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中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的問(wèn)題及對(duì)策探討——基于第三方機(jī)構(gòu)視角的分析

2010-04-05 20:23侯康超
東岳論叢 2010年1期
關(guān)鍵詞:電子政務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估

侯康超

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的問(wèn)題及對(duì)策探討
——基于第三方機(jī)構(gòu)視角的分析

侯康超

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

中國(guó)電子政務(wù)面臨諸多困難,具有專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和獨(dú)立性等特征的第三方機(jī)構(gòu)提出加強(qiáng)中國(guó)電子政務(wù)基本理論的探索與研究的對(duì)策建議,以指導(dǎo)電子政務(wù)實(shí)踐的健康發(fā)展。

電子政務(wù);第三方機(jī)構(gòu);問(wèn)題;對(duì)策

一、問(wèn)題的提出:中國(guó)電子政務(wù)面臨的困難

我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展應(yīng)該說(shuō)是很快的,總體上處于中等或者偏上的情況,已經(jīng)取得了很多進(jìn)展。但是我們還得看到,還有一些中央部門(mén)的業(yè)務(wù)和部分省市級(jí)業(yè)務(wù),大部分地市和縣市業(yè)務(wù),數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的水平還很低,離全業(yè)務(wù)、全流程、全覆蓋還有很長(zhǎng)的距離。我們面臨的挑戰(zhàn)主要還體現(xiàn)在,已經(jīng)做的工作和需求之間存在比較大的差距。從需求角度看,建設(shè)服務(wù)型政府,行政管理體制改革,建設(shè)社會(huì)主義民主政治,對(duì)電子政務(wù)的建設(shè)提出了更高的需求[1]。

工業(yè)和信息化部副部長(zhǎng)楊學(xué)山同志指出:“要引導(dǎo)電子政務(wù)健康發(fā)展,首先應(yīng)該明確‘我們?cè)谀睦?要往哪里走’?!痹谡劦诫娮诱?wù)面臨的困難時(shí),楊學(xué)山坦言,在過(guò)去這些年,電子政務(wù)的盲目實(shí)踐有不少,符合中國(guó)國(guó)情、符合各領(lǐng)域各層次電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律的道路還沒(méi)有形成。電子政務(wù)面臨許多困難,比如相關(guān)人員認(rèn)識(shí)不到位,對(duì)電子政務(wù)在國(guó)家公共管理中如何發(fā)揮作用的機(jī)理認(rèn)識(shí)不清,等等[2]。

面對(duì)中國(guó)電子政務(wù)遭遇的諸多困難,我們以第三方機(jī)構(gòu)的視角展開(kāi)分析,鎖定困難,專(zhuān)題研討,力求提出中肯的對(duì)策建議。

二、第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的主要特征

2006年 8月 8日,科技部、總裝備部、財(cái)政部三部委聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)家高新技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃 (863計(jì)劃)管理辦法》修訂版,第一次引進(jìn)了第三方評(píng)估,建立了定期第三方評(píng)估制度,獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)在 863計(jì)劃中首次登臺(tái)[3]。在此之前,“863計(jì)劃”項(xiàng)目的評(píng)估基本上由各領(lǐng)域?qū)<医M成評(píng)估小組完成,由于在這個(gè)過(guò)程中并沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與,因此對(duì)于許多并不懂這門(mén)技術(shù)的人來(lái)說(shuō),專(zhuān)家組成員的評(píng)估就是權(quán)威。但是,也因?yàn)槿狈Φ谌降膶?zhuān)業(yè)評(píng)估,地方政府以及項(xiàng)目課題組負(fù)責(zé)人都有機(jī)會(huì)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估產(chǎn)生影響。在新修訂的管理辦法中,相關(guān)管理部門(mén)表示將委托專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu),定期對(duì)“863計(jì)劃”的項(xiàng)目執(zhí)行情況與績(jī)效進(jìn)行第三方獨(dú)立評(píng)估,而評(píng)估的結(jié)果,將作為對(duì)研究?jī)?nèi)容和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整以及改進(jìn)和完善計(jì)劃管理的重要依據(jù)。這意味著,以后“863計(jì)劃”的項(xiàng)目執(zhí)行情況和進(jìn)度,都將在獨(dú)立第三方的全程監(jiān)督下,并且管理部門(mén)能夠按照評(píng)估的結(jié)果來(lái)調(diào)整資金的發(fā)放[4]。863計(jì)劃,又稱(chēng)中國(guó)高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃,是我國(guó)一項(xiàng)高技術(shù)發(fā)展計(jì)劃,對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義,在我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展中占有極其重要的位置。

據(jù)報(bào)道[5],2007年杭州市政府專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)組建課題組,作為政府和群眾之外的“第三方”,對(duì)政府舉辦首屆世界休閑博覽會(huì)的工作進(jìn)行整體評(píng)估,從專(zhuān)業(yè)角度提出批評(píng)意見(jiàn),用以指導(dǎo)以后的工作。有專(zhuān)家指出,這反映出這個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的政治文明已經(jīng)提升到了一個(gè)新的境界。有評(píng)論認(rèn)為[6],在公眾的印象中,對(duì)政府工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),大多是由政府機(jī)關(guān)主持并組織實(shí)施,標(biāo)準(zhǔn)也由政府?dāng)M定,評(píng)價(jià)結(jié)果與對(duì)政府機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)及公務(wù)員的升遷掛鉤。由于這些評(píng)價(jià)都是單方面的,在評(píng)價(jià)方法上以定性為主,評(píng)價(jià)結(jié)果帶有主觀性偏差,評(píng)估非標(biāo)準(zhǔn)化和非程序化操作,導(dǎo)致評(píng)價(jià)質(zhì)量不高。這種“體內(nèi)循環(huán)”的考核機(jī)制,是片面的“政績(jī)工程”、“形象工程”頻現(xiàn)的重要誘因。在這樣一種“大氣候”下,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),邀“第三方”來(lái)評(píng)估政府績(jī)效的呼聲日高。還有評(píng)論認(rèn)為[7],此次杭州市政府打破常規(guī),邀“第三方”來(lái)評(píng)估政府績(jī)效,尤其是請(qǐng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府工作進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估,這說(shuō)明政府工作越來(lái)越具有專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化的水準(zhǔn),這既是政府確保決策科學(xué)合理的一個(gè)有效手段,同時(shí)也是政府取信于民的一次大膽嘗試和實(shí)踐。邀“第三方”評(píng)估政府績(jī)效的益處是顯而易見(jiàn)的:首先是此舉能有效提升評(píng)估的可信度,確保評(píng)估的公正、客觀、真實(shí);其次是能有效推動(dòng)政府部門(mén)強(qiáng)化行政能力和效能建設(shè),把目光從“上級(jí)”轉(zhuǎn)向“公眾”,把重程序和形式的工作方法轉(zhuǎn)到重效率、效果和效益上來(lái);三是能提高評(píng)估的質(zhì)量,使數(shù)據(jù)收集更加全面,分析更加徹底。希望讓這樣一種評(píng)估政府各項(xiàng)決策和績(jī)效的有效形式能長(zhǎng)期固定下來(lái),形成一種制度化的模式。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)首屆世界休閑博覽會(huì)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的整體評(píng)估、總結(jié)和指導(dǎo),彰顯了第三方機(jī)構(gòu)的客觀性、公正性、科學(xué)性和良好的社會(huì)公信力,贏得了積極的社會(huì)反響和社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。

另?yè)?jù)報(bào)道[8],為評(píng)定改革效果,2008年深圳市邀請(qǐng)獨(dú)立研究機(jī)構(gòu),啟動(dòng)針對(duì)改革制度效果的評(píng)估。首個(gè)評(píng)估對(duì)象為勞務(wù)工醫(yī)療保險(xiǎn)制度,評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公開(kāi),政府委托第三方針對(duì)具體改革制度進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià),在全國(guó)尚屬首次。根據(jù)2006年出臺(tái)并施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》規(guī)定,改革創(chuàng)新方案在實(shí)施過(guò)程中及實(shí)施完成后,有關(guān)單位應(yīng)組織效果評(píng)估;涉及公眾利益的重大改革創(chuàng)新,市體制改革工作機(jī)構(gòu)或上級(jí)單位應(yīng)當(dāng)委托無(wú)利害關(guān)系的第三方進(jìn)行效果評(píng)估;評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。第三方機(jī)構(gòu)在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域頻頻登臺(tái),屢創(chuàng)佳績(jī),取得實(shí)質(zhì)性突破的奧秘何在?正如俞可平同志在第四屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選及頒獎(jiǎng)大會(huì)上指出的:“對(duì)政府部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估,依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)政府部門(mén)及相關(guān)成員進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)懲,是促使政府不斷提供更好的公開(kāi)服務(wù)、更好地為人民服務(wù)的重要激勵(lì)機(jī)制。由相對(duì)獨(dú)立的權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),依據(jù)一套科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的評(píng)估程序,對(duì)政府行為進(jìn)行研究、評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì),是世界上許多國(guó)家的普遍做法。這種做法不僅有利于評(píng)估活動(dòng)的科學(xué)性、客觀性和公正性,有助于消除評(píng)估過(guò)程中容易產(chǎn)生的腐敗和不公正;更重要的是能夠促進(jìn)政府不斷完善自身的制度和行為,增強(qiáng)公民對(duì)政府的認(rèn)同和信任,推動(dòng)學(xué)術(shù)界對(duì)政府行政改革進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和對(duì)策研究?!盵9]

在電子政務(wù)領(lǐng)域,第三方機(jī)構(gòu)大顯身手的歷史性機(jī)遇即將來(lái)臨。2009年 4月 22日,工業(yè)和信息化部正式印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展評(píng)估核心指標(biāo)體系(試行)》的通知,指出:“2009年起,工業(yè)和信息化部不再委托評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展全國(guó)性政府網(wǎng)站綜合評(píng)估工作,按照‘誰(shuí)評(píng)估、誰(shuí)公布、誰(shuí)解釋’的原則,鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力、有信用的評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府網(wǎng)站發(fā)展評(píng)估,向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布評(píng)估結(jié)果,并負(fù)責(zé)對(duì)發(fā)布結(jié)果的解釋。”[10]

那么,就目前來(lái)說(shuō),作為肩負(fù)推動(dòng)中國(guó)電子政務(wù)健康發(fā)展歷史使命的第三方機(jī)構(gòu),應(yīng)具備哪些主要特征呢?

(一)專(zhuān)業(yè)性

專(zhuān)業(yè)性是第三方機(jī)構(gòu)的重要特征和有機(jī)組成部分。第三方機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期的發(fā)展、實(shí)踐過(guò)程中,形成了雄厚的學(xué)術(shù)積累和理論積淀,同時(shí)也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),擁有一大批專(zhuān)門(mén)從事某些行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家、研究人員和技術(shù)人員。他們普遍受過(guò)這些行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)教育,熟悉本領(lǐng)域的先進(jìn)理念,多數(shù)擁有國(guó)際化全球化的視野,具備扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng),具備浩瀚精深的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與豐富發(fā)達(dá)的行業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和理論進(jìn)行選擇、組織、傳遞和評(píng)價(jià),并在這個(gè)過(guò)程中進(jìn)行知識(shí)和理論的創(chuàng)新與增值。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域的根本任務(wù)和目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)對(duì)象、主體內(nèi)容、實(shí)施方法等方面具有深刻的把握能力。從某種角度上說(shuō),第三方機(jī)構(gòu)從誕生之日起就把專(zhuān)業(yè)性作為自身不懈追求的目標(biāo)之一,努力打造專(zhuān)業(yè)的品牌形象,努力樹(shù)立社會(huì)公信,努力使自身成為社會(huì)公眾了解知曉本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域最新情況、參與本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域發(fā)展的有效平臺(tái)。專(zhuān)業(yè)性的事務(wù)由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)成為當(dāng)前的一種發(fā)展趨勢(shì),廣闊的外部環(huán)境為第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了無(wú)限空間,第三方機(jī)構(gòu)也源源不斷地為本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域提供優(yōu)秀的成果和資源,其自身的優(yōu)勢(shì)在質(zhì)量和效益上都得到越來(lái)越明顯的體現(xiàn)。第三方機(jī)構(gòu)擁有專(zhuān)業(yè)視野與眼光,對(duì)本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域進(jìn)行深入研究和理論總結(jié),并在此基礎(chǔ)上展開(kāi)目標(biāo)導(dǎo)向與指導(dǎo),推進(jìn)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。第三方機(jī)構(gòu)擁有系統(tǒng)的、完整的、面向各種現(xiàn)實(shí)情景的實(shí)踐智慧,全面滿(mǎn)足多層次、多樣化的社會(huì)需求。

(二)權(quán)威性

權(quán)威性是第三方機(jī)構(gòu)的另一重要特征。具有權(quán)威性特質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)肩負(fù)大量的基礎(chǔ)性研究支撐工作和項(xiàng)目,主持或參與本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域市場(chǎng)規(guī)則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定。第三方機(jī)構(gòu)的部門(mén)設(shè)置、人員配備和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)在社會(huì)上得到廣泛的認(rèn)同。其組織機(jī)構(gòu)完整,有專(zhuān)門(mén)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和工作人員,成員組成精、專(zhuān)、廣。機(jī)構(gòu)由重量級(jí)的專(zhuān)家指導(dǎo)委員會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)下全面、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范地開(kāi)展工作,多學(xué)科綜合,反復(fù)推敲,不斷持續(xù)更新、修正和體現(xiàn)最新成果。機(jī)構(gòu)主要研究人員在本專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)域擁有較高的學(xué)術(shù)地位,他們的科研經(jīng)驗(yàn)豐富,洞察能力、判斷能力和追蹤國(guó)內(nèi)外最新學(xué)術(shù)進(jìn)展的能力值得稱(chēng)道。此外,在第三方機(jī)構(gòu)中,既有從事理論研究工作的,又有從事本領(lǐng)域第一線(xiàn)實(shí)際工作的;既有研究人員、專(zhuān)家、學(xué)者、教授,又有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參加;機(jī)構(gòu)既參與宏觀的決策支持、政策制訂與指導(dǎo),又涉及組織微觀的組織培訓(xùn)、評(píng)估考核、年報(bào)統(tǒng)計(jì)、研討與咨詢(xún);一方面緊緊圍繞國(guó)家大政方針進(jìn)行分析解讀,另一方面也對(duì)民生問(wèn)題保持高度關(guān)切;機(jī)構(gòu)的研究成果創(chuàng)新性高,適用范圍廣,內(nèi)容重要,既能反映歷史的真實(shí)性,又能體現(xiàn)導(dǎo)向的正確性。基于第三方機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),他們發(fā)布的動(dòng)態(tài)、信息、預(yù)測(cè)和分析結(jié)果更具信服力,更加客觀、公正和具有權(quán)威性。第三方機(jī)構(gòu)在學(xué)術(shù)領(lǐng)域發(fā)揮著指導(dǎo)作用,一個(gè)是其成果的可信度高,另一個(gè)是他們提供的成果符合社會(huì)公眾的價(jià)值觀,判斷準(zhǔn)確度高,對(duì)重大學(xué)術(shù)問(wèn)題的處理上保持穩(wěn)定的正確性。在我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系尚不健全的現(xiàn)實(shí)情況下,第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)威性顯得尤為重要。

(三)獨(dú)立性

獨(dú)立性是第三方機(jī)構(gòu)的最顯著特征之一。第三方機(jī)構(gòu)是非商業(yè)性組織,不以盈利為目的,獨(dú)立于地方政府和政府各級(jí)部門(mén),獨(dú)立于企業(yè)和個(gè)人,與政府和企業(yè)沒(méi)有隸屬關(guān)系,在人事關(guān)系、工作關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系上獨(dú)立,不受任何非技術(shù)性因素的影響。機(jī)構(gòu)以獲得社會(huì)效益為主要宗旨,維護(hù)第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,其依靠多元化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源維持自身的生存與發(fā)展,包括財(cái)政撥款、科研經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng),以及研究項(xiàng)目的收入、培訓(xùn)收入和咨詢(xún)收入等。第三方機(jī)構(gòu)的工作在經(jīng)濟(jì)上和管理上是獨(dú)立于政府和企業(yè)進(jìn)行的,以獨(dú)立第三方的身份發(fā)布的信息最容易獲得社會(huì)公眾的信任。在國(guó)際金融危機(jī)背景下,社會(huì)公眾認(rèn)為賣(mài)方提供的信息可信度不高,因?yàn)橘u(mài)家總是說(shuō)自己的東西好,所以買(mǎi)家是不可能完全聽(tīng)信賣(mài)家的自我宣傳的。而第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于賣(mài)方,也獨(dú)立于買(mǎi)方,站在客觀、公正的立場(chǎng)上作出判斷。社會(huì)公眾的信任是第三方機(jī)構(gòu)生存的基石,具有獨(dú)立性的第三方機(jī)構(gòu)有著廣闊的生存空間,獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)獲得了社會(huì)上強(qiáng)烈的剛性需求的支撐。在科學(xué)研究中,第三方機(jī)構(gòu)不受行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù),結(jié)論不依行政領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移,自主判斷,自主抉擇,不受其他外來(lái)因素的制約,保持研究的獨(dú)立性和科學(xué)性;不受利益的驅(qū)動(dòng),堅(jiān)持中立立場(chǎng),不去充當(dāng)某些利益集團(tuán)的吹鼓手和解說(shuō)員;堅(jiān)持獨(dú)立的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯孔黠L(fēng),對(duì)豐富的材料進(jìn)行主動(dòng)的選擇與探究,摒棄主觀性和隨意性,排除不合理因素,不盲從,獨(dú)立思考,敢于提出疑問(wèn),上下求索,不為外在的環(huán)境和事物所左右。在評(píng)估過(guò)程中,第三方機(jī)構(gòu)與評(píng)估對(duì)象不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,也沒(méi)有任何人事與經(jīng)濟(jì)上的關(guān)聯(lián),與評(píng)估對(duì)象之間亦無(wú)直接的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,保證了其中立的地位。根據(jù)評(píng)估內(nèi)容,第三方機(jī)構(gòu)建立起一套客觀、科學(xué)的評(píng)估體系,對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)。由于不受外在因素影響和干預(yù),因此能客觀公正、不偏不倚地實(shí)施評(píng)估,出具評(píng)估報(bào)告,從而保證了評(píng)估的嚴(yán)肅性和有效性。獨(dú)立性是第三方機(jī)構(gòu)的生命線(xiàn),如果失去獨(dú)立性,機(jī)構(gòu)就會(huì)失去社會(huì)各界公眾的支持,失去自身存在的價(jià)值。在組織上、人員上、管理上、工作上和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立,全面展現(xiàn)了第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

除專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性這三個(gè)主要特征之外,客觀性、公正性、科學(xué)性也是第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的特征。

三、對(duì)策分析

中國(guó)電子政務(wù)面臨的許多挑戰(zhàn)和困難,站在第三方機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)上,以第三方機(jī)構(gòu)的視角來(lái)看,我們給出的最重要的對(duì)策建議是:加強(qiáng)“中國(guó)電子政務(wù)基本理論的探索與研究”,即加強(qiáng)電子政務(wù)理論研究和理論建設(shè),充分發(fā)揮電子政務(wù)理論的指導(dǎo)作用。

電子政務(wù)理論研究和理論建設(shè)是推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展的根本建設(shè),電子政務(wù)理論要符合信息化社會(huì)發(fā)展規(guī)律,符合全面建設(shè)小康社會(huì)和加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)規(guī)律,把握規(guī)律性,富有科學(xué)性、先進(jìn)性和創(chuàng)造性,能夠指導(dǎo)中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)全面推進(jìn)、全面進(jìn)步和健康發(fā)展。理論建設(shè)是實(shí)踐的先導(dǎo),創(chuàng)造電子政務(wù)理論研究和理論建設(shè)的新局面,堅(jiān)持用理論指導(dǎo)實(shí)踐,用實(shí)踐豐富理論,實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合,著力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的蓬勃發(fā)展。從某種角度上看,電子政務(wù)是一個(gè)理論建設(shè)落后于實(shí)踐的領(lǐng)域,在實(shí)踐過(guò)程中往往容易迷失方向,陷入盲目,因此“中國(guó)電子政務(wù)基本理論的探索與研究”對(duì)于電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐具有重大的指導(dǎo)意義。

在我們看來(lái)[11],電子政務(wù)是指國(guó)家運(yùn)用和整合現(xiàn)代信息技術(shù)和電子技術(shù),處理政治事務(wù),提高政治能力,促進(jìn)政治發(fā)展的實(shí)踐活動(dòng)。電子政務(wù)的主體是國(guó)家,國(guó)家實(shí)施電子政務(wù)有明確的手段、方法和方式,首先就是運(yùn)用和整合現(xiàn)代信息技術(shù)和電子技術(shù)。現(xiàn)代信息技術(shù)和電子技術(shù)是由集成電路技術(shù)、通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息安全技術(shù)、數(shù)字技術(shù)和微電子技術(shù)等核心技術(shù)領(lǐng)域組成;隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,現(xiàn)代信息技術(shù)和電子技術(shù)的內(nèi)涵和外延還在不斷的擴(kuò)大。

電子政務(wù)的目標(biāo)是由多層次、多維度、多樣性、分階段的目標(biāo)群構(gòu)建起來(lái)的目標(biāo)體系。電子政務(wù)的目標(biāo)體系是由技術(shù)目標(biāo)體系和政治目標(biāo)體系構(gòu)成。通過(guò)運(yùn)用和整合現(xiàn)代信息技術(shù)和電子技術(shù),構(gòu)建電子政務(wù)的技術(shù)目標(biāo)體系,包括內(nèi)網(wǎng)平臺(tái),專(zhuān)網(wǎng)平臺(tái),外網(wǎng)平臺(tái),政府網(wǎng)站,數(shù)據(jù)庫(kù)和電子業(yè)務(wù)系統(tǒng),等等。電子政務(wù)的政治目標(biāo)體系包括處理具體政治事務(wù),提高政治能力,促進(jìn)政治發(fā)展三個(gè)基本的組成部分。

與電子政務(wù)的主體相對(duì)應(yīng),公民和企業(yè)是電子政務(wù)的客體,在電子政務(wù)實(shí)踐中,作為主體的國(guó)家和作為客體的公民以及企業(yè)是相互作用的互動(dòng)關(guān)系。在電子政務(wù)中,“電子”與“政務(wù)”是手段和目的的關(guān)系,運(yùn)用和整合信息技術(shù)和電子技術(shù)是手段,而處理具體政務(wù)、提高政治能力、實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展是目的。電子政務(wù)是形式和內(nèi)容的統(tǒng)一體。在電子政務(wù)中,政治主體運(yùn)用和整合信息技術(shù)和電子技術(shù),從而形成技術(shù)支撐平臺(tái)和體系。這種技術(shù)支撐平臺(tái)和體系,是電子政務(wù)存在和表現(xiàn)的方式,即電子政務(wù)的形式。電子政務(wù)的形式,包括內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)、專(zhuān)網(wǎng)平臺(tái)、外網(wǎng)平臺(tái)、政府網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫(kù)和各種電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)等。電子政務(wù)的內(nèi)容是通過(guò)技術(shù)支撐平臺(tái)和體系的形式表現(xiàn)出來(lái)的。處理具體政務(wù),提高政治能力和促進(jìn)政治發(fā)展是電子政務(wù)存在的基礎(chǔ),是電子政務(wù)的內(nèi)容。

我們的理解是[12],電子政務(wù)具有政治行為的特征。電子政務(wù)是按照科學(xué)技術(shù)的嚴(yán)密邏輯規(guī)則進(jìn)行的科學(xué)性政治行為,是以為絕大多數(shù)人謀利益為出發(fā)點(diǎn)的服務(wù)性政治行為,是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)賦予的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)采取的法治性政治行為,是結(jié)合國(guó)家機(jī)構(gòu)職能和業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)的規(guī)范性政治行為,是有利于增強(qiáng)政治溝通,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,擴(kuò)大政治參與的民主性政治行為。

我們認(rèn)為,以某一時(shí)間段內(nèi)的一個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目或一系列電子政務(wù)項(xiàng)目的組合的啟動(dòng)為基點(diǎn),將電子政務(wù)的開(kāi)展分為三期:即電子政務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃與設(shè)計(jì)期、電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施與建設(shè)期以及電子政務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期。這樣的分期為更好地描述和研究電子政務(wù)項(xiàng)目各個(gè)階段的目標(biāo)和內(nèi)容打下了良好的理論基礎(chǔ)。

(一)電子政務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃與設(shè)計(jì)期

規(guī)劃與設(shè)計(jì)期是將電子政務(wù)構(gòu)想轉(zhuǎn)化為電子政務(wù)預(yù)期目標(biāo)、勾畫(huà)電子政務(wù)藍(lán)圖的重要階段,是發(fā)揮電子政務(wù)理論指導(dǎo)、運(yùn)用在實(shí)際工作中積累起來(lái)的電子政務(wù)寶貴經(jīng)驗(yàn)的時(shí)期。在電子政務(wù)項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中,規(guī)劃與設(shè)計(jì)決定著項(xiàng)目的總成本、總規(guī)模,決定著項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容,同時(shí)也決定著建成后的運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用。在電子政務(wù)規(guī)劃與設(shè)計(jì)期,要分析項(xiàng)目應(yīng)該滿(mǎn)足政務(wù)活動(dòng)中的哪些需求,要分析項(xiàng)目應(yīng)該具有怎樣的規(guī)模,什么樣的容量,要清晰地總結(jié)出項(xiàng)目要做的是什么,項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)有哪些。在電子政務(wù)規(guī)劃與設(shè)計(jì)期,項(xiàng)目的成本比較少,主要是調(diào)研費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用、咨詢(xún)費(fèi)用等,但是這部分成本是至關(guān)重要的,前期的規(guī)劃與設(shè)計(jì)關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目的走向與成敗。到了實(shí)施與建設(shè)期,建設(shè)費(fèi)用、工程費(fèi)用的支出將會(huì)占據(jù)總成本很大的比例。等到運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期,運(yùn)行費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用的支出開(kāi)始持續(xù)發(fā)生。各階段的費(fèi)用支出在規(guī)劃與設(shè)計(jì)期就已經(jīng)確定下來(lái)了。所以說(shuō),電子政務(wù)規(guī)劃與設(shè)計(jì)期對(duì)項(xiàng)目的發(fā)生發(fā)展起到?jīng)Q定性影響,電子政務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)既是一項(xiàng)充滿(mǎn)創(chuàng)造性的工作,又是做好電子政務(wù)項(xiàng)目的關(guān)鍵。

(二)電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施與建設(shè)期

電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施與建設(shè)期是指電子政務(wù)項(xiàng)目從開(kāi)工建設(shè)到項(xiàng)目施工結(jié)束,通過(guò)驗(yàn)收,并正式交付使用所經(jīng)歷的這段時(shí)期。它包括施工建設(shè)期、測(cè)試期和試運(yùn)行期等。實(shí)施與建設(shè)期是為運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期打基礎(chǔ)的重要時(shí)期,這一時(shí)期的進(jìn)程將直接影響運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期的效果。在實(shí)施與建設(shè)期中,通過(guò)組織施工、監(jiān)督監(jiān)理等協(xié)調(diào)建設(shè)中的各個(gè)環(huán)節(jié),達(dá)到總體規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和電子政務(wù)預(yù)期目標(biāo)的要求。在這一階段,應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和項(xiàng)目質(zhì)量要求組織施工,積極協(xié)調(diào)建設(shè)中的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系并展開(kāi)有效溝通,緊緊抓住建設(shè)質(zhì)量這個(gè)中心環(huán)節(jié),把好計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等硬件的質(zhì)量關(guān),搞好設(shè)施線(xiàn)路安裝質(zhì)量、測(cè)試運(yùn)行質(zhì)量等,在確保質(zhì)量的基礎(chǔ)上按時(shí)完成規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。

(三)電子政務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期

電子政務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期是指當(dāng)電子政務(wù)項(xiàng)目具備了獨(dú)立使用的功能與價(jià)值,并經(jīng)過(guò)驗(yàn)收合格,正式開(kāi)始運(yùn)營(yíng),投入實(shí)際政務(wù)應(yīng)用的這一段時(shí)間。運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期的基本的常規(guī)的工作是維護(hù)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。更為重要的是,在運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用期中,要核對(duì)和評(píng)估電子政務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際效果是否與預(yù)見(jiàn)的相同,是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo),并且要全面收集運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用中的反饋信息,為將來(lái)的新的電子政務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)提供可靠的依據(jù)。對(duì)于電子政務(wù)項(xiàng)目本身,應(yīng)建立有效的監(jiān)控和反饋機(jī)制,以便充分、及時(shí)地掌握項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用情況。電子政務(wù)項(xiàng)目是在一定的內(nèi)、外條件下進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和應(yīng)用的,因此,項(xiàng)目應(yīng)用主體需密切注意國(guó)家相關(guān)政策的變化,社會(huì)各界公眾的需求變化,深入了解變化產(chǎn)生的根源,分析其對(duì)項(xiàng)目的整體影響,充分準(zhǔn)備好調(diào)整和應(yīng)對(duì)的措施和策略。同時(shí),需要密切關(guān)注國(guó)內(nèi)外有關(guān)計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電子技術(shù)等領(lǐng)域的發(fā)展,了解電子政務(wù)發(fā)展的最新動(dòng)態(tài),積極學(xué)習(xí)和運(yùn)用新技術(shù)、新方法和新手段,著眼于大力提高政府處理政務(wù)的能力、著眼于大力提高政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力,著力于為電子政務(wù)項(xiàng)目的升級(jí)和新電子政務(wù)項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)劃打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在電子政務(wù)領(lǐng)域,尤其是在第三方機(jī)構(gòu)中加強(qiáng)“中國(guó)電子政務(wù)基本理論的探索與研究”,以指導(dǎo)電子政務(wù)實(shí)踐的發(fā)展,解決電子政務(wù)建設(shè)中遇到的諸多困惑,是非常重要而又迫切的。通過(guò)電子政務(wù)理論上的突破和創(chuàng)新,用電子政務(wù)理論構(gòu)建出明確的電子政務(wù)戰(zhàn)略地圖,把電子政務(wù)理論研究和理論建設(shè)與指導(dǎo)性培訓(xùn)、第三方評(píng)估和電子政務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)緊密結(jié)合起來(lái),將電子政務(wù)理論和電子政務(wù)實(shí)踐緊密結(jié)合起來(lái),對(duì)于中國(guó)電子政務(wù)的健康發(fā)展具有不可估量的重大作用。

[1]新華訪(fǎng)談.農(nóng)村信息化建設(shè)和電子政務(wù)建設(shè) [EB/ OL]. http://www.xinhuanet.com/xhft/20090223/wz.htm, 2009-02-23/2009-02-25.

[2]許泳,楊學(xué)山:《電子政務(wù)面臨八大困難》,《計(jì)算機(jī)世界》,2008-4-28(038)。

[3]駱曦:《三部委修訂 863計(jì)劃管理辦法 第三方機(jī)構(gòu)登臺(tái)》,《中國(guó)計(jì)算機(jī)報(bào)》,2006-8-21(A01)。

[4]雷中輝:《“863計(jì)劃”大修:獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)首次登臺(tái)》,《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》,2006-8-14(021)。

[5]方益波:《杭州邀學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)為“第三方”對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)估》[EB/OL].http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/2007-05/11/content_10004739.htm,2007-05-11/ 2009-01-28.

[6]高福生:《“第三方”評(píng)估政府值得期待》,《煙臺(tái)日?qǐng)?bào)》,2007-5-21(010)。

[7]董克偉:《“第三方”評(píng)估政府績(jī)效是一大進(jìn)步》,《中國(guó)改革報(bào)》,2007-5-15(003)。

[8]胡謀:《深圳引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估改革效果》,《中國(guó)改革報(bào)》,2008-1-17(001)。

[9]俞可平在第四屆評(píng)選及頒獎(jiǎng)大會(huì)開(kāi)幕辭 (中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng))[EB/OL].http://gov.people.com.cn/GB/ 6802646.html,2008-01-21/2008-03-28.

[10]工業(yè)和信息化部印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展評(píng)估核心指標(biāo)體系(試行)》的通知[EB/OL].http://www.miit.gov.cn/ n11293472/n11293832/n11293907/n11368223/12291592. html,2009-04-22/2009-04-28.

[11]侯康超:《中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的政治學(xué)透視》,蘇州:蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,2005年版。

[12]侯康超:《論電子政務(wù)的政治行為特征》,《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007,(2):145-148。

侯康超(1970-),男,北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后,北京大學(xué)公共管理研究中心研究員。

D63

A

1003-8353(2010)01-0163-04

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