楊潔

（浙江財經(jīng)學(xué)院，杭州 310018）

政治控制、財政分權(quán)與國有銀行信貸風(fēng)險

楊潔

（浙江財經(jīng)學(xué)院，杭州 310018）

本文解釋了因國有銀行管理層承擔(dān)雙重任務(wù)而導(dǎo)致其道德風(fēng)險加強(qiáng)，以及財政分權(quán)和金融集權(quán)的制度安排使得地方政府傾向于過度利用國有銀行對國有商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的加強(qiáng)機(jī)理，認(rèn)為要從根本上改變國有銀行不良資產(chǎn)率高企的現(xiàn)狀，必須逐步取消政府對其的政治控制權(quán)，并進(jìn)一步完善我國財稅體制，促進(jìn)地方政府財事權(quán)平衡。

政治控制 道德風(fēng)險 財政分權(quán) 信貸風(fēng)險

一、引言

所謂政治控制，是指政治主體（主要表現(xiàn)為國家）為了實(shí)現(xiàn)共同體共同的價值目標(biāo)，對社會進(jìn)行規(guī)約與調(diào)控的活動。在泛政治化的意義上，政治控制包括了對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等的控制。俞喬（2009）指出，政府對公司的政治控制是國家為維護(hù)某種社會目的、通過系統(tǒng)性的行政干預(yù)，影響甚至決定市場主體的資源配置與利益安排。這種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政治控制體現(xiàn)在社會生活的許多方面，對銀行業(yè)的政治控制則是最為重要的部分。在過去的40年中，全球銀行業(yè)基于經(jīng)營效率的考慮經(jīng)歷了一個民營化及放松政治控制的過程，但是直至今日政府對銀行的政治控制程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。

經(jīng)過改革開放30年的大力發(fā)展，我國銀行業(yè)無論在資產(chǎn)規(guī)模還是在管理水平上都有了顯著的提高，以銀行作為金融中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的融資行為始終是整個國民經(jīng)濟(jì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)與融通的主要渠道，而國有商業(yè)銀行更是憑借過半數(shù)的資產(chǎn)規(guī)模比例和龐大的從業(yè)人數(shù)占據(jù)著我國金融體系的主體地位，對整個國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起著舉足輕重的作用。

然而，我國國有商業(yè)銀行脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放前，在“大一統(tǒng)”的金融體系中表現(xiàn)為國家壟斷的單一金融產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，帶有濃郁的行政色彩。改革開放以后，我國政府先后對國有銀行進(jìn)行了專業(yè)化、商業(yè)化和股份制改革，這一系列的改革措施在很大程度上使國有商業(yè)銀行的經(jīng)營自主權(quán)不斷擴(kuò)大，商業(yè)性也日益凸顯。但是，我們也應(yīng)該看到，我國在國有商業(yè)銀行改革中始終堅(jiān)持了國家絕對控股的原則，而且我國政府仍然要主要依靠銀行體系的力量來推動經(jīng)濟(jì)增長和維持社會穩(wěn)定，因而國有商業(yè)銀行的行政化色彩仍然比較濃厚，不可避免地要受到中央政府和地方政府的行政干預(yù)（吳軍、白云霞，2009）。

在目前中國銀行業(yè)的經(jīng)營模式下，不良貸款率是衡量銀行信貸風(fēng)險大小的重要指標(biāo)，不良資產(chǎn)越多、不良貸款率越高，說明銀行的信貸風(fēng)險水平越高。在中國經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)改革過程中，政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者社會穩(wěn)定的需要而對銀行實(shí)行指令性貸款，這是導(dǎo)致其不良資產(chǎn)巨額上升的一個重要原因。周小川（2004）的統(tǒng)計(jì)推斷是，“國有商業(yè)銀行的不良貸款中，約有30%不良貸款是由于受到各級政府干預(yù)，包括中央和地方政府的干預(yù)形成的；約10%的不良貸款是由于國內(nèi)法律環(huán)境不到位、法制觀念薄弱以及一些地區(qū)執(zhí)法力度較弱所導(dǎo)致；約有10%的不良貸款是政府通過關(guān)停并轉(zhuǎn)部分企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成；20%的不良貸款是由于國有銀行自身信貸經(jīng)營不善所造成的”。從中我們可以看出，除了30%的直接行政干預(yù)性不良貸款外，還有50%是準(zhǔn)政府的國有企業(yè)、司法部門和國家經(jīng)濟(jì)決策（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）部門造成的，因此，直接以及間接的行政干預(yù)造成了80%的國有銀行不良貸款。

而自從1994年銀行商業(yè)化改革起，事實(shí)上國有商業(yè)銀行受到的來自中央政府的干預(yù)已經(jīng)越來越少，他們所受到的干預(yù)主要是來自地方政府。轉(zhuǎn)軌以來，由于財政分權(quán)化和金融集權(quán)化改革，造成了中央——地方政府在金融穩(wěn)定目標(biāo)上激勵不兼容和責(zé)任不對稱，從而使得地方政府對國有商業(yè)銀行存在“過度放牧”的激勵。

接下來，本文將從政府對銀行的政治控制方式和目標(biāo)入手，結(jié)合財政分權(quán)以及金融集權(quán)改革對地方政府的影響，著重解釋國有銀行信貸風(fēng)險上升的內(nèi)在機(jī)理，并給出簡短的結(jié)論及政策建議。

二、國有商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的制度性根源

（一）政治控制條件下銀行管理層的道德風(fēng)險

因國有商業(yè)銀行的國家主要控股的性質(zhì)，政府實(shí)際上是作為全民所有制的代表人，扮演著銀行的實(shí)際所有者角色。在國有商業(yè)銀行股份制改革之后，政府一般不干預(yù)銀行的日常經(jīng)營活動和決策，經(jīng)營權(quán)統(tǒng)歸銀行管理層所有，但政府仍然保持著對國有銀行的政治控制。這主要是基于政府作為一個國家的統(tǒng)治者和銀行股東的雙重身份，其目標(biāo)也是雙重的：一方面要求國有銀行承擔(dān)保值增值的使命，以利潤最大化為盈利性目標(biāo)；另一方面要求國有銀行作為國家推行產(chǎn)業(yè)政策的工具，實(shí)現(xiàn)包括社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)增加等社會政治目標(biāo)。從而，政府的雙重目標(biāo)決定了國有銀行的管理層往往需要完成除利潤最大化這個經(jīng)濟(jì)任務(wù)之外的其他任務(wù)，即為實(shí)現(xiàn)某種社會目標(biāo)而要求銀行承擔(dān)的一定的政策性任務(wù)，包括承擔(dān)國有企業(yè)改革成本、扶貧貸款、針對下崗職工的小額擔(dān)保貸款、助學(xué)貸款等。

政府為了獲得對銀行業(yè)的廣泛政治控制，從而激勵國有銀行實(shí)現(xiàn)其要求的社會政治目標(biāo)，需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價，主要表現(xiàn)在財政補(bǔ)貼上。財政補(bǔ)貼以多種形式體現(xiàn)，例如，核銷不良資產(chǎn)、補(bǔ)充資本金、政策性補(bǔ)償、上繳利潤扣除、稅收減免、資產(chǎn)擔(dān)保等顯性及隱性補(bǔ)貼。這些特征也非常符合我國國有銀行商業(yè)化改革后的實(shí)際情況（俞喬等，2008）。

國有商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)型中，受利潤最大化與金融支持雙重目標(biāo)約束，必然生成不符合市場化經(jīng)營原則的理論呆賬。多項(xiàng)任務(wù)的存在又在一定程度上助長了國有銀行管理層的道德風(fēng)險：銀行管理層完全可以將由于承擔(dān)盈利性任務(wù)而導(dǎo)致的投資、經(jīng)營失敗甚至為獲取個人利益而導(dǎo)致的虧損外部化，解釋為是因?yàn)槌袚?dān)了一定的政策性任務(wù)而導(dǎo)致的虧損；在信息不對稱的情況下，由于政府（股東）難以對經(jīng)營者進(jìn)行績效評估，分不清楚這兩種虧損產(chǎn)生原因的差別，只好都給予補(bǔ)貼，這將會導(dǎo)致銀行管理者產(chǎn)生無論是什么原因?qū)е碌你y行虧損，政府事后總會通過中央銀行注資、不良資產(chǎn)剝離等手段予以沖抵的適應(yīng)性預(yù)期。既然存在這種穩(wěn)定預(yù)期，且國有銀行自主風(fēng)險管理無論對銀行管理層還是對銀行機(jī)構(gòu)自身都意味著帶來負(fù)效用的努力，因此國有銀行不可能具備自主風(fēng)險管理的積極性，事實(shí)上總是會由中央政府來承擔(dān)最后的損失，而收益卻可以內(nèi)部化，由銀行管理層及機(jī)構(gòu)本身獲得。在此情形下，國有銀行管理層的道德風(fēng)險必定會被加強(qiáng)，從而使得他們對風(fēng)險不敏感，風(fēng)險偏好過高，表現(xiàn)在日常經(jīng)營活動中違背商業(yè)銀行必須謹(jǐn)慎經(jīng)營的原則，不計(jì)成本或者為了爭取更多的預(yù)期利潤而冒過度的風(fēng)險，放貸沖動強(qiáng)烈。由于商業(yè)銀行是經(jīng)營風(fēng)險的特殊企業(yè)，是風(fēng)險的管理者，假如商業(yè)銀行沒有內(nèi)在動力防范風(fēng)險，而是具有投機(jī)和過度放貸的強(qiáng)烈動機(jī)，則不良貸款率不斷增高也在所難免。

（二）地方政府對國有銀行的過度利用

實(shí)際上在新時期，隨著市場化改革的逐漸深入，以政治控制為目的的中央政府行政干預(yù)行為已經(jīng)越來越少，國有銀行在相當(dāng)大的程度上已經(jīng)改變了“計(jì)劃工具”的性質(zhì)和行為。但是來自地方政府的“交易式干預(yù)”融資方式卻成了新時期下國有銀行信貸風(fēng)險產(chǎn)生的重要來源，典型方式是公司化運(yùn)作的地方政府貸款。

公司化運(yùn)作的地方政府貸款主要是指貸款主體為政府性公司，貸款用途基本為公益性項(xiàng)目，貸款由地方政府提供或變相提供擔(dān)保的貸款金額大、期限長的一種貸款。所謂的政府性公司，即地方政府投融資平臺，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城投公司、城建公司等不同類型的公司，這些公司通過地方政府劃撥土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾。

來自銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到2009年6月末，全國各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4907家。2009年末地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。而2010年伊始，伴隨著房地產(chǎn)新政調(diào)控，上下游產(chǎn)業(yè)增長有弱化跡象，地方融資平臺風(fēng)險正在凸顯，2009年近乎天量的信貸投放所帶來的“后遺癥”開始顯現(xiàn)出來。地方政府投融資平臺貸款風(fēng)險已經(jīng)被認(rèn)定為當(dāng)前銀行業(yè)面臨的三大風(fēng)險之首，成為制約未來銀行發(fā)展重大隱患。

1994年實(shí)行分稅制以后，中央政府?dāng)U大了地方政府的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，地方政府不僅要提供足夠的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足當(dāng)?shù)孛癖姷男枰?，還要積極發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。這就賦予了地方政府更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而與本地企業(yè)達(dá)成一致利益，直接參與到企業(yè)投融資和經(jīng)營活動中去，積極為其爭取銀行貸款，形成對銀行特別是國有銀行基層單位信貸配置進(jìn)行干預(yù)的激勵。陸磊、李世宏（2004）也指出，地方政府因區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的雙重職能，天然具有干預(yù)國有銀行信貸配置的沖動。

同時在另一方面，金融集權(quán)化的制度安排導(dǎo)致國有商業(yè)銀行對于地方政府而言是一種典型的公地，地方政府存在“過度放牧”的激勵，這種激勵由于國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的地方化傾向（國有銀行基層單位的行政級別比地方政府低，其業(yè)務(wù)發(fā)展、員工福利以及在當(dāng)?shù)氐纳鐣匚坏仍谠S多方面也還要仰仗于地方政府的支持）和司法地方化傾向等制度安排得以順利實(shí)現(xiàn)。因此，地方政府有很強(qiáng)的動機(jī)去干預(yù)金融機(jī)構(gòu)，要求其向自己轄區(qū)的國有企業(yè)提供貸款，而這些貸款所形成的呆壞帳等損失的成本以及商業(yè)銀行倒閉的負(fù)外部性卻大多是由中央政府完全承擔(dān)；但與此同時，由此帶來的貸款收益等利益卻可以內(nèi)部化。這無疑助長了地方政府及其支持下的地方企業(yè)對國有銀行肆意掠奪和濫用銀行貸款的激勵，形成了典型意義上的“公地悲劇”。

從上文的分析我們可以看出，由于財政分權(quán)化改革和金融集權(quán)化的制度安排，地方政府天然有著對國有銀行“搭便車”和過度利用的激勵，具有干預(yù)國有銀行信貸配置的沖動。吳永球、陳仲常、陳永麗（2006）通過對最近五年的宏觀金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析也表明了當(dāng)前我國信貸資金分配的市場化程度較低，非市場因素在影響信貸資金的分配中仍占主導(dǎo)作用，而地方政府公司化運(yùn)作的“交易式干預(yù)”的融資方式則構(gòu)成了非市場因素的重要元素。與此同時，鑒于雙重任務(wù)的承擔(dān)對銀行管理層所造成的風(fēng)險偏好增大的影響，加之銀行凈利差收窄以及資金運(yùn)用壓力，銀行也不得不積極做大貸款規(guī)模，期望“以量補(bǔ)價”，以達(dá)到銀行收入水平和利潤規(guī)模平穩(wěn)增長的目的，所以銀行管理層信貸投放沖動明顯，信貸風(fēng)險控制力度減小。在這種背景下，銀行管理層和地方政府易產(chǎn)生勾結(jié)傾向，銀行會放松對政府性公司貸款的風(fēng)險控制與管理，甚至不惜降低貸款條件和降低貸款利率，從而造成了銀行貸款收益減小與風(fēng)險失衡，導(dǎo)致信貸風(fēng)險上升。

三、結(jié)論

目前，以國有商業(yè)銀行為代表的間接金融仍然是我國民間投資的主要融資渠道，國有商業(yè)銀行改革在整個金融體制變遷的進(jìn)程中也倍受矚目，而信貸業(yè)務(wù)作為國有商業(yè)銀行經(jīng)營的主要資產(chǎn)業(yè)務(wù)和收入來源，其發(fā)展、管理與風(fēng)險控制又是其中最值得關(guān)注的部分。從2008年11月中國實(shí)施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策來應(yīng)對金融危機(jī)以來，信貸投放的增長異常迅猛，2009年全年的信貸投放高達(dá)9.59萬億，較2008年增長95.3%。此番如此快速的信貸增長，對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成了顯著的壓力。

國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)產(chǎn)生的制度性根源決定了對中國國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問題的處置不能簡單借鑒發(fā)達(dá)主義國家的經(jīng)驗(yàn)。本文強(qiáng)調(diào)了國有銀行管理層因承擔(dān)除盈利性任務(wù)之外的政策性任務(wù)而導(dǎo)致的道德風(fēng)險以及財政分權(quán)化改革和金融集權(quán)化對地方政府過度利用國有銀行的激勵作用，并在此基礎(chǔ)上提出如下政策建議：

第一，淡化國有商業(yè)銀行的國有背景，逐步取消政府對其的政治控制權(quán)。這主要體現(xiàn)在如何快速私有化國有銀行，以及私有化如何可以使其未來的活動免受政府干預(yù)之上。譬如，為了增加國有銀行未來再進(jìn)行國有化的政治代價，股份制改革之后的國有商業(yè)銀行股份銷售范圍應(yīng)該盡可能分散；為了降低將來再進(jìn)行國有化的風(fēng)險，政府應(yīng)該將銀行的一些壞賬轉(zhuǎn)移到自己的賬目上。

第二，完善財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)；積極推動對地方政府激勵約束機(jī)制的改革，通過允許地方政府發(fā)行市政債券等方式降低地方政府對外融資的依賴性。

總之，要想從根本上改變國有商業(yè)銀行不良貸款率高企的現(xiàn)狀，除了要對國有銀行的公司治理領(lǐng)域進(jìn)行改革外，逐步取消政府對其的政治控制權(quán)，并進(jìn)一步完善我國財稅體制，促進(jìn)地方政府財事權(quán)平衡是一個極為重要的條件。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

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