允春喜,陳興旺

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

霍布豪斯曾言:“國(guó)家的義務(wù)不是為公民提供食物,給他們房子住或者衣服穿。國(guó)家的義務(wù)是創(chuàng)造這樣一些經(jīng)濟(jì)條件,使身心沒(méi)有缺陷的正常人能通過(guò)有用的勞動(dòng)使他自己和他的家庭有食物吃,有房子住和有衣服穿?！盵1]可見(jiàn),國(guó)家并不能單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更重要的是要維護(hù)社會(huì)公正。政府為公民創(chuàng)造條件,主要就是提供公共服務(wù)。近年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得較快增長(zhǎng),但城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間的差距日益拉大,特別是公共服務(wù)之間的不均等更加劇了這種差距。相對(duì)于政府的政治、經(jīng)濟(jì)職能,公共服務(wù)均等化更主要的是一個(gè)倫理問(wèn)題,是現(xiàn)代政府不可推卸的道德責(zé)任。

一、 市場(chǎng)失靈:政府干預(yù)的理論依據(jù)

古典自由主義將社會(huì)資源配置完全交給市場(chǎng),認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)理性”和“看不見(jiàn)的手”可以形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原始而強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力,理性經(jīng)濟(jì)人在追求自己利益的同時(shí),“往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益”[2]。但是,市場(chǎng)機(jī)制會(huì)造成公共服務(wù)供給的缺失。公共服務(wù)最大的特點(diǎn)就在于其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,花錢的人與不花錢的人都能夠同享其利。因此,理性經(jīng)濟(jì)人并不會(huì)自愿提供或主動(dòng)購(gòu)買帶有公益性質(zhì)的物品,都傾向于將成本轉(zhuǎn)嫁給他人或社會(huì)。如果所有人都抱有如此心理的話,這種個(gè)體理性最終將導(dǎo)致集體行為的不理性,從而導(dǎo)致所謂“公地悲劇”的后果。另外,公共服務(wù)的規(guī)模效益一般特別大,需要相對(duì)較大的初始投資,一般的個(gè)體也不具有向社會(huì)提供的能力,這就要求政府必須承擔(dān)起公共服務(wù)的供給責(zé)任。

市場(chǎng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致收入與財(cái)富分配不公。市場(chǎng)機(jī)制遵循的是資本與效率的原則,擁有的資本越多在競(jìng)爭(zhēng)中越有利,效率提高的可能性也越大,從而造成收入與財(cái)富分配的差距進(jìn)一步拉大。經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越、發(fā)展起點(diǎn)較高的地區(qū),越能吸引各種優(yōu)質(zhì)的資源。而那些相對(duì)落后地區(qū)則會(huì)因優(yōu)質(zhì)要素資源的流失而越發(fā)落后,區(qū)域差距會(huì)逐漸越拉越大。而且,自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終必然會(huì)走向壟斷。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)屬于報(bào)酬遞增和邊際成本減少的地方,市場(chǎng)往往不能產(chǎn)生有效的結(jié)果,“在降低成本的情況下,將由一個(gè)單獨(dú)的生產(chǎn)者取得最低成本的生產(chǎn)方式。結(jié)果,一個(gè)自由市場(chǎng)將產(chǎn)生壟斷”[3]。而壟斷一旦形成,壟斷者就會(huì)有意無(wú)意地侵占其他人的發(fā)展空間和利益,加劇社會(huì)財(cái)富分配的不平等。

公共服務(wù)的供給過(guò)程存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象,這就決定了在資源分配的過(guò)程中必須引入正義的理念,但正義是一個(gè)倫理問(wèn)題,并不是經(jīng)濟(jì)主體所自覺(jué)考慮的問(wèn)題,這就說(shuō)明了政府干預(yù)的必要性。政府必須通過(guò)一些積極的手段,推動(dòng)公共服務(wù)的均等化。但公共服務(wù)均等化不僅是一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任或政治責(zé)任,更主要的是一個(gè)倫理問(wèn)題。如果沒(méi)有建立起維護(hù)公共利益的信念,政府就會(huì)盡量回避其責(zé)任。政府要保證其行為的公共性,僅在政治和經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)中是不可能做到的,必須同時(shí)承擔(dān)起道德責(zé)任。而在政府所有的道德責(zé)任中,維護(hù)并提供均等化的公共服務(wù)又是其基本內(nèi)容。

二、 公平正義:政治結(jié)構(gòu)的價(jià)值基準(zhǔn)

每個(gè)時(shí)代的人們都希望生活在一種優(yōu)良的社會(huì)制度下受到公正的對(duì)待,這是人們對(duì)于群體生活的基本道德承諾。雖然每個(gè)人對(duì)優(yōu)良的社會(huì)生活有著不同的理解,但也逐漸達(dá)成了基本的共識(shí):人性良善是不可靠的,只能依靠制度的力量才能夠確保公正的實(shí)現(xiàn)。所以,社會(huì)公正的主要問(wèn)題是“社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù),決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分方式”[4]5。如果一個(gè)社會(huì)的基本制度不能保證社會(huì)公正,任何個(gè)人的努力都是無(wú)能為力的。但是,須要強(qiáng)調(diào)的是,不管怎么樣認(rèn)識(shí)公平問(wèn)題,所有的公平理論也都是在為某種意義上的不公平作辯護(hù)。如果整個(gè)社會(huì)中實(shí)行平均主義,這種“過(guò)度”的公平不但會(huì)使效率受到損失,而且在某種意義上反而妨礙了公平的實(shí)現(xiàn)。因此,所謂公共服務(wù)均等化并不是平均化,而是一種在差別前提下的均衡。

不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、風(fēng)俗等方面不盡相同,所以它們對(duì)公共服務(wù)的需求也會(huì)有一定的差異性。如果實(shí)行平均主義式的一刀切,就會(huì)產(chǎn)生“過(guò)猶不及”的后果。政府在提供公共服務(wù)的時(shí)候,應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜的原則,具體問(wèn)題具體分析,具體地區(qū)具體對(duì)待。否則的話,不但無(wú)法滿足全國(guó)公民對(duì)公共服務(wù)的需要,反而會(huì)使本就有限的財(cái)力資源出現(xiàn)配置上的浪費(fèi)。但是,政府更不應(yīng)該在配置資源的時(shí)候放棄宏觀調(diào)控的原則,任由公共服務(wù)在配置方面的差距擴(kuò)大化,而應(yīng)該使這種差距維持在公平的范圍內(nèi),其最主要的要求就是機(jī)會(huì)均等、過(guò)程公平和確保生存條件等內(nèi)容。

每個(gè)人在發(fā)展機(jī)會(huì)的起點(diǎn)上都必須平等,凡是具有同樣潛能的社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)擁有同樣的機(jī)會(huì),以便爭(zhēng)取同樣的生活前景。“那些具有同樣能力和志向的人的期望,不應(yīng)當(dāng)受到他們的出身的影響。”[4]69在一個(gè)社會(huì)里,社會(huì)成員之間的差別是難以避免的,但這并不是判斷社會(huì)是否公正的關(guān)鍵所在。關(guān)鍵就在于,造成這種差別的原因是什么,如果完全是由自然條件或者個(gè)人原因的話,這種差別就是可以接受的;如果是由于歧視性的制度規(guī)定的話,那么社會(huì)的不公正就超出了范圍。人們必須在發(fā)展機(jī)會(huì)的起點(diǎn)上受到公平對(duì)待,不應(yīng)因任何原因受到歧視,必須擁有完全公平參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

所有人都希望在社會(huì)中受到公平對(duì)待,在價(jià)值分配過(guò)程中獲得自己“應(yīng)得的份額”。對(duì)于公平意義的“應(yīng)得”,有許多不同的解釋,現(xiàn)實(shí)社會(huì)中也仍然存在這樣那樣的差異和機(jī)遇。因此,只能依賴一個(gè)公平的程序,也就是公民利用自己的稟賦、通過(guò)自己的努力而獲得回報(bào)的過(guò)程必須是公平的。這就要求必須排除一切非正常因素的干擾,“一是阻礙某些人發(fā)展的任何人為障礙,都應(yīng)當(dāng)被清除;二是個(gè)人所擁有的任何特權(quán),都應(yīng)該被取消;三是國(guó)家為改進(jìn)人們之狀況而采取的措施,應(yīng)當(dāng)同等地適用于所有的人”[5]。只有起點(diǎn)和過(guò)程均是公平的,才有可能保證結(jié)果的公正性。因此,公平正義的道德訴求就寄希望于政府的制度安排,公共服務(wù)均等化成為現(xiàn)代政府的道德責(zé)任。

三、 效率最優(yōu):資源配置的經(jīng)濟(jì)訴求

意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托最早提出經(jīng)濟(jì)效率的概念:對(duì)于某種經(jīng)濟(jì)的資源配置,如果不存在其他可行的配置,使得該經(jīng)濟(jì)中的所有個(gè)人至少和他們?cè)诔跏紩r(shí)情況一樣良好,而且至少有一個(gè)人的情況比初始時(shí)的更好,那么,這個(gè)資源配置就是最優(yōu)的,也是有效率的[6]。這被稱之為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此,效率一方面是指衡量社會(huì)資源的有效配置程度,即在盡量少的勞動(dòng)時(shí)間里創(chuàng)造出盡量豐富的物質(zhì)財(cái)富;另一方面,它還包括在既定的資源條件下,如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公正分配,盡可能滿足每個(gè)人的需求。

公共服務(wù)均等化能夠促使社會(huì)資源在全國(guó)范圍內(nèi)合理流動(dòng),從而提高資源配置的效率。在市場(chǎng)失靈的情況下,帕累托最優(yōu)狀態(tài)無(wú)法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)?！芭晾弁凶顑?yōu)收入再分配”理論指出:如果來(lái)自于窮人的邊際所得增加的福利大于來(lái)自于富人自身邊際所得增加的福利,那么通過(guò)把富人所得轉(zhuǎn)讓給窮人,二者的福利都會(huì)提高。根據(jù)邊際效用遞減原理,同樣的一筆資金,投入到公共服務(wù)水平較高的地區(qū)可能作用并不明顯,但如果投入到相對(duì)落后的地區(qū),則可以解決很大的問(wèn)題。但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是,公共服務(wù)資金適當(dāng)傾斜并不是要劫富濟(jì)貧,而是要增富減貧,也就是在不降低發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上提高落后地區(qū)的公共服務(wù)水平,從而達(dá)到公共服務(wù)在全國(guó)配置的最優(yōu)狀態(tài)。

公共服務(wù)均等化能夠推動(dòng)勞動(dòng)力的正常流動(dòng),從而提高宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性和綜合效率。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,土地、勞動(dòng)和物質(zhì)資本是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三個(gè)要素。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,自然資源會(huì)逐漸消耗殆盡,物質(zhì)資本的邊際生產(chǎn)效率也在不斷下降,人力資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯,成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的決定性因素。而公共服務(wù)構(gòu)成社會(huì)成員生產(chǎn)生活的重要外部條件,直接影響著社會(huì)成員的生活質(zhì)量及其生產(chǎn)的回報(bào)率。勞動(dòng)力和資本在不同地區(qū)間的配置就不僅僅取決于其要素市場(chǎng)回報(bào)率的高低,同時(shí)也要受到各地區(qū)公共服務(wù)水平的影響。公共服務(wù)均等化可以提高貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療和社會(huì)福利水平,明顯改善人力資本的總體狀況,在一定程度上降低由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)運(yùn)行所產(chǎn)生的不平等。

公共服務(wù)均等化有利于有效運(yùn)用公共支出、降低社會(huì)管理成本,從而提高財(cái)政支出的效率。在公共服務(wù)非均等的情況下,用于發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政支出水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)落后地區(qū)。在滿足了居民對(duì)公共服務(wù)的需求之后,客觀上會(huì)存在放松財(cái)政支出管理的傾向,如果外在監(jiān)督不力,就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出低效的情況出現(xiàn)。此外,在發(fā)達(dá)地區(qū),某些公共服務(wù)已經(jīng)超過(guò)了生產(chǎn)力水平,并不屬于滿足社會(huì)公共需要的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。與此同時(shí),投入到落后地區(qū)的資金則相對(duì)非常緊缺,更遑論有足夠的財(cái)力保證公共服務(wù)的供給。因此,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,把公共財(cái)力更多地用于扶持社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中的薄弱環(huán)節(jié),同時(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管,可以提高財(cái)政支出的效率。

公共服務(wù)均等化并不是對(duì)局部效率的單純追求,而是在公平的前提之下對(duì)資源配置效率的優(yōu)化。如果忽視公平,就可能會(huì)直接影響到效率,使效率失去其應(yīng)有的價(jià)值含義。在特定的歷史背景下,我國(guó)過(guò)去比較注重效率優(yōu)先,強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)化等手段來(lái)提高公共服務(wù)效益。但是,自由市場(chǎng)條件下只是實(shí)現(xiàn)一種機(jī)械效率,而我們追求的是基于人的全面發(fā)展的社會(huì)效率。所以,公共服務(wù)的效率最優(yōu)是現(xiàn)代政府必須承擔(dān)的道德責(zé)任,從而把提高效率與促進(jìn)公平統(tǒng)一起來(lái)。

四、 社會(huì)和諧:文明政府的執(zhí)政理念

人類永遠(yuǎn)面對(duì)的是資源相對(duì)稀缺的環(huán)境,而人類卻有著天然的利己本性,這就決定了社會(huì)生活不可避免地存在著利益沖突。政府的一個(gè)重要特征就是謀求和維持政治合法性。“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值。”[7]所以,社會(huì)發(fā)展的和諧狀態(tài)一直是人類孜孜以求的理想目標(biāo)。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的執(zhí)政目標(biāo),和諧社會(huì)的主要方面不是人與自然和諧,而是社會(huì)內(nèi)部人際關(guān)系的和諧。因此,社會(huì)公正是社會(huì)生活的必需品,只有通過(guò)政府的調(diào)控,使每個(gè)公民都能獲得大致均等的公共服務(wù),才能有力地推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)。

公共服務(wù)均等化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的重要手段。人類社會(huì)的歷史表明,雖然富裕不一定必然和諧,但貧困肯定會(huì)導(dǎo)致不和諧。生產(chǎn)力的發(fā)展成為絕對(duì)必需的實(shí)際前提,“因?yàn)槿绻麤](méi)有這種發(fā)展,那就只會(huì)有貧窮、極端貧困的普遍化;而在極端貧困的情況下,必須重新開(kāi)始爭(zhēng)取必需品的斗爭(zhēng),全部陳腐污濁的東西又要死灰復(fù)燃”[8]。那么,如何才能夠使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康、又好又快地發(fā)展？諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》一書中指出,政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性擔(dān)保和防護(hù)性保障等制度安排不僅是人們社會(huì)生活的目的,也是促成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的重要手段和條件?？梢?jiàn),這基本都屬于公共服務(wù)的范疇,公共服務(wù)均等化就成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的重要手段。

公共服務(wù)均等化有助于保障所有社會(huì)成員共享改革發(fā)展的成果。社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力,從而實(shí)現(xiàn)共同富裕。但是,共同富裕的目標(biāo)是通過(guò)一部分人先富起來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)的,有先富起來(lái)的群體,就必然有相對(duì)貧困的群體。中國(guó)居民收入差距已超過(guò)合理限度,基尼系數(shù)已越過(guò)0.4的警戒線。適當(dāng)拉開(kāi)差距對(duì)任何社會(huì)來(lái)說(shuō)都是不可避免的,但收入差距任意拉大則陷入“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”的怪圈。公共服務(wù)均等化就是政府以其特有的方式來(lái)維持公平,逐漸使每個(gè)人都獲得改善生活境況的機(jī)會(huì)和前景。

公共服務(wù)均等化有利于協(xié)調(diào)各方的利益,從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。政治就是對(duì)價(jià)值的權(quán)威性分配,而有資源分配的地方,就必然有不平衡?？鬃釉?“有國(guó)有家者,不患寡而患不均,不患貧而患不安?！盵9]雖然我們所追求的均等并不是平均,但在抽象的意義上說(shuō),這句話也說(shuō)明公平合理的分配是社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。隨著農(nóng)村開(kāi)放程度的提高,農(nóng)民對(duì)外部世界的了解也在逐漸提高,逐漸意識(shí)和體驗(yàn)到城鄉(xiāng)差距,然而,“社會(huì)留給他們的空間和所能提供的機(jī)會(huì)又畢竟是那么狹小和稀缺,以至于正常的方式很難滿足其對(duì)有關(guān)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)收入的要求,結(jié)果某些人在行為選擇上就可能失控甚至鋌而走險(xiǎn)”[10]?？梢?jiàn),政府必須以公平作為準(zhǔn)則,從而推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

古希臘思想家亞里士多德曾指出:“一切社會(huì)團(tuán)體的建立,其目的總是為了完成某種善業(yè)?！弊鳛樯鐣?huì)團(tuán)體中最早而包含最廣的政治團(tuán)體“所求的善業(yè)也一定是最高而最廣的”[11]。人類之所以選擇社會(huì)的方式生活并組建國(guó)家,最基本目的無(wú)非是為了安全和幸福。因此,提供均等化的公共服務(wù)是政府不可推卸的道德責(zé)任。公共服務(wù)均等化的重要意義就在于,通過(guò)制度的重新安排,實(shí)現(xiàn)公民財(cái)富或者國(guó)民權(quán)利與責(zé)任的社會(huì)正義分配,這也深刻地體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)。我們深信,在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)決貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,必將“使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

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