張懷雷

促進我國能源可持續(xù)發(fā)展的稅收政策探究

張懷雷

以能源可持續(xù)發(fā)展為目標制定的能源稅收政策主要致力于彌補市場缺陷,糾正傳統(tǒng)體制下粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式,優(yōu)化能源資源配置,節(jié)約能源使用,減少能源浪費,并注重對環(huán)境的保護,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。具體來說,能源稅收政策的調(diào)節(jié)作用以市場向經(jīng)濟主體傳遞信息為載體,這些信息有的反映出對樹立科學用能理念的倡導,有的反映出對開發(fā)新能源的鼓勵。當種種信息被經(jīng)濟主體接受后,經(jīng)濟主體的行為會做出改變。這些轉(zhuǎn)變帶來的是科學的生產(chǎn)和消費方式,這種轉(zhuǎn)變更有助于提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量,符合社會發(fā)展的目標。

稅收政策;能源;能源稅

當前,我國政府從國情出發(fā),以科學發(fā)展觀為指導,提出了“堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、依靠科技、保護環(huán)境、加強國際互利合作”的能源發(fā)展戰(zhàn)略。稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要工具,比其它經(jīng)濟手段更能夠有效的促進能源可持續(xù)發(fā)展。我們可以毫不夸張地說,符合本國國情的稅收政策是落實政府能源戰(zhàn)略的助推器。

能源稅收政策的調(diào)節(jié)作用以市場向經(jīng)濟主體傳遞信息為載體,這些信息有的反映出對樹立科學用能理念的倡導,有的反映出對開發(fā)新能源的鼓勵。當種種信息被經(jīng)濟主體接受后,經(jīng)濟主體的行為會做出改變,比如在生產(chǎn)中注重采用新方法新技術,在消費時注重購買清潔能源。這些轉(zhuǎn)變帶來的是科學的生產(chǎn)和消費方式,這種轉(zhuǎn)變更有助于提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量符合社會發(fā)展的目標。

一、我國能源稅收政策現(xiàn)狀

能源為社會正常運轉(zhuǎn)提供動力,能源的承載力也制約著經(jīng)濟的發(fā)展。翻開我國的稅制規(guī)定,圍繞能源的稅收政策被寫進了不同稅種之中,減免與抵免結(jié)合,獎勵或懲罰分明,形成了鮮明的政策導向,在節(jié)能減排、降低污染,改善能源消費結(jié)構(gòu)、加強環(huán)境保護等方面發(fā)揮了積極的作用。歸納起來,這些能源稅收政策主要體現(xiàn)在以下幾個稅種的政策規(guī)定中。

在增值稅的稅收政策中,對于電力 (二次能源)有多項規(guī)定。第一,減半征收政策。對風力發(fā)電及煤研石、煤泥、煤系伴生油母頁巖等綜合利用發(fā)電實行增值稅減半征收政策。第二,即征即退政策。對屬于生物質(zhì)能源的垃圾發(fā)電、對部分大型水電企業(yè)實行增值稅退稅政策。第三,先征后退政策。為支持核電事業(yè)的發(fā)展,統(tǒng)一核電行業(yè)稅收政策,國家稅務總局于 2008年發(fā)出《關于核電行業(yè)稅收政策有關問題的通知》,做出對“核力發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)銷售電力產(chǎn)品,自核電機組正式商業(yè)投產(chǎn)次月起 15個年度內(nèi),統(tǒng)一實行增值稅先征后退政策,返還比例分三個階段逐級遞減”等規(guī)定①《財政部國家稅務總局關于核電行業(yè)稅收政策有關問題的通知》,2008年 4月23日。第四,簡易計算辦法。對縣以下小型水力發(fā)電單位生產(chǎn)的電力,實行按簡易辦法計算繳納增值稅。

此外,由于立窯法工藝生產(chǎn)水泥在實際中存在能耗高、污染重等缺點,為了更好地體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策導向,國家稅務總局在 2008年 12月 9日發(fā)布的《關于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》中,停止了采用立窯法工藝生產(chǎn)綜合利用水泥產(chǎn)品的免征增值稅政策。其他與能源相關的增值稅政策規(guī)定中,對國家批準的定點企業(yè)生產(chǎn)銷售的變性燃料乙醇、對銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油、對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣,實行增值稅先征后退;對銷售以煤炭開采過程中伴生的舍棄物油母頁巖為原料生產(chǎn)的頁巖油,實行增值稅即征即退的政策。①總結(jié)自國家稅務總局.《稅收法規(guī)庫》—增值稅。http://202.108.90.146/guoshui/web/mainl.jsp我國近幾年對消費稅政策的調(diào)整變化不斷。自 2006年 4月 1日起,石腦油、潤滑油、溶劑油、航空煤油、燃料油等成品油被納入消費稅征收范圍。同時,按照新的國家汽車分類標準,細化小汽車稅目,進一步分為乘用車和中輕型商用客車兩個子目。其中,乘用車排氣量由小到大依次分別采用 3%、5%、9%、12%、15%和 20%六檔稅率;而中輕型商用客車統(tǒng)一適用 5%稅率。稅負輕重同汽車排氣量直接相關,排氣量大的多繳稅,排氣量小的少繳稅,能夠?qū)?jié)能汽車的生產(chǎn)和消費起到良好的推動作用。2008年,國家稅務總局再次發(fā)布通知,在 2006年調(diào)整的基礎上,將乘用車排氣量等于或小于1.0升的稅率從3%降低到 l%;將乘用車排氣量在3.0升到4.0升之間的稅率從15%提高到 25%;將乘用車排氣量超過4.0升的稅率從20%提高到40%。②數(shù)據(jù)來源于國家稅務總局.《稅收法規(guī)庫》—消費稅。http://202.108.90.146/guoshui/web/mainl.jsp

2008年年底,國家稅務總局發(fā)布了《提高成品油消費稅稅率》的通知,提高消費稅稅目下的無鉛汽油、含鉛汽油、柴油、石腦油、溶劑油、潤滑油、航空油、燃料油的消費稅單位稅額。其中,無鉛汽油由每升 0.2元提高到每升 1.0元,含鉛汽油由每升 0.28元提高到每升 1、4元。柴油提升幅度最大,由每升 0.1元提高到每升 0.8元。石腦油、溶劑油和潤滑油由每升 0.2元提高到每升 1.0元,航空煤油和燃料油由每升 0.1元提高到每升 0.8元。③《財政部國家稅務總局關于提高成品油消費稅稅率的通知》,2008年 12月 29日

新企業(yè)所得稅法自 2008年 1月 1日開始實施后,財政部、國家稅務總局、國家發(fā)改委先后聯(lián)合公布了《節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》,《環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》、《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》和《公共基礎設施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》。結(jié)合新版目錄,所得稅法中規(guī)定:對于企業(yè)自 2008年 1月 1日起購置并實際使用列入目錄范圍內(nèi)的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設備,可以按專用設備投資額的 10%抵免當年企業(yè)所得稅應納稅額;企業(yè)當年應納稅額不足抵免的,可在不超過五個納稅年度的時間內(nèi),向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。對企業(yè)從事國家重點扶持的公共基礎設施項目 (如電力項目,屬于國家重點扶持的公共基礎設施項目)的投資經(jīng)營所得和企業(yè)從事規(guī)定的符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得 (如節(jié)能減排技術改造項目),可以享受“三免三減半”的優(yōu)惠待遇,即從項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬的納稅年度起,免征第一年至第三年的企業(yè)所得稅,減半征收第四年至第六年的企業(yè)所得稅。”

為了保護國有資源合理開發(fā)利用和調(diào)節(jié)級差收入,現(xiàn)行資源稅中規(guī)定了對原油、天然氣、煤炭這幾類能源資源的征稅內(nèi)容。資源稅采用從量、定額的計算方法,其中,原油的單位稅額在每噸 8元至 30元之間,天然氣的單位稅額在每噸 2元到 15元間,煤炭的單位稅額在每噸 0.3元至5元。具體適用哪檔稅額,由財政部與國務院有關部門根據(jù)納稅人狀況在規(guī)定幅度內(nèi)確定?？偟脑瓌t是資源條件好的,稅額相對高一些;資源條件差的,稅額相對低一些。資源稅的減免項目比較少,涉及能源相關的,比如對原油開采過程中用于加熱、修井的原油免稅。對東北老工業(yè)基地的低豐度油田和衰竭期礦山,稅額可適當降低標準,降低的幅度控制在 30%以內(nèi)。另外,如果企業(yè)參與境外合作開發(fā)油氣田或者本身是從事海洋油氣田開發(fā),則不納入資源稅的納稅人。

出口退稅方面,自 2004年實行改革后的新機制以來,為限制高污染、高能耗產(chǎn)品出口,國家陸續(xù)出臺了一系列以調(diào)整出口退稅率為核心的出口退稅政策,并取消了部分資源性產(chǎn)品的出口退 (免)增值稅和消費稅的政策,其中就將原油包括在內(nèi)。我國在上世紀的 1993至 1999年間,開征過固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。當時的規(guī)定是對節(jié)能、環(huán)保項目的投資活動實行零稅率。也就是說,如果一個項目投資建成后,通過合理的運營、管理方式能有效提高能源的使用效率,帶來較好的經(jīng)濟效益,能減少煤、電、汽、油、水等資源消耗量,并有助于環(huán)境保護,那么,對該項目的投資可以享受零稅率的稅收優(yōu)惠。但是在亞洲金融危機以后,我國做出了暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的決定。

上述這些稅收政策中,以一系列稅收優(yōu)惠政策為典型代表的政策,我們可以將其統(tǒng)稱為正向激勵的能源稅收政策,這些稅收優(yōu)惠政策的設置是政府為實現(xiàn)能源戰(zhàn)略的必要手段之一。另外,還有一些以逆向限制為特征的能源稅收政策。限制性能源稅收政策通過對能源的相關環(huán)節(jié)征稅,將外部成本的價值考慮在市場價格之中,引導公眾根據(jù)實際需要節(jié)約使用能源,減少不必要的浪費。逆向限制的能源稅收政策更多體現(xiàn)在消費稅、資源稅的稅收政策中。

二、我國能源稅收政策在實踐中存在的問題

政府是我國能源稅收政策的制定主體。從上述介紹我們不難看出,政府正在通過稅種、稅率、稅收優(yōu)惠等政策手段發(fā)揮稅收政策在促進能源可持續(xù)發(fā)展中的作用。但是,面對日趨嚴峻的能源供應形勢與環(huán)境狀況,面對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目標,上述稅收政策措施所發(fā)揮的作用還遠遠不夠。

1、能源稅收政策比較分散,缺少獨立的能源稅種。首先,能源領域涵蓋范圍廣,體系龐大。在我國現(xiàn)行的稅收政策中,雖然己經(jīng)體現(xiàn)對能源問題的關注,但相對于復雜的能源系統(tǒng)來說,與能源有關的政策數(shù)量還比較少,還存在很多空白需要補充,并且,現(xiàn)行政策大多穿插于不同的稅種之間,缺乏系統(tǒng)的索引和歸納,不同的規(guī)定往往各自為政,稅收的調(diào)控作用在無形中被削弱,影響預期的效果。尤其是一些和能源可持續(xù)發(fā)展不符的規(guī)定還沒有調(diào)整。比如,在現(xiàn)行增值稅政策中,將煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品一視同仁對待,不加區(qū)分,統(tǒng)一按照 13%的低稅率計征。實際上,石油液化氣和天然氣屬于清潔能源,而煤炭制品燃燒過程中的污染遠大于前者,這樣“一刀切”的做法忽略了高污染、高稅負的征稅原則。其次,我國的稅制結(jié)構(gòu)中,沒有任何一個稅種的設立直指高耗能、高污染的行為和產(chǎn)品。如果能設立一個專門的能源稅,那么,一方面,其稅收收入可以形成專項基金,用在節(jié)能減排、環(huán)境保護等領域,用在新技術研發(fā)、新產(chǎn)品推廣等專項;另一方面,對能源稅的嚴格征管,也形成對能源消耗行為、損害環(huán)境行為的監(jiān)督,稅收對能源可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控措施可能更加完善,力度更加到位。

2、現(xiàn)行能源稅收政策對節(jié)能、環(huán)保的要求體現(xiàn)不夠。稅收政策對能源消費節(jié)約化的特殊調(diào)節(jié),更多的是依靠消費稅的力量。以油品零售價格為例,油品的零售價通常包括不含稅的基本價和稅收兩部分,基本價部分重在發(fā)揮市場“看不見手”的作用,稅額則體現(xiàn)政府“看得見的手”的調(diào)控職能。但我國應稅汽油、柴油的稅率標準始終較低,使其價格大大低于國際市場的水平。根據(jù) 2008年 11月資料統(tǒng)計來看,我國汽油含稅零售價格為 5.92元,在 43個國家中排名第 29位,比樣本國家加權平均價格 7.83元低1.91元,處于中下等水平;柴油含稅零售價格為 5.99元,在 29個國家中排名第 24位,比樣本國家油價的加權平均價格 8.43元低 2.44元,同樣處于中下等水平。①新華網(wǎng).《關于稅收占油品零售價格比重的國際比較》,http://news.xinhuanet.com/2008-12-07htm這種稅價較低的模式,難以體現(xiàn)稅收對能源消費的調(diào)控力度,難以提高能源使用的效率。

我國從 20世紀 90年代開征的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅中,對節(jié)能投資有明確的規(guī)定。因其符合國家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟規(guī)模的要求,是國家急需發(fā)展的項目,所以,節(jié)能項目投資在差別稅率的分檔中適用最低檔,即享受零稅率的優(yōu)惠扶持政策。但是,自從固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅停征之后,這種特殊的鼓勵作用也就不復存在,稅收政策對節(jié)能投資的調(diào)控方式顯得比較單調(diào)。

此外,如果重新審視當前的稅收政策,其中還有很多地方滯后于節(jié)能理念的發(fā)展。例如,對一家鋼廠來說,直接節(jié)能在于降低生產(chǎn)過程中的煤炭消耗和電力消耗。而廣義節(jié)能涉及的范圍要廣得多,還要連帶考慮購買原材料運輸過程的能源消耗,還要考慮需要耗費能源才能制造的生產(chǎn)設備。提高材料利用率,延長設備使用壽命,合理規(guī)劃和管理生產(chǎn),都屬于廣義節(jié)能的內(nèi)容。而且,現(xiàn)行稅收政策體現(xiàn)的節(jié)能視角較窄,缺少從整個系統(tǒng)角度轉(zhuǎn)眼,覆蓋建筑、材料、裝備、技術等領域的廣義的節(jié)能稅收優(yōu)惠措施。稅收優(yōu)惠形式的選擇也比較單調(diào)。稅收豁免只有同投資抵免、加速折舊等多種方法相結(jié)合才能更好的實現(xiàn)稅收優(yōu)惠的目標。

3、保證能源安全方面的稅收政策十分欠缺。石油戰(zhàn)略儲備體系關系著國家能源安全的大局。目前,我國已經(jīng)確立了以政府石油儲備、企業(yè)義務儲備和商業(yè)石油儲備為來源的戰(zhàn)略石油儲備體系。石油儲備成本包括儲備設施的一次性投入、石油采購資金、運行維護費用等,動輒就要達到上億元,尤其是對于私人企業(yè)來說,不堪資金重壓實屬十分正常的情況。目前,我國戰(zhàn)略石油儲備體系建設剛剛起步,稅收政策還遠不到位,除了在營業(yè)稅、城建稅、土地使用稅、印花稅中有對第一期國家戰(zhàn)略石油儲備基地建設項目的免稅規(guī)定外,其他保障能源安全的稅收政策仍十分缺乏。因此,面對較高對外依存度及復雜的國際石油進口形勢,迫切需要配套的稅收政策助一臂之力。

上述分析表明,由于缺乏系統(tǒng)設計的能源稅收政策,稅收手段與能源發(fā)展戰(zhàn)略存在多方面的不協(xié)調(diào)。能源市場瞬息萬變,能源稅收政策調(diào)整應該跟上市場變換的腳步。我國必須盡快建立起全面符合能源發(fā)展要求的、促進能源戰(zhàn)略實施的能源稅收政策體系。

三、完善我國能源稅收政策的建議

稅收政策是能源可持續(xù)發(fā)展政策體系中的重要組成部分,如何進一步完善能源稅收政策,更好的發(fā)揮其節(jié)能助推器的作用,筆者認為,應該從以下幾個方面入手:

1、增值稅政策的調(diào)整。增值稅政策的調(diào)整應以增值稅的中性特征為立足點,不能因為對能源可持續(xù)發(fā)展的特殊考慮,就扭曲其中性特征,就允許損害公平、影響效率。因此,筆者認為,在完善增值稅中有關能源的稅收政策時,尤其應當慎重考慮如何設置稅收優(yōu)惠,盡可能減少對增值稅正常運行機制的偏離,盡可能減少給日常征管帶來不必要的麻煩。能源技術的發(fā)展日新月異,誰也無法預料能源科技的明天會發(fā)生怎樣的變化。因此,如果能源技術、能源產(chǎn)品的優(yōu)惠目錄一經(jīng)公布就維持不變,無疑是脫離實際的做法。為了使能源稅收優(yōu)惠發(fā)揮實效,對能源優(yōu)惠目錄要結(jié)合能源技術發(fā)展及時更新,并根據(jù)其技術特點考慮應該要設置多久的期限為宜。同時,考慮到各個時期能源戰(zhàn)略的特點,每個階段也都應該設定優(yōu)惠的重點?；茉词褂媒o環(huán)境帶來的負外部效應己經(jīng)構(gòu)成我國能源發(fā)展的一大困擾,針對這一困境,在增值稅稅收優(yōu)惠選擇上,應傾向于與化石能源相比一直處于劣勢的可再生能源及其相關項目,比如一些進入市場化階段不久、生命力比較脆弱的風力發(fā)電、小水電項目。將可再生能源和新能源領域都納入增值稅優(yōu)惠的重點,具有重大意義。

2、所得稅政策的完善。企業(yè)所得稅是對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得征稅,因其稅源范圍廣、作用直接,對經(jīng)濟和社會生活影響往往比較深刻,所以,所得稅政策的調(diào)節(jié)效果較好。理想的與能源有關的企業(yè)所得稅政策,首先要看是否合理,即是否符合能源戰(zhàn)略的發(fā)展要求,是否與所得稅的功能特點匹配。同時,還要有較強的可執(zhí)行性,即政策設計要簡便易行。對企業(yè)所得稅政策的完善,應突出對各種稅收優(yōu)惠方式的靈活運用,正向激勵與逆向限制雙管齊下。首先,對可以采取加速折舊方法的企業(yè)做出進一步細化的規(guī)定。比如,縮短企業(yè)采購的、用于生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的大型重要設備的折舊年限,或者經(jīng)過審批允許其采取年限總額法計提折舊。第二,擴大所得稅減免的范圍。比如,某些企業(yè)以銷售節(jié)能科技產(chǎn)品為主要收入來源,那么,可以對其銷售符合規(guī)定的產(chǎn)品的收入按一定比例減免征收所得稅;為提升單位和個人對節(jié)能環(huán)保事業(yè)的熱情,鼓勵更多人參與到節(jié)能環(huán)保科學技術轉(zhuǎn)讓、節(jié)能環(huán)保技術培訓、專業(yè)技術咨詢等活動中來,納稅人因上述事項取得的收益,可予以適當免征或減征所得稅。對那些開采邊遠地區(qū)煤田、油田的納稅人,可以考慮地形因素給其開采成本帶來的影響,在所得稅繳納環(huán)節(jié)給予一定程度的特殊優(yōu)惠,這樣能夠有效降低開采成本。第三,針對能源產(chǎn)品生產(chǎn)、研發(fā),規(guī)定稅前不得列支及允許加計扣除的費用。比如,對執(zhí)行能耗核算制度的企業(yè),支出中超過規(guī)定能源消耗標準或限額的部分,一律不得在稅前列支。與此相反,企業(yè)為開發(fā)創(chuàng)新能源技術或產(chǎn)品而發(fā)生的研究開發(fā)支出,允許其按照實際發(fā)生額的一定倍數(shù)在計算企業(yè)所得稅前扣除。

3、資源稅政策的完善。資源稅是國家憑借政治權力參與社會產(chǎn)品分配的一種形式。我國自 1984年起正式開征資源稅,資源稅的收入規(guī)模始終不大,雖然在逐年遞增,但占稅收總收入的比重一直不高。2008年全國資源稅收入約為 301.7億元?，F(xiàn)行資源稅稅收政策中,在征稅對象的范圍中包含了一些能源資源,如石油、天然氣、煤炭?，F(xiàn)行資源稅的開征雖然有保護資源的目的,但意圖并不明顯,主要還是為了調(diào)節(jié)因資源貯存狀況、開采條件、資源優(yōu)劣、地理位置等客觀存在的差別而產(chǎn)生的資源級差收入。例如我國原油資源稅稅額為每噸 8至 30元不等,稅額標準與其他國家相比較低。煤炭資源稅方面,稅額均不到一元。雖然我國煤炭資源消費量巨大,但據(jù)研究表明,資源稅只占煤礦企業(yè)上繳的稅費數(shù)額中很低的比例。因此,資源稅收政策的完善可以從以下幾方面考慮:一是改革現(xiàn)行的計稅依據(jù)。現(xiàn)行資源稅規(guī)定,納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品銷售、自產(chǎn)自用的,按照銷售量或自用數(shù)量計征,我們認為,可以考慮改為按照開采數(shù)量或生產(chǎn)數(shù)量計征。這一變化直指企業(yè)開發(fā)動機,能夠約束企業(yè)肆無忌憚、亂開亂采的行為,有效杜絕浪費。二是針對稅目中涉及能源資源的計稅標準做出調(diào)整?？稍偕茉吹膯挝欢愵~應低于非可再生能源的單位稅額,稀缺能源的單位稅額應大于普通能源的稅額,同時,在價格中考慮不同能源資源對環(huán)境污染的嚴重程度而制定征收標準。

4、消費稅政策的調(diào)整。雖然近年來我國不斷調(diào)整消費稅政策,但目前的征稅范圍仍有調(diào)整的空間。比如,一些未達到能耗標準的、大量消耗能源的產(chǎn)品以及以煤炭為典型的高污染能源,都尚未考慮在消費稅的稅目中。一旦對這部分內(nèi)容征稅,適合采用較高稅額標準,這樣才符合高能耗、高稅率,低能耗、低稅率的原則。同時,應根據(jù)燃料燃燒后污染程度的大小差異,對不同的燃料制定不同的稅率檔次,并進一步提高現(xiàn)行汽油、柴油等能源的適用稅率。還有就是調(diào)整稅收優(yōu)惠政策,增強消費者采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的吸引力度,讓消費者實實在在感受到“節(jié)約、清潔”消費方式的好處,養(yǎng)成一種消費習慣,轉(zhuǎn)變不符合能源可持續(xù)發(fā)展要求的消費方式。

5、燃油稅政策的完善。從 2009年 1月 1日起,我國成品油稅費改革正式實施。按照方案設計,燃油消費稅從量征收,多耗油多污染從而多交稅、少耗油少污染從而少交稅,有利于我國節(jié)能減排的目標實現(xiàn)。這次燃油稅費改革是在現(xiàn)行的稅制下通過提高成品油消費稅單位稅額來實現(xiàn)的,并沒有單獨設立一個新的燃油稅稅種。因為燃油稅和消費稅都以成品油為征收對象,都起到調(diào)節(jié)消費的作用,所以,這種做法符合簡化稅制的原則,有利于降低稅收征管成本。同時,成品油消費稅采取由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的方式比較成熟,在操作上具有可行性,有利于穩(wěn)定稅源。從未來發(fā)展看,首先,其征收稅率有待進一步提高。世界上除少數(shù)產(chǎn)油國以及美國因特殊考慮而對燃油征收較低的稅負之外,大多數(shù)國家有的出于對降低能源對外依存度的考慮,有的出于對工業(yè)化發(fā)展重要時期石油消耗量較大的考慮,都對燃油稅規(guī)定了相對高的水平。對于我國來說,考慮到國內(nèi)發(fā)展不平衡,分類征收燃油稅的能力建設相對滯后,國家財政對燃油稅依賴不大等因素,在開征燃油稅的初期,可以實行相對較低的水平,但條件成熟時應逐步提高燃油稅負。其次,燃油稅開征后,稅收政策的運用要更加靈活?？梢詫σ恍┨囟ㄐ袠I(yè)、特定群體制定一些減免稅政策,并根據(jù)油價的變化,及時調(diào)整燃油稅稅率。當油價過高時,政府降低稅率;反之,則可提高燃油稅負。這樣不但增強了政府對油價的間接調(diào)控能力,也有利于合理控制石油公司的利潤水平。因為油價較低時,各方利益容易和諧。而當油價攀高時,消費者往往會對政府開征高燃油稅以及石油公司獲取高額利潤產(chǎn)生強烈反感。

6、進出口稅收政策的調(diào)整。對于我國來講,能源約束是一個長期的過程,應未雨綢繆,從戰(zhàn)略和全局的高度,全面認識國家的能源進出口戰(zhàn)略?；舅悸肥窍拗颇茉闯隹?鼓勵能源進口。從2009年 l月 l日起,我國對670多種商品實施較低的進口暫定稅率,主要包括煤炭、燃料油、石料等能源資源類產(chǎn)品。進口關稅政策的難點在于,如何協(xié)調(diào)增加購買國外提高能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、儲運等效率的先進產(chǎn)品設備與適當保護國內(nèi)該領域幼稚產(chǎn)業(yè)之間的關系。過于優(yōu)惠的進口關稅不利于保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但是不實行一定的進口關稅優(yōu)惠政策,又不能滿足國內(nèi)經(jīng)濟需要。面對這樣一個兩難的選擇,應堅持具體問題具體分析的原則,對不同情況做出不同的政策規(guī)定。如果直接進口原油、天然氣和煤炭,可以考慮免除關稅。如果進口的設備是用來生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品、可再生能源、新能源產(chǎn)品的,那么,應該進行更進一步的劃分。若該設備在國內(nèi)不能生產(chǎn)、但又是經(jīng)濟發(fā)展急需的,則實行零關稅政策;若該設備國內(nèi)能夠生產(chǎn),但不能滿足需求,則實行一定期限的低關稅政策;若該設備國內(nèi)能夠生產(chǎn),但是在質(zhì)量品種方面與國外技術水平有一定差距,則減免一定期限的進口關稅政策。對于高能耗產(chǎn)品設備,如果是在其使用過程中耗能超標,則需要實行較高的進口關稅政策,抑制該設備進口;而如果是需要高耗能才能制造出該種產(chǎn)品與設備的,則需要實行零進口關稅政策,鼓勵進口。因為這些產(chǎn)品是能源和基礎原材料的載體,從某種程度上來說,進口這些產(chǎn)品就相當于進口了能源和基礎原材料。此外,出口退稅政策具有能夠直接影響出口貨物規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢,體現(xiàn)市場手段所無法比擬的功效。今后應繼續(xù)注重發(fā)揮以國家為操作主體的、出口退稅非中性的宏觀調(diào)控力度,利用征稅率與退稅率之間存在的差異進行有意識地干預,使政策在能源產(chǎn)業(yè)中不同產(chǎn)品間做出傾斜,輔助國家能源戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

7、開征能源稅。國家財政收入雖然逐年增長,但民生工程數(shù)以萬計,資金用向繁多,對節(jié)能事業(yè)的支持,對可再生能源、清潔能源的推動,始終受資金緊張的局限。因此,順著從化石能源獲得資金的思路展開,可以考慮在我國開征能源稅,壯大能源稅收規(guī)模,為能源事業(yè)發(fā)展籌集資金。

能源稅與能源使用相關,是專門針對化石燃料中的能量向能源消費者征收的一個稅種,從本質(zhì)上說屬于消費稅的一種。石油和煤炭是典型的化石燃料。到目前為止,世界各國所用的燃料都以石油和煤炭為主?；剂显诶眠^程中會給環(huán)境帶來污染,最被人們熟知的就是化石燃料燃燒釋放大量的二氧化碳進入大氣,導致溫室效應,氣候變暖,危害生態(tài)平衡。能源稅使破壞環(huán)境的成本以稅收的形式加入產(chǎn)品的價格之中,在消費者收入水平一定的情況下,會減少該類產(chǎn)品的購買。如果市場上有功能相當、但因消耗化石燃料較少而少負擔能源稅從而價格降低的產(chǎn)品,理性消費者將更青睞于節(jié)能品的購買。這樣,二氧化碳的排放量由于人們對耗能產(chǎn)品消費的轉(zhuǎn)移而減少。從長遠來看,節(jié)能產(chǎn)品更符合消費者的偏好,為了生產(chǎn)出受歡迎的產(chǎn)品,企業(yè)將更愿意將資金投入到清潔生產(chǎn)技術、節(jié)能產(chǎn)品的研究、開發(fā)、推廣中。這種激勵對從根本上改變能源使用效率低、能源消耗高、環(huán)境質(zhì)量惡化的狀況有顯著效果。

為了保護珍貴的能源,為了儲存發(fā)展的動力源泉,能源稅的征收重點當然應該放在對一次能源中非可再生能源的調(diào)節(jié)。再考慮到煤炭、石油及其制品在使用中污染環(huán)境的非清潔特性,它們毫無疑問成為開征能源稅起步階段的首選。能源稅的開征有兩種操作辦法。一種是獨立于現(xiàn)行消費稅之外,新設能源稅稅目;另一種是整合現(xiàn)行能源稅稅目中相重復的內(nèi)容,作為一個新的相對獨立的稅目出現(xiàn)。無論采用哪種方案,能源稅最終都是由消費者負擔,并建議由生產(chǎn)企業(yè)代繳。而稅額標準則可以參考現(xiàn)行消費稅的做法,采用從量定額的計稅方法。此外,如果能采取價外稅征收,更能凸顯調(diào)節(jié)能源消耗的功能。

開征能源稅對我國未來能源需求量的抑制作用,國家發(fā)展改革委員會進行了初步測算。根據(jù)公布的測算結(jié)果,當把能源稅的單位稅額定在 50元每噸標煤時,能源需求量預計將下降 6.3個百分點,節(jié)約能源預計超過 1億噸標煤;當能源稅單位稅額規(guī)定在 120元每噸標煤時,能源需求量預計將下降 6.3個百分點,節(jié)約能源在 4億噸標煤左右。①姜克雋.《征收能源稅對中國經(jīng)濟影響有限》.www.sdPc.gov.cn.content如果把環(huán)境因素考慮在內(nèi),開征收能源稅的作用和收益會更大。

如何設計能源稅的稅收優(yōu)惠政策,筆者有以下幾點考慮。首先,能源稅稅收優(yōu)惠的范圍應謹慎選擇。為了調(diào)節(jié)煤炭、石油、天然氣的使用,促進節(jié)約和環(huán)保,能源稅收優(yōu)惠一定要對不同特點的產(chǎn)品進行細分,哪些產(chǎn)品能夠優(yōu)惠,優(yōu)惠力度能有多大,都需要仔細的測算。優(yōu)惠過多,很可能掩埋了能源稅的開征意義。第二,同樣的能源,開采條件越差,納稅人成本越大.同樣的價格,生產(chǎn)者當然都愿意在開采條件好的地方作業(yè)。這樣很容易造成條件好的地區(qū)能源被重復開采、過度開采,而條件差的地區(qū)則無人問津。所以,應根據(jù)從不同開采條件得到的能源規(guī)定優(yōu)惠政策。第三,對進出口的能源產(chǎn)品,可以結(jié)合出口退稅的目錄選擇,屬于鼓勵類的產(chǎn)品享受比限制類產(chǎn)品更優(yōu)惠的政策。第四,從加強國家能源安全、控制能源對外依存度、建立能源戰(zhàn)略儲備的角度考慮,如果該能源產(chǎn)品是為國家戰(zhàn)略儲備義務提供,可以考慮全額免征能源稅;如果該能源產(chǎn)品是用于商業(yè)儲備,那么,可以在一定范圍內(nèi)免征能源稅。這樣,能更好地發(fā)揮能源稅調(diào)節(jié)能源供應的積極作用,有利于保障能源安全。

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F812.42

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1004—0633(2010)06—062—05

2010—08—29

張懷雷,西南財經(jīng)大學財稅學院博士研究生,貴州財經(jīng)學院財稅學院副教授。四川成都 610074

(本文責任編輯 王云川)