翁 博

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

一、 變革時(shí)代的準(zhǔn)市場(chǎng)模式

這是一個(gè)變革的時(shí)代。當(dāng)美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在獲勝感言中宣稱“變革的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)”的時(shí)候,他也許沒(méi)有意識(shí)到,其實(shí)變革的時(shí)代早已到來(lái),而我們一直都處于變革之中。就政府治理領(lǐng)域而言,這種判斷甚至尤其適用。

20世紀(jì)70年代末發(fā)端于西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家并席卷全球的新一輪政府治理變革浪潮自一開(kāi)始就顯示出了非凡的號(hào)召力,無(wú)論是英國(guó)的“下一步行動(dòng)計(jì)劃”還是美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)都引起了全世界的廣泛關(guān)注,并以前所未有的變革力度帶來(lái)了政府治理的全新革命。在這場(chǎng)深刻的政府治道變革中,以“進(jìn)步主義”(progressivism)和“官僚制”(bureaucracy)為理論基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府治理模式受到了極大的挑戰(zhàn),而以“公共選擇理論”和“新公共管理”和“治理理論”等為理論支撐的“準(zhǔn)市場(chǎng)”模式(quasimarket)在幾乎未遇到有力抵抗的情況下就迅速風(fēng)靡開(kāi)來(lái)。今天,作為一種新的政府治理范式,準(zhǔn)市場(chǎng)模式已在全球范圍內(nèi)取得了空前的成功。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的“市場(chǎng)式政府”被視為未來(lái)政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一[1]。美國(guó)學(xué)者洛韋里(Lowery)評(píng)論道:到了20世紀(jì)90年代,公共選擇已經(jīng)取代進(jìn)步主義成了新的理論正統(tǒng),準(zhǔn)市場(chǎng)模式取代傳統(tǒng)模式,成為公共服務(wù)中的主導(dǎo)性制度安排。即使準(zhǔn)市場(chǎng)模式的懷疑者也發(fā)出了這樣的感嘆:公共選擇理論和準(zhǔn)市場(chǎng)模式在全球取得了“近乎霸權(quán)的地位”,傳統(tǒng)政府模式幾乎“成了一種歷史文物,像中世紀(jì)的基爾特公會(huì)一樣與現(xiàn)代問(wèn)題的解決毫不相干”[2]。

在實(shí)踐中,準(zhǔn)市場(chǎng)模式主要表現(xiàn)為政府履行公共服務(wù)職能方式的變革,即“市場(chǎng)化”,或“民營(yíng)化”----“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足人民的需求?！诋a(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用,增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)”[3]。

通過(guò)“民營(yíng)化”進(jìn)行的準(zhǔn)市場(chǎng)模式的治理,其核心精神是引入競(jìng)爭(zhēng)----引入競(jìng)爭(zhēng)壓力、競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。準(zhǔn)市場(chǎng)模式相信,“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”,擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位,建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)[4]。通過(guò)打破政府在公共服務(wù)提供中的壟斷地位,引入競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以期緩解政府所面臨的公眾信任危機(jī)等一系列困境并大幅提高公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量,進(jìn)而有力化解民眾對(duì)公共服務(wù)日趨多樣化、個(gè)性化的需求與政府極其有限的實(shí)際供給能力之間的尖銳矛盾。

引入競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵在于重新界定政府職能,重新思考政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系,讓政府回到它最適合的角色上去。而引入競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的主要方式,則是將政府決策與執(zhí)行功能分離,明確區(qū)分“掌舵”與“劃槳”,讓“起催化作用的政府”,專注于“掌舵”而非“劃槳”。因?yàn)椤罢穆氊?zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳,可政府并不擅長(zhǎng)于劃槳”[5]。

具體而言,準(zhǔn)市場(chǎng)模式安排“政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色”的方式就是對(duì)服務(wù)“生產(chǎn)”與“提供”的明確區(qū)分。政府作為公共服務(wù)“提供者”肩負(fù)著為公民提供普遍服務(wù)的責(zé)任且有不斷改善服務(wù)質(zhì)量與效率的義務(wù),但是,政府“提供”并不意味著親自“生產(chǎn)”。政府可以充當(dāng)“安排者”和服務(wù)提供者的角色,通過(guò)各種形式組織社會(huì)和市場(chǎng)力量從事生產(chǎn)活動(dòng),而自身則可以將有限的精力更多地投入到提出要求、組織安排、協(xié)調(diào)溝通、監(jiān)督評(píng)價(jià)等自己更擅長(zhǎng)的領(lǐng)域,以更加超脫的姿態(tài)思考并及時(shí)回應(yīng)公民的需求。

美國(guó)學(xué)者薩瓦斯把公共服務(wù)民營(yíng)化改革分為委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出3大類措施,包括合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等10種具體制度安排。同時(shí),他提出并根據(jù)“服務(wù)的具體性、生產(chǎn)者的可得性、效率和效益”等10個(gè)維度,探討了不同類公共服務(wù)與不同制度安排之間的權(quán)衡與選擇問(wèn)題。這些多樣化的“公私伙伴關(guān)系”,構(gòu)成了公共服務(wù)的準(zhǔn)市場(chǎng)模式。

隨著時(shí)代的變革,準(zhǔn)市場(chǎng)模式的表現(xiàn)形式一直在發(fā)生著變化。同時(shí),在不同文化背景、制度環(huán)境和不同的領(lǐng)域中,其具體實(shí)現(xiàn)方式也有著重要的差別。比如,美國(guó)的民營(yíng)化改革對(duì)“合同外包”情有獨(dú)鐘,而中國(guó)似乎對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)”更加青睞。然而,準(zhǔn)市場(chǎng)模式的基本精神和主要內(nèi)涵卻相對(duì)清晰穩(wěn)定,并未因文化背景和制度環(huán)境的區(qū)別表現(xiàn)出不同的邏輯,這為我們考察中國(guó)的準(zhǔn)市場(chǎng)模式提供了基本前提。

二、 準(zhǔn)市場(chǎng)模式在中國(guó)的潰敗

我國(guó)自20世紀(jì)90年代初開(kāi)始了準(zhǔn)市場(chǎng)模式的積極探索,特別是在世紀(jì)之交,當(dāng)“市場(chǎng)化”、“民營(yíng)化”與“亞洲金融危機(jī)”等大背景相聯(lián)系并被進(jìn)一步賦予解決我國(guó)所面臨的一系列特殊問(wèn)題的歷史使命的時(shí)候,熱火朝天的景象來(lái)臨了。一時(shí)間,“民營(yíng)化”、“市場(chǎng)化”似乎成了濟(jì)世救民的良藥,享受著莫大的尊崇和前所未有的禮遇。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公交、燃?xì)狻⒆詠?lái)水……,各行各業(yè)一擁而上、爭(zhēng)先恐后,生怕錯(cuò)過(guò)了這一“包治百病”的良方?！笆袌?chǎng)化”在我國(guó)受到了“英雄”般的歡迎。

但是,如同轉(zhuǎn)型期其他事物所發(fā)生的迅速而令人眩目的變化一樣,中國(guó)“市場(chǎng)化”模式在短短幾年內(nèi)也經(jīng)歷了冰火兩重天的待遇。時(shí)至今日,這位“英雄”早已風(fēng)光不再,甚至被視為近些年公共服務(wù)領(lǐng)域一系列突出矛盾及問(wèn)題的“罪魁禍?zhǔn)住?因而不斷地遭受質(zhì)疑、指責(zé)和嘲弄,在部分領(lǐng)域被“打入冷宮”的可能性正在增長(zhǎng)。正如北京大學(xué)周志忍教授所言:“近年來(lái),公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革被視為一種失敗,公共服務(wù)中的市場(chǎng)機(jī)制如城市公交特許經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮,挫折和反復(fù)把改革置于風(fēng)口浪尖之上,對(duì)市場(chǎng)化導(dǎo)向的懷疑和否定日益成為社會(huì)輿論的主流?！盵6]可以毫不夸張地說(shuō),以“市場(chǎng)化”、“民營(yíng)化”為標(biāo)志的準(zhǔn)市場(chǎng)模式在中國(guó)正遭受著巨大的挫折和潰敗。

1. 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革被公認(rèn)為失敗

醫(yī)療衛(wèi)生改革以來(lái),看病難、看病貴現(xiàn)象越來(lái)越突出,因病致貧、因病返貧的人群持續(xù)增加,“小病抗、大病躺、重病來(lái)了見(jiàn)閻王”成了相當(dāng)一部分無(wú)錢治病者的真實(shí)寫(xiě)照。人們驚異地發(fā)現(xiàn),在看病越來(lái)越難、越來(lái)越貴的同時(shí),醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)水平卻沒(méi)有得到同步提高,醫(yī)生收紅包、醫(yī)藥收回扣等腐敗行為成了公開(kāi)的“潛規(guī)則”且日益普遍,醫(yī)院亂收費(fèi)愈演愈烈,甚至出現(xiàn)了在兩個(gè)月內(nèi)將一個(gè)“原本各項(xiàng)檢查都正?！钡睦先酸t(yī)治死亡,卻收取近千萬(wàn)元醫(yī)藥費(fèi)用的哈爾濱“天價(jià)醫(yī)藥費(fèi)案”這樣駭人聽(tīng)聞的重大醫(yī)療案件。同時(shí),“齊二藥”等重大犯罪性醫(yī)藥事件的發(fā)生,不但給人們?cè)斐闪司薮蟮纳?cái)產(chǎn)損失,給社會(huì)帶來(lái)了重大安全隱患,更挑戰(zhàn)了整個(gè)社會(huì)的倫理道德底線。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的低效、混亂、腐敗輕而易舉就將“市場(chǎng)化”導(dǎo)向的改革釘在了“失敗”的十字架上。

2. 城市公交領(lǐng)域的“民營(yíng)化”改革正發(fā)生著大規(guī)模“回潮”

近年來(lái),隨著城市公交領(lǐng)域許多嚴(yán)重問(wèn)題的暴露,如野蠻行車現(xiàn)象越來(lái)越多,交通安全事故頻繁發(fā)生,公交司機(jī)集體罷運(yùn)連續(xù)出現(xiàn),部分地區(qū)公交車票漲價(jià)引起市民強(qiáng)烈不滿,……人們對(duì)公交“市場(chǎng)化”改革的質(zhì)疑和批評(píng)正持續(xù)增加。而媒體的普遍看法是:“城市巴士交通服務(wù)進(jìn)行企業(yè)化改造,引入民營(yíng)資本,實(shí)際上是走了彎路”[7];“‘公交市場(chǎng)化’撞完南墻該回頭了”[8]。與這種認(rèn)識(shí)相適應(yīng),實(shí)踐中呈現(xiàn)出來(lái)的則是公交“民營(yíng)化”的大范圍的“走回頭路”。2007年12月,青島市政府宣布,公交集團(tuán)的市場(chǎng)化運(yùn)作將宣告結(jié)束,青島市60條公交線路、近2000輛公交車將回歸國(guó)有;2008年4月,在5年內(nèi)發(fā)生了4次公交司機(jī)集體停運(yùn)之后,湖北十堰市政府宣布強(qiáng)制收回了公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán);2009年,重慶市政府要求在5月31日前,民營(yíng)的13條7字頭線路共389輛客車將退出客運(yùn)市場(chǎng),標(biāo)志著重慶公交開(kāi)始了全部國(guó)有化的歷史。而在此之前,湖北黃岡、湖南長(zhǎng)沙、江蘇南京等地公交民營(yíng)化也都經(jīng)歷了巨大挫折,民營(yíng)資本被清退,回歸國(guó)有經(jīng)營(yíng)。城市公交領(lǐng)域的“準(zhǔn)市場(chǎng)模式”正經(jīng)受著空前的挫折。

3. 城市水務(wù)業(yè)市場(chǎng)化改革正面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)

2002年10月,建設(shè)部公布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的意見(jiàn)》,明確了城市水務(wù)業(yè)改革以市場(chǎng)化為主要方向;2004年3月,建設(shè)部進(jìn)一步發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。此后的幾年內(nèi),地方政府大規(guī)模高價(jià)甚至“溢價(jià)”出售水務(wù)資產(chǎn),威立雅、中法水務(wù)等外資巨頭紛紛挺進(jìn)中國(guó)水務(wù)市場(chǎng),許多城市相繼開(kāi)始了水務(wù)業(yè)市場(chǎng)化改革。但是,近年來(lái)公眾對(duì)水務(wù)改革的批評(píng)和質(zhì)疑與日俱增,其中最嚴(yán)重的問(wèn)題在于改革后城市水價(jià)普遍大幅上漲。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委對(duì)36個(gè)大中城市進(jìn)行的水價(jià)跟蹤調(diào)查,得出的結(jié)論是:“水價(jià)正在以每年10%的速度上漲”[9]。2009年,以哈爾濱、濟(jì)南、福州、北京、重慶等為代表的大中城市競(jìng)相上調(diào)水價(jià),上海、天津、沈陽(yáng)、廣州、南京也相繼召開(kāi)了漲價(jià)聽(tīng)證會(huì),隨之而來(lái)的是全國(guó)水價(jià)的一片漲聲,引起了居民的強(qiáng)烈不滿,甚至有消費(fèi)者代表在聽(tīng)證會(huì)上與召集方公開(kāi)發(fā)生沖突[10]。而為了達(dá)到漲價(jià)的目的,部分外資企業(yè)甚至不惜威脅停水以要挾地方政府[11]。城市水務(wù)市場(chǎng)化改革是否會(huì)像醫(yī)療衛(wèi)生改革一樣被公認(rèn)為“失敗”目前尚無(wú)定論,但可以肯定的是,改革正經(jīng)受著嚴(yán)峻考驗(yàn)。

此外,基礎(chǔ)教育的市場(chǎng)化改革因飽受批評(píng)而聲名狼藉,高等教育的市場(chǎng)化也在一片口誅筆伐中銷聲匿跡,住房領(lǐng)域的市場(chǎng)化因帶給人們的是房?jī)r(jià)高企、普通人住房已成奢望的“苦果”而引起人們的強(qiáng)烈不滿,……事實(shí)上,近些年來(lái)人們對(duì)所謂市場(chǎng)化改革顯得越來(lái)越不耐煩,嘲笑、質(zhì)疑和否定日漸成為輿論的主流。公共服務(wù)的準(zhǔn)市場(chǎng)模式在中國(guó)遭遇了大潰敗。

三、 政府責(zé)任缺失

是“市場(chǎng)化”改革必然帶來(lái)這些矛盾和問(wèn)題因而注定遭遇潰敗嗎?相關(guān)理論和發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期實(shí)踐早已否定了這一點(diǎn)。是準(zhǔn)市場(chǎng)模式不適合公共服務(wù)改革嗎?席卷全球且“已不可逆轉(zhuǎn)”的準(zhǔn)市場(chǎng)模式改革實(shí)踐似乎提供了反證。是準(zhǔn)市場(chǎng)模式不適合中國(guó)因而出現(xiàn)了“水土不服”嗎?可是它已在全世界成為了公共服務(wù)的主導(dǎo)模式,且被視為未來(lái)政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一,為何單就不適合中國(guó)呢?更何況“水土不服”的何止準(zhǔn)市場(chǎng)模式,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身的水土不服豈不更甚？

準(zhǔn)市場(chǎng)模式因?qū)嵺`中的潰敗而遭受冷酷的否定甚至拋棄,“當(dāng)懷疑和否定論日益成為輿論主流的時(shí)候,我們正面臨著‘倒臟水把嬰兒一起倒掉的風(fēng)險(xiǎn)’”[6]。其實(shí),因噎廢食的愚蠢恐怕小孩子都懂,但在轉(zhuǎn)型期的中國(guó),人們似乎已經(jīng)沒(méi)有了停下來(lái)認(rèn)真思考的耐心。在急于走回頭路的時(shí)候,我們已經(jīng)無(wú)心憧憬前路的美好,更來(lái)不及仔細(xì)觀察阻擋我們?nèi)ヂ返恼嬲系K。

民營(yíng)化改革在中國(guó)遭遇了滑鐵盧,但潰敗的原因其實(shí)并不在于準(zhǔn)市場(chǎng)模式本身。事實(shí)上,準(zhǔn)市場(chǎng)模式的成功運(yùn)行有其前提。它有賴于良好的“公私伙伴關(guān)系”,有賴于政府對(duì)于“自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色”的清醒認(rèn)識(shí)和充分把握,特別是有賴于政府對(duì)于自身責(zé)任的珍視和充分履行。離開(kāi)了政府責(zé)任這一要素,準(zhǔn)市場(chǎng)模式就失去了支撐其大廈的一根主要支柱。具體而言,市場(chǎng)化并不意味著政府責(zé)任的減輕或移交,而是政府責(zé)任內(nèi)容結(jié)構(gòu)的調(diào)整和履行方式的轉(zhuǎn)變?！罢a(chǎn)物品和服務(wù)的職能在減少,對(duì)從事實(shí)際工作的代理人實(shí)施監(jiān)督的職能卻在增加?！盵12]如簽約外包,政府所要承擔(dān)的責(zé)任就至少包括“確定承包商的工作”、“選擇承包商”、“篩選激勵(lì)和制裁措施”、“監(jiān)控績(jī)效”[13]18-24。當(dāng)然,政府還應(yīng)該按時(shí)支付費(fèi)用,確保競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng),等等。也就是說(shuō),在民營(yíng)化的進(jìn)程中,政府肩負(fù)著甚至比傳統(tǒng)治理模式更多、更復(fù)雜的責(zé)任。在民營(yíng)化中,雖然政府直接“生產(chǎn)”公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能“市場(chǎng)化”了,但它“提供”公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任以及由于提供方式轉(zhuǎn)變而引發(fā)的一系列新的作為“掌舵者”和“安排者”的責(zé)任卻不能“市場(chǎng)化”。這些責(zé)任的有效履行是準(zhǔn)市場(chǎng)模式取得成功的必要條件,充分承擔(dān)這些責(zé)任本身就是政府的主要“責(zé)任”。

但反觀我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化改革實(shí)踐,政府責(zé)任的缺失成了普遍存在的通病:政府確實(shí)不“劃槳”了,但它也沒(méi)有“掌舵”,這才是問(wèn)題的癥結(jié)所在。我國(guó)準(zhǔn)市場(chǎng)模式治理中政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失表現(xiàn)在諸多方面,針對(duì)目前的現(xiàn)實(shí)情況和面臨的主要問(wèn)題,本文主要關(guān)注以下幾個(gè)方面:

1. 財(cái)政投入嚴(yán)重不足

市場(chǎng)化并不意味著政府財(cái)政投入的減少,更不等同于“收費(fèi)”,政府提供足額投入的職責(zé)不能被免除,甚至絲毫不能減輕。發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)化改革的重心是公共服務(wù)提供機(jī)制的市場(chǎng)化,并沒(méi)有減輕政府提供足額財(cái)政投入的責(zé)任,只是改變了這種責(zé)任的履行方式。正如北京大學(xué)周志忍教授所言:“不論是英國(guó)公立醫(yī)院的‘內(nèi)部市場(chǎng)’還是美國(guó)基礎(chǔ)教育中的‘憑單制’,在引進(jìn)價(jià)格、供求、顧客選擇、生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)客戶等市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí),絲毫沒(méi)有影響到公民免費(fèi)醫(yī)療和基礎(chǔ)教育免費(fèi)的權(quán)利,沒(méi)有讓公民自己掏腰包?！盵6]

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革更側(cè)重于政府責(zé)任的市場(chǎng)化,許多改革明顯具有政府“卸載”的味道。具體而言,地方政府往往在改革中推卸公共服務(wù)的基本職責(zé),將民營(yíng)化作為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、扔掉財(cái)政“包袱”的手段,將公共服務(wù)市場(chǎng)化理解為“收費(fèi)”,甚至將改革視為獲益的機(jī)會(huì)。目前社會(huì)上廣為流傳的“改革就是收費(fèi)”、“全面改革就是全面收費(fèi)”形象地反映了人們對(duì)部分領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的看法。以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政府投入為例,20多年來(lái),我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用穩(wěn)步上升,但政府的衛(wèi)生支出占總支出的比例卻逐年下降:從1980年的36.2%到1995年的18%,再到2004年的17.1%[14]。與此相應(yīng)的卻是個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用大幅上漲。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用比1978年增長(zhǎng)了77倍,其中,居民個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生支出增加了197倍,遠(yuǎn)高于同期GDP和城鄉(xiāng)居民家庭人均收入的增長(zhǎng)幅度[15]。如果說(shuō)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域政府還只是“卸責(zé)”的話,那么城市水務(wù)業(yè)的改革中不少地方政府似乎更進(jìn)了一步,將改革當(dāng)做獲益的手段。前幾年各地紛紛高價(jià)出售水務(wù)資產(chǎn)已是眾所周知的事實(shí)。而對(duì)于2009年風(fēng)靡全國(guó)的水價(jià)上漲浪潮,一種引起普遍共鳴的觀點(diǎn)就是,水務(wù)企業(yè)“溢價(jià)”購(gòu)買了水務(wù)資產(chǎn),幾年之后開(kāi)始以“漲價(jià)”作為對(duì)自己的超額付出的回報(bào)?！?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》的記者采訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官員徐宗威得出的結(jié)論是:水價(jià)上漲是在為地方政府高價(jià)出讓水權(quán)買單?！皬乃畠r(jià)上漲的城市名單中也可以看出,一些在前幾年高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)資產(chǎn)的城市,成了本輪水價(jià)上漲的急先鋒?！?/p>

政府財(cái)政投入的絕對(duì)或相對(duì)減少直接導(dǎo)致我國(guó)許多領(lǐng)域市場(chǎng)化幾近災(zāi)難性的后果。在老百姓看來(lái),醫(yī)療市場(chǎng)化幾乎等同于“收費(fèi)化”,當(dāng)“小病抗、大病躺、重病來(lái)了見(jiàn)閻王”的現(xiàn)象越來(lái)越普遍的時(shí)候,醫(yī)衛(wèi)的市場(chǎng)化改革越來(lái)越像是普通百姓的一場(chǎng)噩夢(mèng)。同樣,當(dāng)?shù)胤秸垣@取最大收益為目的出售水務(wù)資產(chǎn)且美其名曰“市場(chǎng)化改革”的時(shí)候,不斷漲價(jià)似乎也成了老百姓對(duì)水務(wù)改革的唯一印象。政府應(yīng)該反思自身在提供足額財(cái)政投入方面責(zé)任的嚴(yán)重缺失,更應(yīng)該反思借改革之機(jī)獲益的做法,而不是將責(zé)任推到抽象的“市場(chǎng)化”身上。

2. 缺乏必要的監(jiān)管和調(diào)控

準(zhǔn)市場(chǎng)模式使得政府“直接生產(chǎn)”責(zé)任得以大大減輕,但是,監(jiān)管責(zé)任卻顯著地增加了。政府的有效監(jiān)管是確保民營(yíng)化成功的重要條件。甚至由于某些特殊情況的存在,這些監(jiān)管責(zé)任還顯得更加復(fù)雜。例如,在合同外包中,委托代理的復(fù)雜性可能導(dǎo)致監(jiān)管的難度急劇增加。委托代理關(guān)系及其產(chǎn)生的問(wèn)題在企業(yè)同樣存在,但對(duì)政府而言具有特殊的復(fù)雜性。傳統(tǒng)模式中的基本參與者是競(jìng)選官員、行政人員和公民,加上承包商,參與者就增加到了四個(gè),這意味著關(guān)系的數(shù)量翻了一番,其復(fù)雜性也將呈指數(shù)遞增[13]27-28。

但在我國(guó)的民營(yíng)化實(shí)踐中,政府監(jiān)管和調(diào)控卻極度匱乏。政府監(jiān)管責(zé)任的缺失首先表現(xiàn)為未能積極推動(dòng)相關(guān)制度變遷,構(gòu)建良好的制度基礎(chǔ)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。比如,我國(guó)許多城市公交市場(chǎng)化改革后,沒(méi)有任何配套政策支持,沒(méi)有相關(guān)制度規(guī)范,經(jīng)營(yíng)者茫然無(wú)措、無(wú)所適從。政府監(jiān)管責(zé)任的缺失還表現(xiàn)為,許多地方政府迫不及待地將一些“燙手山芋”扔向市場(chǎng),對(duì)企業(yè)“一賣了之”,不承擔(dān)基本的監(jiān)管、規(guī)范和調(diào)控職責(zé)。近年來(lái)多數(shù)城市普遍出現(xiàn)的水價(jià)大幅上漲,幾乎是缺乏有效監(jiān)管下民營(yíng)化的必然結(jié)果。在2009年席卷全國(guó)的水價(jià)上漲風(fēng)潮中,各地的漲價(jià)聽(tīng)證會(huì)屢屢出現(xiàn)假冒代表的現(xiàn)象,而物價(jià)主管部門(mén)竟然容忍其一再發(fā)生而不聞不問(wèn),絲毫沒(méi)有注意到自身的監(jiān)管責(zé)任。濟(jì)邦咨詢公司2008年作了一次調(diào)研:“監(jiān)管制度嚴(yán)重缺失,調(diào)價(jià)變成各方利益博弈的戰(zhàn)場(chǎng),完全沒(méi)有理性,最后到底怎么調(diào)價(jià)變成市長(zhǎng)拍腦袋決定的事情,成本監(jiān)審形同虛設(shè)。并且很多城市都有類似的問(wèn)題。”[16]正如《科學(xué)時(shí)報(bào)》在一篇報(bào)道中斷言:“沒(méi)有監(jiān)管的水業(yè)改革一定是失敗的改革?！盵16]

政府監(jiān)管和調(diào)控責(zé)任的嚴(yán)重缺失是導(dǎo)致我國(guó)公交、城市水務(wù)業(yè)市場(chǎng)化改革出現(xiàn)大規(guī)?！盎爻薄焙蛧?yán)重挫折的重要原因之一,其他領(lǐng)域也或多或少地存在著同樣的問(wèn)題。如何在公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐中強(qiáng)化政府的監(jiān)管和調(diào)控,做好監(jiān)督者和調(diào)控者,構(gòu)建良好的制度基礎(chǔ)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)化各主體的引導(dǎo)和約束,是我國(guó)政府特別是地方政府目前應(yīng)該認(rèn)真反思的重要課題。

3. 政府未能進(jìn)行有效的管理并充當(dāng)精明買主

市場(chǎng)化意味著政府管理的重大變革,對(duì)變革過(guò)程的駕馭和管理至關(guān)重要。首先,面對(duì)市場(chǎng)不可避免的缺陷,政府必須學(xué)會(huì)管理不同類型的市場(chǎng)并努力克服這些缺陷。其次,市場(chǎng)化本身不可能實(shí)現(xiàn)自我管理,需要政府在運(yùn)作管理上更下功夫。同時(shí),市場(chǎng)化并不是政府責(zé)任的“卸載”,政府成為“精明買主”的能力對(duì)我國(guó)同等重要。

在我國(guó)市場(chǎng)化改革實(shí)踐中,政府管理的滯后不容忽視。以城市公交市場(chǎng)化改革為例,北京大學(xué)周志忍教授認(rèn)為,政府對(duì)改革過(guò)程的駕馭能力和對(duì)經(jīng)營(yíng)的管理能力的低下,是產(chǎn)生種種問(wèn)題和困境的主要原因[6]。改革之前,各地方政府在根本沒(méi)有做好相關(guān)規(guī)劃和制度安排的情況下就一擁而上,對(duì)諸如票價(jià)的定價(jià)及調(diào)整機(jī)制、員工福利待遇、政府補(bǔ)貼數(shù)量及方式等細(xì)節(jié)問(wèn)題未能形成妥善的安排,在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中又未能逐步完善相關(guān)政策和管理機(jī)制,對(duì)事先沒(méi)有預(yù)料到的新情況(如油價(jià)大幅上漲等)不加以及時(shí)解決,對(duì)合同中存在的各種諸如“權(quán)責(zé)利不清”等突出問(wèn)題也不聞不問(wèn)?！耙桓牧酥?根本沒(méi)有配套政策支持”[8],湖北十堰市公交民營(yíng)化失敗后公交公司董事長(zhǎng)對(duì)政府的抱怨道出了政府管理的極度匱乏和滯后。

政府管理責(zé)任的嚴(yán)重缺失還表現(xiàn)為無(wú)法承擔(dān)“精明買主”的角色并履行服務(wù)“購(gòu)買者”的職責(zé)。具體而言,政府未能及時(shí)履行服務(wù)“購(gòu)買者”的付費(fèi)、提供回報(bào)和激勵(lì)等一系列職責(zé)。例如,吉林四平市水務(wù)市場(chǎng)化失敗的直接原因之一就是,在隸屬于四平市公用事業(yè)管理局的市自來(lái)水公司與外資企業(yè)中法水務(wù)公司合作供水的過(guò)程中,政府未能按照事先對(duì)合同水量、水價(jià)、水費(fèi)以及3年內(nèi)關(guān)閉相關(guān)地下井群等事宜的安排兌現(xiàn)承諾,并在雙方經(jīng)談判修改了合同條款之后仍然未能實(shí)現(xiàn)承諾。

此外,政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失還表現(xiàn)在未能正確認(rèn)識(shí)自身的角色定位,對(duì)“真市場(chǎng)化”和“假市場(chǎng)化”區(qū)分不清等諸多方面。正是由于政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失,直接導(dǎo)致了準(zhǔn)市場(chǎng)治理模式在我國(guó)的潰敗。詹姆斯·森德奎斯特(James Sundquist)指出,民營(yíng)化不是解決政府無(wú)效力的特效藥,唯有有力且有效的政府,方能使民營(yíng)化奏效[17]。換句話說(shuō),只有在政府真正承擔(dān)起相關(guān)責(zé)任的前提下,這個(gè)“有力且有效”的政府才能“使民營(yíng)化奏效”。

四、 新的開(kāi)始

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)從不缺少新概念、新模式、新理念、新范式,也從不缺少嘗試的勇氣和熱情。但是,大部分新理念、新模式似乎都逃脫不了這樣的命運(yùn):人們打著它們的旗號(hào),照搬國(guó)外的先進(jìn)做法,形式上天衣無(wú)縫,但其精神和內(nèi)涵卻被偷偷地“閹割”。它們的本質(zhì)已被整得面目全非,卻又在試驗(yàn)失敗后承受著人們苛刻的責(zé)難、嘲笑和質(zhì)疑,之后被迅速拋棄。不幸的是,風(fēng)靡全球的準(zhǔn)市場(chǎng)模式在中國(guó)似乎也未能幸免。

但是,暫時(shí)的失敗和挫折并不表明準(zhǔn)市場(chǎng)模式的終結(jié),“準(zhǔn)市場(chǎng)模式其實(shí)已不可逆轉(zhuǎn)”[6]。更不能因此導(dǎo)致對(duì)準(zhǔn)市場(chǎng)模式本身的簡(jiǎn)單否定。對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生“市場(chǎng)化”改革的一致否定,公交領(lǐng)域所出現(xiàn)的大規(guī)?！盎爻薄?一定程度上說(shuō)明我們看問(wèn)題的方式仍然處在非此即彼的簡(jiǎn)單邏輯中,對(duì)事物缺乏耐心細(xì)致的深入分析和嚴(yán)謹(jǐn)考察。

其實(shí),對(duì)任何新理論或新模式的應(yīng)用不但要用其形式,更要汲取其精神。忽略了精神本質(zhì),形式做得再好也是徒勞,甚至?xí)a(chǎn)生截然相反的效果。準(zhǔn)市場(chǎng)模式不是一個(gè)死板的標(biāo)簽,而是一項(xiàng)根植于豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的活生生的制度組合和治理模式,它具有多樣化的形式和內(nèi)涵,其成功運(yùn)行也需要實(shí)際機(jī)制的支持和相關(guān)制度保障,更要有細(xì)致精細(xì)的管理?！懊駹I(yíng)化只有在市場(chǎng)良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用?！盵18]而實(shí)現(xiàn)這些條件都是政府分內(nèi)的責(zé)任。準(zhǔn)市場(chǎng)模式在中國(guó)的潰敗,根本原因在于我們采用其形式而忽略了它的本質(zhì)及精神,表現(xiàn)在實(shí)踐中,就是政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失。

準(zhǔn)市場(chǎng)模式的中國(guó)實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束,甚至才剛剛開(kāi)始。筆者相信,當(dāng)政府責(zé)任回歸之后,一個(gè)新的變革時(shí)代將重新來(lái)臨。

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