何東亮

（常熟理工學(xué)院 高等教育研究所，江蘇 常熟 215500）

教育公平是現(xiàn)代文明的基本價值體現(xiàn)與追求，因而，教育均衡發(fā)展成為國家制定和實施教育政策的基本原則。國務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所做《政府工作報告》中指出：“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平”。我國目前的教育公平問題涉及到教育的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、階層差異等多個方面，而教育的城鄉(xiāng)差異問題無疑是影響教育公平乃至社會公正最為顯著的因子。因此，研究和解決城鄉(xiāng)教育差異問題，尤其是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的公平問題，對于實現(xiàn)教育公平的目標(biāo)有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、教育公平的內(nèi)涵及我國實現(xiàn)教育公平的意義

教育公平包含兩個基本的概念：一個是“教育平等”，一個是“教育機(jī)會均等”。國務(wù)院剛剛通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，關(guān)鍵是機(jī)會公平”。教育平等是指人們不受政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位和民族、種族、信仰以及性別差異的限定，在法律上都享有同等的接受教育權(quán)利。而教育機(jī)會均等則是教育公平和平等在現(xiàn)代社會政策與教育政策上的一個具體目標(biāo)，主要內(nèi)容包括入學(xué)機(jī)會均等、接受教育的過程中機(jī)會均等以及取得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會均等等。它的主要原則就是那些在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會或文化方面處于最底層者應(yīng)該而且盡可能地通過教育系統(tǒng)本身而得到補償?？梢哉f，教育平等是一個非歧視性的命題，教育機(jī)會均等是一個補償性的命題。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第二十六條明確指出：“人人享有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費，至少在初等和基礎(chǔ)教育階段應(yīng)如此。基礎(chǔ)教育應(yīng)該屬于義務(wù)教育。技術(shù)教育和職業(yè)教育應(yīng)該允許人們廣泛利用，高等教育也應(yīng)該根據(jù)能力，對所有人平等開放。”聯(lián)合國教科文組織《教育差別禁止條約》對教育機(jī)會均等的含義作了詳盡的闡述。其基本內(nèi)涵包括消除歧視和消除不均等兩部分?！捌缫暋笔侵富诜N族、民族、膚色、性別、語言、宗教、政治、社會出身、家庭背景等采取排斥、限制等措施，從而導(dǎo)致教育的不平等或者損害教育平等?！安痪取笔侵冈谀承┑貐^(qū)之間和團(tuán)體之間所存在的不是故意造成的、也不是因偏見形成的差別對待。

教育公平是維護(hù)社會公平的重要前提和手段。從政治上講，教育公平是社會公平之本，是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。當(dāng)教育作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的公平手段時，它可以提高人們的文明素養(yǎng)和生活質(zhì)量，和諧人際關(guān)系，穩(wěn)定社會秩序，優(yōu)化社會環(huán)境。在存在經(jīng)濟(jì)、社會地位等方面巨大不平等的情況下，教育給人提供公平競爭、向上流動的機(jī)會。居于弱勢的社會群體可以通過接受教育改變自己的社會地位和經(jīng)濟(jì)狀況，擺脫他出身的那個群體的局限，能夠顯著地改善人的生存狀態(tài)，減少社會性的不公平。在開放社會中，因教育而獲得的知識技能，使人們能夠在不同階層中垂直流動，是現(xiàn)代社會主導(dǎo)社會流動的最重要的機(jī)制。教育是一種公共資源，其分配有別于商品，如果分配不公平將會造成政府形象和作用的扭曲，觸及社會公正的底線。教育不公，使公民占有教育資源嚴(yán)重不平等，造成的公民在個人技能和勞動力資源方面的不平等，形成社會合理流動的最大障礙。因而，沒有教育公平，不但無法實現(xiàn)教育的穩(wěn)定器、平衡器的功能，而且會侵害受教育者的權(quán)利，破壞教育機(jī)會的平等，侵犯納稅人的權(quán)利，以及損害社會福利和國家整體利益。

近年來，政府加大了對教育公平的關(guān)注，積極干預(yù)教育公平的實現(xiàn)，取得了很大成就。首先，從法律層面確定了非歧視性的教育公平政策。我國《憲法》、《教育法》和《義務(wù)教育法》以及《高等教育法》等都規(guī)定了我國公民公平享有接受各級各類教育的權(quán)利。其次，教育公平價值正式進(jìn)入官方文本，以保證每一個公民有平等的受教育權(quán)利。2001年頒布的《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》，首次將教育公平作為教育改革與發(fā)展的“指導(dǎo)思想和基本原則”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中有多處涉及到教育公平問題，一是繼續(xù)將“促進(jìn)教育公平作為國家基本教育政策”，《綱要》提出：教育公平“重點是促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”。二是把教育公平提到國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略主題的高度，《綱要》指出：堅持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的機(jī)會。建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本教育服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差異。三是將推進(jìn)“義務(wù)教育的均衡發(fā)展”作為重要的教育發(fā)展任務(wù)。第三，在2003年以后，農(nóng)村義務(wù)教育、教育公平和義務(wù)教育均衡發(fā)展成為教育政策的施政重點，取代了此前以數(shù)量、規(guī)模、速度為主的議題。如通過建立對中、西部落后地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的一系列補償機(jī)制，極大地改變了落后地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的面貌；通過獎、助、勤、免、減等方式，幫助貧困生順利完成學(xué)業(yè)；通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村教育發(fā)展政策，讓全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受免費教科書和住宿生活補助，提出到2010年在全國農(nóng)村地區(qū)全部實行免費義務(wù)教育。近年來，國家又在部屬師范大學(xué)試行免費師范生政策，以改善落后地區(qū)的教師隊伍質(zhì)量。

二、城鄉(xiāng)教育不公平現(xiàn)象及原因

雖然國家從法律和制度層面保障了全體公民受教育的基本權(quán)利和義務(wù)，近年來，又在教育的具體政策上向農(nóng)村、向西部地區(qū)、向薄弱學(xué)校、向弱勢群體傾斜，并盡最大努力擴(kuò)大了各級教育機(jī)會，也促進(jìn)了城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的縮小。但我國教育公平、特別是城鄉(xiāng)教育公平問題依然嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為：

（一）城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入的差異

2002年全社會的各項教育投資中城市占77%，而占總?cè)丝跀?shù)60%以上的農(nóng)村人口只占23%。根據(jù)2003年中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，由國家財政投入的生均教育經(jīng)費，農(nóng)村中學(xué)低于全國平均213.77元，低于農(nóng)村以外地區(qū)522.48元；農(nóng)村小學(xué)低于全國水平92.56元，低于農(nóng)村以外地區(qū)280.25元。2004年，我國國家財政性教育支出的比重只有2.79%，農(nóng)村小學(xué)生占全國小學(xué)生總數(shù)的75%，但其教育經(jīng)費僅占小學(xué)教育經(jīng)費的48%；初中教育經(jīng)費中，農(nóng)村教育經(jīng)費僅占29%。另據(jù)教育部和財政部統(tǒng)計：2003年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入1365億元，與實際基本需求相差476億元。這種投入總量嚴(yán)重不足造成的后果為：一是不少學(xué)校的公用經(jīng)費嚴(yán)重不足，個別農(nóng)村學(xué)校甚至沒有公用經(jīng)費；二是有的學(xué)校還存在危房和欠債；三是一些地方教師工資還不能按時、足額發(fā)放；四是學(xué)生家長經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，造成部分學(xué)生輟學(xué)。［1］29

（二）城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差異

從教學(xué)儀器設(shè)備配置水平看，2004年，全國生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比小學(xué)為2.9：1，初中為1.4：1。從教育信息化水平看，2003年，全國普通小學(xué)生機(jī)比（學(xué)生數(shù)/計算機(jī)數(shù)）農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)）為45：1，而城市為17：1；全國普通初中生機(jī)比農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)）為26：1，而城市為17：1。同年，全國普通小學(xué)建立校園網(wǎng)的學(xué)校比例，城市為32.16%，而農(nóng)村僅為2.93%；全國普通初中建立校園網(wǎng)的學(xué)校比例，城市為42.93%，而農(nóng)村僅為13.1%。從危險校舍情況看，2002年全國普通中學(xué)、小學(xué)校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86%和82.73%，而城市僅占到總面積的10.09%和4.58%。

（三）城鄉(xiāng)師資水平的差異

農(nóng)村與城市相比較，在教師的數(shù)量、學(xué)歷、職稱及知識結(jié)構(gòu)方面都有很大差異。2002年城市小學(xué)生師比18.74：1，農(nóng)村小學(xué)生師比為21.88：1；城市初中生師比為 16.67：1，農(nóng)村初中生師比為20.16：1。2004年，全國農(nóng)村小學(xué)高級教師的比例為35.9%，農(nóng)村初中一級及以上職務(wù)教師的比例為32.3%，分別比城市低8.9和14.5個百分點。據(jù)統(tǒng)計，2004年全國共有49.9萬代課人員，主要集中在農(nóng)村小學(xué)，其中75.9%分布在中西部農(nóng)村小學(xué)。大量代課人員的存在，嚴(yán)重影響了農(nóng)村教育水平。從學(xué)歷水平看，2005年全國小學(xué)具有專科以上學(xué)歷教師，城市78.01%、農(nóng)村47.49%，農(nóng)村比城市低31個百分點；全國初中具有本科以上學(xué)歷的教師，城市62.4%、農(nóng)村24.34%，農(nóng)村比城市低約38個百分點。

（四）城鄉(xiāng)居民受教育程度的差異

2004年底，全國還有248個縣（市、區(qū)、旗）沒有實現(xiàn)“普九”，基本上都在老、少、邊、窮等地區(qū)。農(nóng)村的文盲率是城市的2倍以上，西部地區(qū)文盲率的比例大大高出東部發(fā)達(dá)地區(qū)。調(diào)查還表明，2005年，全國初中學(xué)生輟學(xué)率為2.62%，其中，西部地區(qū)為3.67%，是全國平均水平的1.4倍。2005年，國家教育科學(xué)“十五”規(guī)劃課題“我國高等教育公平問題的研究”課題組的研究結(jié)果表明，農(nóng)村人口中低學(xué)歷人口的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，城市人口中高學(xué)歷人口的比例明顯高于農(nóng)村。城市高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。2006年9月14日《光明日報》提供的數(shù)據(jù)顯示，我國城市人口平均受教育年限已達(dá)13年，而農(nóng)村人口還不足7年，相差近一倍。

城鄉(xiāng)教育公平存在問題的主要原因還在于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和政治、經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。建國后，我國長期實行的是一種城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)制度和社會治理制度，國家用不同的政策和制度管理著城市和鄉(xiāng)村兩個不同的世界。在經(jīng)濟(jì)方面，我國實行依靠農(nóng)村提供工業(yè)原料，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策，以農(nóng)補公、以鄉(xiāng)保城，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間形成較大差別。在社會治理方面，這一二元結(jié)構(gòu)是由一系列的制度支撐的，包括：二元戶籍制度、二元住宅制度、二元糧食制度、二元副食品供給制度、燃料供應(yīng)制度、二元教育制度、二元醫(yī)療制度、二元就業(yè)制度、二元保險制度、勞動制度以及二元婚姻、征兵等制度。這些制度造成農(nóng)民和市民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面存在相當(dāng)大的差別和比較尖銳的矛盾。改革開放以后，農(nóng)民的生活水平有了極大提高，但城鄉(xiāng)居民的人均收入差距仍很大。收入的差距再加上自然條件的限制，使農(nóng)村的辦學(xué)條件與師資力量始終處于落后的地位，教學(xué)水平、入學(xué)率和義務(wù)教育普及率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的同級同期水平。教育是政府主導(dǎo)的公益性事業(yè)。長期以來，受“城市中心”的價值取向的影響，各級政府教育經(jīng)費的投入明顯偏向于城市；而農(nóng)村教育資金的自籌能力極其有限，教育資源的城鄉(xiāng)差距也就不可避免。

三、城鄉(xiāng)教育公平的路徑選擇

（一）突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌均衡發(fā)展

要從根本上縮小城鄉(xiāng)教育差距，關(guān)鍵的路徑就是要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展新格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展?！拔覈青l(xiāng)教育差距的突出矛盾是農(nóng)村教育發(fā)展的相對滯后，尤其是中西部農(nóng)村教育與城市教育差距較大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)教育差距的主要根源。因此，縮小城鄉(xiāng)教育差距需要從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略要求出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，要在政策和制度設(shè)計上向農(nóng)村傾斜，在公共教育資源配置上優(yōu)先保證農(nóng)村教育發(fā)展的需要，逐步提高農(nóng)村教育水平”［2］。所謂城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌均衡發(fā)展，就是要將城鄉(xiāng)學(xué)校捆綁聯(lián)動，在平等原則的支配下，城鄉(xiāng)教育機(jī)構(gòu)、受教育者在教育活動中實現(xiàn)平等待遇，其最基本的要求就是在正常的城鄉(xiāng)教育群體之間平等地分配公共教育資源，達(dá)到教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實在人們對教育資源的支配和使用上。

（二）加強(qiáng)政府職責(zé)，確保教育水準(zhǔn)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平。良好的公共服務(wù)是實現(xiàn)社會基本平等與和諧的基礎(chǔ)。就教育而言，我們沒有形成可持續(xù)的財政支持體制，沒有建立起規(guī)范的政府分工、事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一及其相應(yīng)的決策與問責(zé)機(jī)制，還沒有形成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間教育資源公平配置的制度，這嚴(yán)重影響了公共教育服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量。我們必須強(qiáng)化政府責(zé)任與行為，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)中央調(diào)控，加大中央投入與保障，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入，保障教育資源的合理配置，制定和確保區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育水準(zhǔn)，縮小差異，維護(hù)教育目標(biāo)的統(tǒng)一。尤其是要以法律形式明確各級政府的教育支出責(zé)任，通過平衡各地城鄉(xiāng)之間教育條件，來保證所有社會成員享有均等的教育機(jī)會。中央財政和省級財政應(yīng)建立專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點解決農(nóng)村地區(qū)、薄弱學(xué)校的辦學(xué)、教學(xué)條件的改善等問題。

（三）完善教育制度建設(shè)，加大保障和扶持力度

完善和規(guī)范制度建設(shè)，是城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的有力保障。通過制度的建設(shè)和完善，確保教育投入能力、實際受教育程度和通過教育所獲得的最終收益在城鄉(xiāng)間得以平等的保障和維護(hù)。如健全學(xué)生資助制度，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受教育；逐步完善招生體制、陽光收費體制和多元評價制度，建立和完善與之配套的“獎、貸、補”等制度，保障所有學(xué)生享有平等受教育的權(quán)利；對教育資源分配進(jìn)行必要的調(diào)控和有效的監(jiān)控，確保經(jīng)費使用的科學(xué)化、合理化和民主化；建立完備的教育法制，保障受教育權(quán)利，實現(xiàn)教育公平；建立健全完善的監(jiān)控體系，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行；完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和教師輪崗制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)間教育的均衡發(fā)展，等等。

（四）確保教育經(jīng)費投入，保證教育公平的實現(xiàn)

教育作為一種社會事業(yè)，具有回報周期長的特點，所以，光靠市場經(jīng)濟(jì)配置教育資源是不夠的，政府必須加大教育投入，實行教育專項基金，才能真正促進(jìn)教育公平發(fā)展。當(dāng)前主要是大力提高公共教育經(jīng)費在GDP中的比例。早在1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》中就提出，要在2000年使我國公共教育財政投入達(dá)到GDP的4%，即使真正達(dá)到了這個比例，在世界上也是比較低的，早在1995年世界平均就達(dá)到了5.2%，發(fā)達(dá)國家為5.5%，發(fā)展中國家為4.6%，最不發(fā)達(dá)的國家也達(dá)到了3.6%。教育事業(yè)是公共事業(yè)或者準(zhǔn)公共事業(yè)，政府理應(yīng)承擔(dān)起更大的責(zé)任。

（五）合理配置教育資源，向農(nóng)村薄弱學(xué)校政策傾斜

“取之于民、用之于民”是教育部門進(jìn)行資源配置的基本原則。我國“窮國辦大教育”的基本國情決定了我國的教育資源十分有限，教育部門在分配有限的教育資源時，要遵循平等和補差的原則，改變以往教育資源過于集中投向城市學(xué)校和少數(shù)重點中小學(xué)和大學(xué)的局面。應(yīng)該努力做到“兩個確?！?，即確保任何時候國家對于義務(wù)教育的投入都要高于對非義務(wù)教育的投入，確保任何時候國家對于基礎(chǔ)教育的投入都要高于對高等教育的投入。對于基礎(chǔ)教育，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育，要強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展，積極支持農(nóng)村薄弱學(xué)校的改造和發(fā)展，把工作的重點放在“治薄、扶薄”上來，多做“雪中送炭”的事。

（六）關(guān)注教育弱勢群體，減少接受教育的不公平

羅爾斯指出：“社會和經(jīng)濟(jì)的不平等（例如財富和權(quán)利的不平等），只要其結(jié)果能給每個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，他們就是正義的?！保?］羅爾斯所提出的弱勢補償原則是要照顧最少受益者的最大利益，它立足于教育的整體利益，對教育發(fā)展過程中弱勢群體的教育進(jìn)行必要的調(diào)整和補償，使弱勢群體也能普遍地得到教育帶來的收益。通過弱勢補償，在分配教育資源時主動向弱勢群體傾斜，減少他們在接受教育方面的不公平，從而進(jìn)一步減少社會的不公平問題。［4］

一個社會的文明程度不僅僅體現(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)、文化生活的豐富多彩，也體現(xiàn)在對弱勢群體的態(tài)度和對弱勢群體的關(guān)懷幫助中。農(nóng)村學(xué)校學(xué)生和農(nóng)家子弟是目前我國最大的教育弱勢群體，他們往往處于低質(zhì)量教育與惡劣生活環(huán)境的旋渦中，得不到平等的關(guān)注和必要的幫助。應(yīng)建立和完善國家對弱勢群體的資助體系，通過政策傾斜、制度建設(shè)、專項經(jīng)費投入、文化心理引導(dǎo)，保障弱勢群體受到平等的尊重和關(guān)懷，擁有平等的受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)，享有平等的、人性化的、高質(zhì)量的教育，特別是對于經(jīng)濟(jì)特困生要建立經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制，如提供獎學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)崗位、社會資助等，解決其求學(xué)期間的經(jīng)濟(jì)困難。只有通過對弱勢群體的積極關(guān)注，采取有效的政策措施、建立科學(xué)的補償機(jī)制，才能不斷提高教育公平的水平，促成教育公平的實現(xiàn)。

參與文獻(xiàn)：

［1］程剛.義務(wù)教育法有望做修改將解決教育經(jīng)費投入不足［N］.中國青年報，2005-08-19.

［2］袁振國.發(fā)展是促進(jìn)教育公平的基礎(chǔ)——關(guān)于教育公平的思考［N］.中國教育報，2009-01-16.

［3］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

［4］于發(fā)友.論教育公平的理念與實踐［J］.山東師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2005，50（2）：128-131.