于東山,婁成武

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110819)

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的府際關(guān)系發(fā)生了明顯的變化,具體表現(xiàn)為由單一性走向多樣性,由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主[1]。中國(guó)地方政府的橫向關(guān)系在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)弊端日益顯現(xiàn),集中體現(xiàn)為地方政府之間的合作不足而競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度。正是基于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的這種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)展開(kāi)了學(xué)理反思和探討。

一、 中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論研究的緣起

1. 中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論研究的背景

第一,經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際背景。中國(guó)地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要主體,特別是在中國(guó)加入WTO以后,雖然面臨前所未有的機(jī)遇,但更面臨著巨大的挑戰(zhàn),從而使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。地方政府競(jìng)爭(zhēng)在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,日益激烈的發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)為:由單純的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)閲?guó)際國(guó)內(nèi)的全方位競(jìng)爭(zhēng);由單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展為綜合競(jìng)爭(zhēng);從有形的資金、人才和資源的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展為無(wú)形的制度、服務(wù)和管理水平的競(jìng)爭(zhēng);從不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)向規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展,從短期競(jìng)爭(zhēng)向長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展,從惡性競(jìng)爭(zhēng)向良性競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展[2]。

第二,大國(guó)轉(zhuǎn)軌的國(guó)內(nèi)背景。中國(guó)自從1978年改革開(kāi)放以來(lái),不斷探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)道路。地方政府在各自利益驅(qū)動(dòng)下展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),目的在于逐步推進(jìn)改革的深入,但在整個(gè)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究升溫的一個(gè)重要原因就是,轉(zhuǎn)軌國(guó)家特別是轉(zhuǎn)軌大國(guó)在體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中暴露出的混亂與無(wú)序[3]。

2. 中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的概念厘定

國(guó)內(nèi)較早提出地方政府競(jìng)爭(zhēng)這一概念的是樊綱和張曙光。他們于1990年在《公有制宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)理論大綱》一書(shū)中,將其稱(chēng)為“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”,即地方政府之間在投資和貨幣放行領(lǐng)域的橫向競(jìng)爭(zhēng)以及地方政府和中央政府在同一領(lǐng)域的縱向競(jìng)爭(zhēng)[4]。這一概念界定符合我國(guó)的國(guó)情,因?yàn)榈胤秸?jìng)爭(zhēng)在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)增長(zhǎng)兩方面的影響,來(lái)自中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可能更有說(shuō)服力[5]。

新世紀(jì)以來(lái),中國(guó)更多的學(xué)者致力于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的概念界定。其中比較有代表性的是劉漢屏和劉錫田的界定,他們認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間為提供公共服務(wù),吸引資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面展開(kāi)的跨區(qū)域政府間的競(jìng)爭(zhēng)[6]。這個(gè)定義準(zhǔn)確地闡述了地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容即流動(dòng)性要素。

綜上所述,地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府在政府利益的驅(qū)動(dòng)下,展開(kāi)的對(duì)流動(dòng)性稀缺資源直接或間接的競(jìng)爭(zhēng),以及由此而形成的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。

二、 中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論研究的現(xiàn)狀

中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論研究的現(xiàn)狀,大致從四個(gè)視角展開(kāi):財(cái)政聯(lián)邦主義視角、公共選擇理論視角、新制度主義視角和治理理論視角。

1. 財(cái)政聯(lián)邦主義視角

首先把財(cái)政聯(lián)邦主義引入中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究的是錢(qián)穎一,她認(rèn)為中央政府讓渡給地方的財(cái)政權(quán)力,使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)具有西方國(guó)家聯(lián)邦主義的特點(diǎn)。財(cái)政聯(lián)邦主義式的地方政府競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展,因?yàn)榈胤秸ＷC了市場(chǎng)有效運(yùn)行:保證以正的市場(chǎng)激勵(lì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和以負(fù)的市場(chǎng)激勵(lì)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)倒退[7]。張維迎、粟樹(shù)和認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府競(jìng)爭(zhēng),有利于中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]。但是在權(quán)衡成本和收益時(shí),還應(yīng)關(guān)注財(cái)政聯(lián)邦主義帶來(lái)的負(fù)面影響。

錢(qián)海剛則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng),其重要原因之一就在于預(yù)算外收入。他認(rèn)為地方政府支出中,有一大部分來(lái)自預(yù)算外收入,近些年來(lái),預(yù)算外資金占財(cái)政收入的比重在50%～65%[9]。平新橋和白潔的研究也認(rèn)為財(cái)政聯(lián)邦主義使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)弊端凸顯,具體體現(xiàn)為:規(guī)模巨大的財(cái)政收入會(huì)擴(kuò)大地方政府的規(guī)模,從而加重當(dāng)?shù)鼐用窈娃r(nóng)民的負(fù)擔(dān);地方政府預(yù)算外支出的規(guī)模效應(yīng)遞減;城市化水平和地方政府對(duì)城市維護(hù)方面的支出負(fù)相關(guān)[10]。

2. 公共選擇理論視角

公共選擇理論視角下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究,以地方政府利益特別是地方政府主要官員利益為分析的基點(diǎn)。周黎安把政府官員利益導(dǎo)致的地方政府競(jìng)爭(zhēng)稱(chēng)為政治錦標(biāo)賽。在政治錦標(biāo)賽中,假定只有有限數(shù)目的人可以獲得晉升,一個(gè)人獲得提升將直接降低另一個(gè)人提升的機(jī)會(huì),一個(gè)人所得構(gòu)成另一個(gè)人所失,因此參與人面臨的是一個(gè)零和博弈[11]。

在政治晉升錦標(biāo)賽中,地方政府的競(jìng)爭(zhēng)手段多是基于政府官員的短期利益。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要手段有:稅費(fèi)優(yōu)惠、改善公共物品供給和制度優(yōu)化。但是從公共利益的角度看,三種手段都存在著弊端:稅費(fèi)優(yōu)惠是不發(fā)達(dá)地區(qū)吸引FDI(國(guó)際直接投資)的重要手段,造成了地方政府沉重的稅收負(fù)擔(dān);在公共物品的改善上,基建投資過(guò)大,而軟件公共物品發(fā)展滯后;由于一些固有的體制因素,各地制度環(huán)境尚有很大的改進(jìn)空間[12]。

以政府官員利益為主導(dǎo)的地方政府競(jìng)爭(zhēng),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化和區(qū)域公共管理都造成了負(fù)面的影響。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響,體現(xiàn)為由舒慶和劉君德提出的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”,即與省級(jí)行政區(qū)相對(duì)應(yīng),逐漸形成了以省級(jí)政府管理與規(guī)劃為核心,以省會(huì)城市為核心,以其管轄的行政區(qū)為邊界的格局[13];對(duì)區(qū)域公共管理的影響,體現(xiàn)為由楊?lèi)?ài)平和陳瑞蓮提出的“行政區(qū)行政”,即基于行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國(guó)家或國(guó)家內(nèi)部的地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)[14]。

3. 新制度主義視角

新制度主義視角下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究,主要基于正式制度的規(guī)定分析地方政府競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)行機(jī)理。劉泰洪認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制包括:微觀(guān)激勵(lì)機(jī)制,分為職位晉升標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)化、官員晉升路徑的淘汰制、政績(jī)晉升合同的不完備性;宏觀(guān)激勵(lì)機(jī)制,分為地方政府轄區(qū)內(nèi)利益的共享性,上下級(jí)地方政府目標(biāo)任務(wù)的同構(gòu)性[15]。龐明禮則分析了地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的約束與激勵(lì)機(jī)制,其中約束機(jī)制包括:憲法秩序的變化、意識(shí)形態(tài)的松動(dòng)、分權(quán)化改革和生產(chǎn)要素、產(chǎn)品甚至企業(yè)的跨區(qū)域流動(dòng)性;激勵(lì)機(jī)制包括:地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、權(quán)力中心的認(rèn)可和自身利益的強(qiáng)化[16]。

江靜、陳柳研究分析了蘇南和溫州兩種特色鮮明的發(fā)展模式,蘇南模式主要依靠集體資本辦企業(yè),而溫州模式主要依靠民營(yíng)資本發(fā)展,但在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)有制度條件下,出現(xiàn)以招商引資為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨同模式[17]。造成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)性的原因在于資源的稀缺性,但稀缺性資源在使得地方政府存在利益沖突的同時(shí)也存在相互依賴(lài)的可能性。應(yīng)對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的問(wèn)題和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵并不在于資源配置機(jī)制,而是實(shí)現(xiàn)相互依賴(lài)“秩序”的制度安排,具體包括特定的經(jīng)濟(jì)體制及相關(guān)法律政策所規(guī)定的一系列行為規(guī)范[18]。

4. 治理理論視角

在從治理理論視角研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)的成果中,跨界治理的應(yīng)用較多。 在以跨界治理構(gòu)建地方政府適度競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)模式方面,出現(xiàn)了一批較為優(yōu)秀的研究成果。 其中馬學(xué)廣等構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)模式為:以分權(quán)為導(dǎo)向, 分權(quán)與賦權(quán)相結(jié)合,引導(dǎo)公眾參與,確立公私合作伙伴關(guān)系, 推動(dòng)公共權(quán)力向社區(qū)、企業(yè)和非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)移; 協(xié)調(diào)治理組織間的合作關(guān)系, 維護(hù)城市政體的權(quán)利均衡,以利益協(xié)調(diào)為基點(diǎn), 促使治理規(guī)則從支配性規(guī)則向共識(shí)性規(guī)則轉(zhuǎn)變; 綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)化手段調(diào)整府際關(guān)系,促進(jìn)地方政府由競(jìng)爭(zhēng)型向合作型轉(zhuǎn)變[19]。 張明軍等構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)模式為: 網(wǎng)絡(luò)化的問(wèn)題解決方式,項(xiàng)目和管理上的府際間轉(zhuǎn)移, 利益的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制, 重視社會(huì)力量的參與[20]。 這兩種實(shí)現(xiàn)模式都把政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織與公民整合到地方政府競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中, 符合治理理論多中心主體的訴求。

卓凱等提出的實(shí)現(xiàn)模式為:建立跨越行政邊界的“合作體制”,建立旨在縮小合作成員之間發(fā)展差距的發(fā)展基金,完善法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[21]。這種實(shí)現(xiàn)模式抓住了中國(guó)特有的背景下,體制環(huán)境的變革是實(shí)現(xiàn)跨界治理的前提和重要內(nèi)容。

以上四種理論視角對(duì)中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了比較全面的分析,相對(duì)而言,對(duì)地方政府無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題產(chǎn)生的根源分析還不夠深刻,同時(shí)應(yīng)對(duì)策略的可行性還欠斟酌。

三、 中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論研究的展望

1. 深化地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的財(cái)政分權(quán)研究

中國(guó)地方政府的主體性,主要源于地方政府的財(cái)政自主權(quán),但是當(dāng)前的財(cái)政分權(quán),主要是中央政府與省級(jí)政府間稅收權(quán)限的劃分。為有效地克服地方政府競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的弊端,一方面應(yīng)加強(qiáng)省際財(cái)政支出的轉(zhuǎn)移力度研究,在不影響省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性的前提下,加大對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持,加快其發(fā)展速度,轉(zhuǎn)變其發(fā)展模式。此外,地方政府預(yù)算外支出的績(jī)效考核問(wèn)題也是亟待研究的現(xiàn)實(shí)課題。

另一亟待加強(qiáng)研究的方面是省級(jí)以下地方政府的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題。隨著省直管縣體制試點(diǎn)的深入,省級(jí)以下地方政府的財(cái)政分權(quán)趨勢(shì)逐漸明晰,但在壓力型政府體系下如何確?？h級(jí)政府和市級(jí)政府實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)政”的目標(biāo),依然須要深入研究。

只有理清各級(jí)政府的財(cái)政實(shí)權(quán),才能在制度上奠定地方政府履行自身職能的財(cái)政基礎(chǔ),同時(shí)改變省級(jí)以下地方政府靠上級(jí)政府補(bǔ)助的現(xiàn)實(shí)困境。只有如此各級(jí)政府在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中才不會(huì)無(wú)限擴(kuò)展,也會(huì)減少中央政府的監(jiān)督成本。

2. 深化地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的官員考核系統(tǒng)研究

在以政府為主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)背景下,官員的考核系統(tǒng)直接關(guān)系到中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和速度。長(zhǎng)期以來(lái),以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特別是GDP增長(zhǎng)為核心內(nèi)容的官員考核系統(tǒng),使政府官員形成“GDP崇拜”的現(xiàn)象,導(dǎo)致GDP增長(zhǎng)成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容。雖然此種發(fā)展方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段有著重要的作用,但隨著改革的深入,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與成本間的關(guān)系。在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)還應(yīng)考慮社會(huì)和政治發(fā)展。

基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,如何設(shè)計(jì)政府官員的考核系統(tǒng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,也是中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容轉(zhuǎn)變的動(dòng)力所在。當(dāng)前“國(guó)民幸?？傊怠笔前l(fā)達(dá)國(guó)家官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的新趨勢(shì),但在以發(fā)展為中心的現(xiàn)代化進(jìn)程中,按照中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,政府官員考核指標(biāo)的研究須要有新突破。

3. 深化地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的組織體系研究

為更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益,如何設(shè)計(jì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的組織體系是我國(guó)學(xué)術(shù)界面臨的現(xiàn)實(shí)課題。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的組織體系設(shè)計(jì),亟須改變臨時(shí)的座談會(huì)形式進(jìn)而尋求正式組織的建立。地方政府競(jìng)爭(zhēng)正式組織的建立,目的在于解決地方政府間的糾紛問(wèn)題。只有解決好地方政府競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的矛盾和沖突,才能使得地方政府的合作協(xié)議得以貫徹實(shí)施。但是如何才能推動(dòng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的正式組織建立,除了制度背景的研究外,還應(yīng)加強(qiáng)組織實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中信息交流和利益協(xié)調(diào)等方面的研究。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)的組織體系,除建立正式組織外還應(yīng)研究具體規(guī)則的制定和如何實(shí)施。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的具體規(guī)則是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上制定的,但在區(qū)域差距過(guò)大的現(xiàn)實(shí)背景下如何實(shí)現(xiàn)地方政府平等協(xié)商依然很困難,而且中央政府如何發(fā)揮主導(dǎo)性作用才能不影響地方政府的積極性也須要深入研究。另一須要關(guān)注的是如何實(shí)施地方政府競(jìng)爭(zhēng)的具體規(guī)則,改變僅僅停留在紙面上的被動(dòng)局面。

4. 深化地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的跨界治理模式研究

其一,政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織與公民間的合作性治理關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善和公民社會(huì)發(fā)育不充分的現(xiàn)實(shí)背景下,要使企業(yè)、非營(yíng)利組織與公民在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮積極的正面效應(yīng),政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起培育其不斷成熟的職責(zé)。在公共利益和地方政府利益處于矛盾的現(xiàn)實(shí)背景下,地方政府怎樣才能擔(dān)當(dāng)起培育社會(huì)不斷成熟的重?fù)?dān)一直是理論研究的盲點(diǎn)。

其二,不同類(lèi)型的地方政府間的合作性治理關(guān)系。發(fā)展水平不同的地方政府要實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng),除發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)性作用外,還有哪些社會(huì)主體能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用也是研究的盲區(qū),而這對(duì)跨界治理的實(shí)現(xiàn)模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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