǔ)貼的方式,啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)需求。這樣,鼓勵(lì)出口企業(yè)增加對(duì)國內(nèi)銷售和面向農(nóng)村銷售可以保持就業(yè)崗位穩(wěn)定和收入持續(xù)增長,是啟動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)需求的重要環(huán)節(jié)。在外部環(huán)境不利的條件下,要把穩(wěn)定就業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)三者有機(jī)地結(jié)合起來,政府可以通過建立失業(yè)預(yù)警制度、企業(yè)規(guī)模裁員的報(bào)告制度或就業(yè)補(bǔ)貼等制度,保持企業(yè)現(xiàn)有的就業(yè)崗位相對(duì)穩(wěn)定;其次,加大對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和行業(yè)投資,提供新增就業(yè)崗位的機(jī)會(huì);第三是采取信貸、稅收和技術(shù)扶持等措施鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè),并通過創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè),實(shí)現(xiàn)最大化就業(yè)。

在上述推動(dòng)就業(yè)穩(wěn)步增長的基礎(chǔ)上,為了拉動(dòng)內(nèi)需,我們還應(yīng)當(dāng)保持工資的穩(wěn)定和增長。政府不應(yīng)該采取直接干預(yù)企業(yè)勞動(dòng)工資決策的方式達(dá)到提高職工工資的目的,而可以采取對(duì)企業(yè)減稅和減負(fù)來鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定和提高職工工資。此外,政府還應(yīng)鼓勵(lì)和倡導(dǎo)工資集體談判,但需要以勞動(dòng)生產(chǎn)率提高速度和通貨膨脹率為工資提高的上限,以保持職工與企業(yè)之間利益的協(xié)調(diào)。我們?cè)诟纳茋袷杖敕峙浞矫?可以通過調(diào)低個(gè)人所得稅起征點(diǎn)及深化教育、提升人力資本,提高居民實(shí)際收入,并盡快形成中等收入階層為主的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

由于社會(huì)保障覆蓋率不廣、保障水平偏低,導(dǎo)致中低收入家庭儲(chǔ)蓄傾向過高,消費(fèi)有后顧之憂。因此,通過建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、繼續(xù)做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶、擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋率和保障水平等措施,可以大幅度促進(jìn)居民消費(fèi),鞏固和擴(kuò)大內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)拉動(dòng)效果。如果啟動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度改革。

(二)優(yōu)化財(cái)政投資結(jié)構(gòu),引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)

擴(kuò)大政府消費(fèi)直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的積極財(cái)政政策,對(duì)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來的效果主要取決于投資的領(lǐng)域、方向和效率。目前從中央財(cái)政投資領(lǐng)域看,包括基礎(chǔ)設(shè)施投資、能源和原材料行業(yè),以及教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生事業(yè)。

不同產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)就業(yè)的效果差異很大。在產(chǎn)業(yè)鏈條中,一個(gè)產(chǎn)業(yè)有自己的上游產(chǎn)業(yè)和下游產(chǎn)業(yè),通過產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián),拉動(dòng)就業(yè)分為直接拉動(dòng)和間接拉動(dòng)兩種效應(yīng)。由于基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)的鏈條長且資金投入量大,它拉動(dòng)就業(yè)的直接效應(yīng)較弱。基礎(chǔ)設(shè)施投入通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)雖然推動(dòng)了鋼鐵、水泥、能源等行業(yè)的發(fā)展,但這些產(chǎn)業(yè)都屬于資本密集型產(chǎn)業(yè),拉動(dòng)就業(yè)的直接效應(yīng)很弱。因此,從就業(yè)優(yōu)先的政策目標(biāo)出發(fā),財(cái)政投資在結(jié)構(gòu)上需要考慮如何有效地使用財(cái)政資源,發(fā)揮最佳的資源配置效果。

基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域?qū)γ駹I資本開放,可以發(fā)揮財(cái)政資源的 “種子”資金作用。總體來看,目前,我國基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域民營資本的投入比例很低,通過在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建立財(cái)政引導(dǎo)性資金投入,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營資本投入、參與基礎(chǔ)設(shè)施、能源和原材料等領(lǐng)域的建設(shè),一方面,通過引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入,可以擴(kuò)大社會(huì)投資的總規(guī)模;另一方面,通過節(jié)約有限的財(cái)政資源,可以用于中小企業(yè)扶持和民生等事業(yè)建設(shè),發(fā)揮財(cái)政政策有效地配置資源的功能。此外,在基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程的財(cái)政投入管理上,要強(qiáng)調(diào)財(cái)政投入拉動(dòng)就業(yè)和國內(nèi)消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)。我們可以采取招投標(biāo)方式和針對(duì)中小企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)的“訂單”管理模式,對(duì)符合要求的、與重大工程配套的中小企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)給予優(yōu)先權(quán),提高財(cái)政政策解決就業(yè)的積極效果。

前幾年反復(fù)出現(xiàn)的“民工荒”通過工資價(jià)格信號(hào)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提出了要求。在這次金融危機(jī)沖擊下,一些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)被迫需要調(diào)整,這實(shí)際上是一件好事,因?yàn)樗麄冊(cè)谥袊壳暗囊胤A賦條件下已經(jīng)不具有比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。通過確定合理的投資方向,可以將外來沖擊轉(zhuǎn)化成為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和調(diào)整的契機(jī),推動(dòng)和保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快健康增長。我們?cè)诶梅e極財(cái)政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面,要注意汲取日本產(chǎn)業(yè)政策上的教訓(xùn)。日本在經(jīng)濟(jì)走向成熟的過程中,政府對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)采取較強(qiáng)的干預(yù)政策,這雖然在短期推動(dòng)了日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)走向高級(jí)化,但也形成了對(duì)政策的嚴(yán)重依賴和剛性,大企業(yè)化和重工業(yè)化使得日本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去了調(diào)整的靈活性。因此,我們?cè)诶秘?cái)政政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面應(yīng)著眼于引導(dǎo)和配套,而不是充當(dāng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中的投資主體,并在科學(xué)論證和規(guī)劃的前提下對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和布局進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、引導(dǎo)性的管理,這樣可以避免對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成直接的政策干預(yù),從而在符合市場需求和要素稟賦結(jié)構(gòu)變化的情況下引導(dǎo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

(三)后金融危機(jī)的背景下政府財(cái)政支出政策要優(yōu)于減稅政策

長期以來,政府財(cái)政支出、政府直接投資一直是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長及解決就業(yè)的有力動(dòng)力,而在本次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中,這項(xiàng)政策進(jìn)一步凸顯了它的地位。但是,難道我們就只能通過擴(kuò)大財(cái)政支出,加快政府投資來保持經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)穩(wěn)定嗎?與此同時(shí),“加大減稅力度”,通過減少稅收,特別是減少中小企業(yè)的稅收,有效緩解中小企業(yè)當(dāng)前所處的不利處境,也成為了應(yīng)對(duì)本輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的呼聲。那么,我們有必要看一看,在我國后金融危機(jī)時(shí)代下,我國政府為了擴(kuò)大就業(yè),如何對(duì)上述兩種財(cái)政政策進(jìn)行抉擇呢?

1、從宏觀經(jīng)濟(jì)理論分析,財(cái)政支出的乘數(shù)要大于稅收的乘數(shù)。根據(jù)國民收人決定理論,三部門經(jīng)濟(jì)的收人構(gòu)成可以表示為:Y=C+I+G,其中Y代表國民收入,C代表消費(fèi),I代表投資,G代表政府購買。而且有 C=α+β (Y﹣ T)(0＜β＜l),其中,β為邊際消費(fèi)傾向,T代表凈稅收 (稅收總額減去政府轉(zhuǎn)移支付)。將 C=α+β (Y﹣T)帶入 Y=C+I+G,整理可得:Y= (α+I+G﹣BT)/(1﹣β)。于是有財(cái)政購買支出乘數(shù) KG(KG=1/(1﹣β)),說明財(cái)政購買支出每增加 1個(gè)單位,將引起國民收人增加 1/(1﹣β)個(gè)單位;稅收乘數(shù)為 KT(KT=﹣β/(1﹣β)),說明稅收每減少一個(gè)單位,將引起國民收人增加β/(1﹣β)個(gè)單位。由于 0＜β＜l,則有 1/(1﹣β)＞β/(1﹣β),說明政府財(cái)政購買支出對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的增長力度大于減免稅收對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的增長力度。

2、政府財(cái)政支出政策比減稅政策具有更好的計(jì)劃性和效率性。政府財(cái)政支出的計(jì)劃性表現(xiàn)在政府財(cái)政支出是通過深入研究之后,結(jié)合中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的問題,因時(shí)制宜而采取的相應(yīng)策略,財(cái)政支出更加側(cè)重對(duì)企業(yè)等其他盈利性組織不愿意或者是對(duì)資金和規(guī)模都要求很高的行業(yè)的投資,同時(shí),對(duì)具有很強(qiáng)外部性的行業(yè)具有巨大的支持。從這些年中國 GDP的增長速度來看,由政府主導(dǎo)的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率不容小視。從實(shí)際中我們也可以看到,進(jìn)入 21世紀(jì)以來,政府財(cái)政支出的力度也是逐年遞增,而且財(cái)政支出的領(lǐng)域也有所拓展,特別是近些年,更加關(guān)注民生、“三農(nóng)”、社會(huì)保障及社會(huì)就業(yè)等問題。

政府財(cái)政支出的效率體現(xiàn)在政府財(cái)政對(duì)事業(yè)或者某些行業(yè)投人的周期較短,且效果顯著,效率較高。政府作為特殊的投資主體,在選擇投資項(xiàng)目或者扶持領(lǐng)域上更具有選擇性,更加注重社會(huì)整體效益。這對(duì)于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的均衡發(fā)展具備的優(yōu)勢,是企業(yè)等其他以微觀效益為主的投資主體所不具備的。在后金融危機(jī)時(shí)代下,政府財(cái)政支出在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展上的功能將更加明顯。

而通過減免稅收政策確實(shí)能夠變相地給那些在本次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中遭受重創(chuàng)的企業(yè)很大機(jī)會(huì),通過降低稅率減少企業(yè)經(jīng)營成本,從而提高企業(yè)的市場競爭能力,這是一個(gè)可以考慮的策略。再加上目前我國許多中小企業(yè)面臨著融資難的間題,這一政策確實(shí)不錯(cuò)。然而,我們也必須認(rèn)識(shí)到,我國所面對(duì)的主要是有效需求不足的問題,當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢也反映出市場存在著較強(qiáng)的通脹預(yù)期,這會(huì)加重人們對(duì)當(dāng)前消費(fèi)的需求。另一方面,我國目前的社會(huì)保障體制仍未健全,人們因?yàn)橐獞?yīng)對(duì)各種可能存在的風(fēng)險(xiǎn)或者是將來必需的支出而減少當(dāng)前實(shí)際可支配的收人,這種有效需求不足將在未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在甚至擴(kuò)大。如果人們實(shí)際的支付能力有限或者下降,而通過減免稅收加快企業(yè)的生產(chǎn),這勢必會(huì)導(dǎo)致供給和需求之間的失衡,其結(jié)果不僅是社會(huì)生產(chǎn)資源的浪費(fèi),而且很可能成為另一輪經(jīng)濟(jì)蕭條的起源。相比之下,在當(dāng)前的形勢下通過政府財(cái)政引導(dǎo)投資,同時(shí)加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體系等轉(zhuǎn)移性支付,雖說供需失衡問題不能完全解決但是總會(huì)得到一些改善。

3、政府財(cái)政支出政策對(duì)整個(gè)社會(huì)效益的范圍較減稅政策更為廣泛。政府財(cái)政支出面向的是社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面,既包括基本建設(shè)的支出、支農(nóng)生產(chǎn)支出、文教科衛(wèi)支出,也包括撫恤和社會(huì)福利事業(yè)支出以及政策性補(bǔ)貼等。政府財(cái)政支出不僅規(guī)模大,也有見效快的特點(diǎn),最重要的是,政府財(cái)政的支出能夠使社會(huì)上廣大的弱勢群體得到必要的實(shí)惠,比如“三農(nóng)”支出中對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼,加大對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)支出等。今年政府會(huì)繼續(xù)對(duì)城鎮(zhèn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)支出力度,這將完善和鞏固農(nóng)村及落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),對(duì)這些地區(qū)將來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

但若通過減免稅收政策,真正受惠的不是生活在社會(huì)底層的農(nóng)民及收人處于中等偏下的群體,而是中高收人的社會(huì)階層,并沒有增長中高收人階層對(duì)消費(fèi)的實(shí)質(zhì)需求。由此造成的供需失衡的狀況,最終只會(huì)導(dǎo)致部分社會(huì)資源的浪費(fèi)。通過減稅,占中國人口大半的低收人群體的收人卻并沒有得到實(shí)質(zhì)的改善,但低收人群體的消費(fèi)需求空間還很大,這些群體實(shí)際需求和實(shí)際購買力的失衡狀況并沒有得到實(shí)質(zhì)的改善。由此觀之,減免稅收政策只是對(duì)企業(yè)和中高收入階層有益,而對(duì)于提升低收人群體的消費(fèi)能力和生活水平的作用卻十分微弱。

因此,本文認(rèn)為,在后金融危機(jī)時(shí)代的背景下,政府在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎采取既能夠顧全大局,又能綜合考慮到短期利益和長遠(yuǎn)發(fā)展需要的策略。綜合以上分析,無論是基于理論分析,還是基于國情而論,我國政府財(cái)政支出政策在對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和就業(yè)的促進(jìn)作用上都是優(yōu)于減稅政策的。

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F81

A

1004—0633(2010)06—056—06

本文為 2009年上海市科技教育工作委員會(huì)、上海市教委優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金資助項(xiàng)目《金融危機(jī)背景下促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策效應(yīng)研究》(編號(hào):yyy09004)的部分成果。

2010—05—05

徐海霞,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生,上海應(yīng)用技術(shù)學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障系講師,研究方向:公共經(jīng)濟(jì)管理理論與政策。 上海 200235

(本文責(zé)任編輯 王云川)