□羅 灤 潘玉民 楊立人

2007年國(guó)家檔案局正式啟動(dòng)了《檔案法》修改工作并多次召開《檔案法》修改座談會(huì)，其中檔案立法與政府信息公開的銜接成為與會(huì)專家學(xué)者討論的焦點(diǎn)，這也是當(dāng)前亟待解決的熱點(diǎn)問題。以《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的相關(guān)條款及其立法精神為參照，我國(guó)檔案立法體系的基本內(nèi)容條款存在著“銜接斷層”和“權(quán)利空檔”①，突出表現(xiàn)為以下三個(gè)方面問題：一是部分條款設(shè)立與信息公開立法出現(xiàn)“斷層”和“不銜接”，檔案開放制度在設(shè)立原則、開放時(shí)間、開放適用范圍上與政府信息公開精神不相協(xié)調(diào)；二是制度設(shè)計(jì)未充分考慮利用者的權(quán)利，出現(xiàn)“真空地帶”，檔案開放制度更多地從檔案館如何有效開展工作、加強(qiáng)檔案管理而非從公民知情權(quán)保護(hù)、政務(wù)信息的有效開發(fā)利用角度進(jìn)行內(nèi)容設(shè)計(jì)；三是制度設(shè)計(jì)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督條款和保障措施，影響制度執(zhí)行力。因此檔案立法銜接問題是當(dāng)前檔案工作的重中之重，它的解決與否將直接關(guān)系到檔案法制建設(shè)進(jìn)程。

1.現(xiàn)狀分析

為了對(duì)當(dāng)前檔案立法與政府信息公開的現(xiàn)狀有個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，課題小組專門針對(duì)福建省檔案館政府信息查閱中心進(jìn)行調(diào)研訪談，對(duì)于當(dāng)前福建省檔案館政府信息公開現(xiàn)狀，省館信息處黃建峰處長(zhǎng)給本課題小組提供了許多實(shí)踐性的意見。他講到當(dāng)前福建省檔案館政府信息查閱中心按照“統(tǒng)一、分級(jí)、分專業(yè)”管理的原則，主要收集的是省直42家單位的政務(wù)文件。目前這部分政務(wù)文件有一萬八千多份，其中紙質(zhì)和電子各備一份，而且絕大多數(shù)是2003-2008年以來的所有過往文件的原件，主要涉及老百姓所關(guān)心的離退休人員待遇、職工醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)、民政優(yōu)撫、復(fù)退軍人安置、征地補(bǔ)償、工資待遇、職稱改革、房改、工商、稅務(wù)、農(nóng)村稅費(fèi)改革、籌資籌勞、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等民生檔案。對(duì)《檔案法》與《條例》的適用問題上，黃處長(zhǎng)感慨頗深，他提到以往的現(xiàn)行文件中心在剛實(shí)施階段就遭到一些學(xué)者的質(zhì)疑，主要包括：第一，從提供現(xiàn)行文件服務(wù)的主體上看，有越權(quán)行政之嫌。按照目前“局館合一”的模式，檔案館提供現(xiàn)行文件服務(wù)，就是檔案局提供現(xiàn)行文件服務(wù)。根據(jù)“職權(quán)法定”的原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，在我國(guó)主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級(jí)政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。但從《檔案法》上看，檔案局（館）并沒有提供現(xiàn)行文件服務(wù)的職能。第二，從接收現(xiàn)行文件進(jìn)館的時(shí)限上看，與現(xiàn)行有效的檔案法規(guī)相抵觸。無論從檔案館接收或是開放來看，檔案館一直都是以非現(xiàn)行文件即檔案為核心的，因而局館人員都有個(gè)疑問，以前我們都圍繞著檔案、檔案法進(jìn)行，現(xiàn)在搞現(xiàn)行文件利用，這件事情該怎么做？當(dāng)然由于這部分現(xiàn)行文件數(shù)量不多，所以對(duì)于檔案館來說還是可以應(yīng)付過來的。第三，從要求現(xiàn)行文件進(jìn)館的依據(jù)上看，存在無法律依據(jù)或依據(jù)失當(dāng)?shù)任覀兯_的問題。如何有效管理以及如何協(xié)調(diào)適用《檔案法》、《條例》是擺在我們面前的難題。目前省館采用兩者并行的管理制度，也就是《條例》、《檔案法》同時(shí)適用，對(duì)于兩者共通之處采用吸收，相悖之處則擱置再議，對(duì)于這種管理模式只是權(quán)宜之計(jì)，我們迫切希望檔案法的修改能有效解決這一難題。

2.國(guó)內(nèi)外檔案立法銜接比較

二戰(zhàn)后，世界各國(guó)普遍重視和強(qiáng)調(diào)公民的參政權(quán)、知情權(quán)，不斷推動(dòng)政治民主化進(jìn)程，在政府信息公開以及檔案開放利用的法律規(guī)范層面上，歷經(jīng)曲折，逐步確立并完善相應(yīng)的法律規(guī)定，為社會(huì)公眾獲取政府信息，實(shí)現(xiàn)信息價(jià)值提供了堅(jiān)實(shí)的保障。通過立法實(shí)踐得以確立的政府信息公開制度，保障了公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)了政治民主化。但在與檔案開放利用的立法銜接上，各國(guó)情況不盡相同。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1從開放范圍上看

我國(guó)《條例》公布以后，陸續(xù)發(fā)生了有關(guān)公民起訴政府機(jī)構(gòu)信息公開不到位、無法滿足用戶利用需求的案件。在此類事件中，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)體現(xiàn)在所申請(qǐng)利用的信息是否處于法律規(guī)定的政府信息公開范圍內(nèi)?！稐l例》對(duì)于信息公開范圍的規(guī)定采用了列舉的方式，這樣的方式顯然不能包羅行政機(jī)關(guān)理應(yīng)給予社會(huì)利用的政務(wù)信息范圍，從而出現(xiàn)“真空地帶”，導(dǎo)致很多政府機(jī)關(guān)以此漏洞為借口，拒絕提供相應(yīng)的信息。而世界上其他多數(shù)國(guó)家均采用例外規(guī)定方式來限定信息公開范圍。如美國(guó)《信息自由法》中就明確規(guī)定免于公開的九種例外信息范圍，凡不屬于此例外范圍的都應(yīng)公開②。

加拿大在有關(guān)政府信息公開范圍限定的立法上，更加詳細(xì)明確?！缎畔@取法》規(guī)定，將信息公開豁免條款分為強(qiáng)制性豁免和自由裁量豁免兩類，同時(shí)配以可分割權(quán)及適用性規(guī)定，即并非所有在豁免范圍內(nèi)的信息都“打入冷宮”，也不是所有信息都適用于該豁免條款。在強(qiáng)制性豁免信息中，明確指出包括從外國(guó)政府、國(guó)際組織、地方政府及其分支機(jī)構(gòu)秘密獲得的信息，第三方的商業(yè)秘密，第三方向政府機(jī)構(gòu)提供的含有特惠或機(jī)密情況的金融、商務(wù)與科技信息，其披露可能導(dǎo)致第三方的重大金融損失，或動(dòng)搖第三方談判地位、威脅第三方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的信息等四個(gè)方面的信息屬于特殊種類信息，不予公開。而自由裁量豁免，則根據(jù)具體情況，酌情公布包括其披露可能妨礙政府事務(wù)處理的信息，其披露可能妨礙國(guó)際事務(wù)的處理，威脅本國(guó)及盟國(guó)的防務(wù)，影響預(yù)防、偵察和鎮(zhèn)壓敵對(duì)活動(dòng)的信息等14類信息，最大限度保證民眾的信息獲取權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

相比之下，國(guó)外對(duì)信息公開內(nèi)容的限制比國(guó)內(nèi)的劃分要細(xì)，同時(shí)具有更強(qiáng)的操作性，利于保障公民的知情權(quán)。我國(guó)應(yīng)予以公開、提供利用的政府信息在《條例》中，采取列舉法，并未十分詳盡地明確限定，某些政府信息公開主體可能以此為借口，不及時(shí)公開信息。行政機(jī)關(guān)未盡主動(dòng)公開信息義務(wù)，諸如“躲貓貓”、“俯臥撐”之類的奇聞異事屢見報(bào)端，必然引起公眾不滿?？梢?，在信息公開范圍規(guī)范方面，我們?nèi)孕柰晟啤Ｍ瑫r(shí)，目前正在起草的《檔案法修正案》中，對(duì)于有關(guān)政務(wù)公開信息范圍也需做相應(yīng)調(diào)整，包括對(duì)于政府機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位未開放檔案的利用制訂具體條款等，以適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)下的發(fā)展要求。

2.2從開放主體上看

政府機(jī)關(guān)扮演信息公開主角，檔案館則是政府信息公開查閱的一個(gè)平臺(tái)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是政府信息公開的主體，機(jī)關(guān)檔案所承載的就是政府信息。提供利用原生政府歷史信息范疇的機(jī)關(guān)檔案顯然也遵守國(guó)家政府信息公開的法律規(guī)定③。因此，在不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私的基礎(chǔ)上，機(jī)關(guān)檔案都可以納入政府信息公開范圍。檔案館作為政府信息公開查閱場(chǎng)所，在開放政府信息上發(fā)揮著重要作用。據(jù)報(bào)載，在《條例》實(shí)施的第一天，福州市檔案館應(yīng)一村民鄭祖營(yíng)要求查閱有關(guān)2004年至2005年期間政府關(guān)于土地征用的相關(guān)政策，通過與市政府信息中心取得聯(lián)系、網(wǎng)絡(luò)查詢等，順利找到2004年《福州市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于征用農(nóng)村集體土地留用地使用管理的實(shí)施意見（試行）的通知》全文。目前國(guó)內(nèi)多數(shù)檔案館將信息查閱場(chǎng)所與檔案閱覽室合為一體，單獨(dú)立柜支架，擺放各類政府信息、紅頭文件。然而，隨著社會(huì)民主化進(jìn)程的大幅度推進(jìn)，政府信息公開成為必然趨勢(shì)，更大范圍的利用群體需要配以合適的提供信息利用的場(chǎng)所，可以預(yù)見的是，未來檔案館中的政府信息查閱中心必然擴(kuò)大。國(guó)外檔案館也在努力打造、完善館內(nèi)政府信息公開查閱場(chǎng)所。澳大利亞一些檔案館在擴(kuò)建時(shí)，充分考慮國(guó)民的信息獲取權(quán)利，將公眾利用部設(shè)在市區(qū)，檔案庫(kù)房則遷往郊外，根據(jù)預(yù)約情況將檔案送回市區(qū)。同時(shí)利用計(jì)算機(jī)遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，為利用者提供便利。英國(guó)的檔案館信息查閱中心則營(yíng)造休閑氛圍，瀏覽信息的同時(shí)，可以品嘗咖啡，聆聽音樂，年輕人可在館內(nèi)上網(wǎng)、購(gòu)書④?？梢姡瑖?guó)內(nèi)外檔案館作為政府信息開放檢索利用平臺(tái)、文化事業(yè)機(jī)構(gòu)、信息查閱中心，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

2.3從開放期限上看

我國(guó)《檔案法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放?！痹谌鸬?、美國(guó)等國(guó)家，只有文件進(jìn)入到檔案館，才能成為真正意義上的檔案。而在我國(guó)，只要文件“歸檔”，便轉(zhuǎn)化為檔案。而一旦歸檔，便有了保管期限，利用成了難題。因而公眾在瑞典、美國(guó)等國(guó)查詢文件材料，實(shí)質(zhì)上類似于我國(guó)檔案利用者在利用機(jī)關(guān)檔案。美國(guó)采用把政府信息與檔案納入同一部法律予以規(guī)范的立法模式，無論是文件還是檔案的利用都受到《信息自由法》和《聯(lián)邦文件管理法》的調(diào)整。按照美國(guó)法律的規(guī)定，文件形成30年后，對(duì)其保管價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，符合條件的轉(zhuǎn)入檔案館。所以，文件進(jìn)入檔案館的時(shí)間，基本上就是其被解密的期限。因此，如果某些政府信息形成之時(shí)就已公開，那么，轉(zhuǎn)化為檔案后也應(yīng)該向公眾開放。所以，凡是已經(jīng)公開的政府信息，檔案法律法規(guī)都應(yīng)將其劃分為對(duì)外開放范圍，提供給社會(huì)利用。另外，在德國(guó)，大多數(shù)檔案館實(shí)行30年封閉期的制度，即文件從產(chǎn)生之日起滿30年即可向公眾開放。而《瑞典法令》則規(guī)定，公民有權(quán)利用政府文件，不受年代限制。加拿大根據(jù)1978年頒布的《加拿大內(nèi)閣關(guān)于開放公共文件的指示》，移交到國(guó)家檔案館的已滿30年無特殊限制的任何公共文件，都可以向公眾開放。

2.4從開放權(quán)限及救濟(jì)方式上看

《檔案法》第22條規(guī)定我國(guó)檔案開放的權(quán)限分為兩種：屬于國(guó)家所有的檔案由國(guó)家授權(quán)的檔案館或者有權(quán)機(jī)關(guān)公布；集體所有的和個(gè)人所有的檔案由檔案所有者有權(quán)公布。美國(guó)在開放權(quán)限上富有本國(guó)的獨(dú)創(chuàng)性，在多數(shù)情況下是由利用者而不是檔案工作者來公布檔案內(nèi)容。無論是國(guó)家的還是州的、地方的政府機(jī)關(guān)和檔案館，都不對(duì)其保管的檔案擁有版權(quán)，因而也不能限制任何一個(gè)利用者出版其檔案或者將檔案用于其它商業(yè)用途⑤?？梢?，檔案的公布權(quán)直接關(guān)系到檔案的對(duì)外開放利用。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)上看，為了促進(jìn)政府信息公開，檔案立法應(yīng)確認(rèn)各級(jí)國(guó)家檔案館是同級(jí)黨政機(jī)關(guān)已公開規(guī)范性文件和相關(guān)政府出版物的集中查閱場(chǎng)所，本級(jí)黨政機(jī)關(guān)公開發(fā)布規(guī)范性文件和出版書刊時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)把已公開規(guī)范性文件和已出版的政府書刊報(bào)送同級(jí)國(guó)家檔案館⑥。同時(shí)，應(yīng)確定由檔案館作為公布政府檔案信息的法定機(jī)構(gòu)。此外在法律層面上，國(guó)外對(duì)政務(wù)信息公開制度均配備以較為完善的救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)檔案機(jī)構(gòu)及其工作人員未履行法定公開政務(wù)信息義務(wù)時(shí)，利用者有權(quán)申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)。這種救濟(jì)方式主要包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種形式。

2.5從服務(wù)對(duì)象上看

我國(guó)《條例》對(duì)于政務(wù)信息公開的服務(wù)對(duì)象規(guī)定公民、法人及其他組織都是本條例的服務(wù)對(duì)象，但并未對(duì)外國(guó)籍人、無國(guó)籍人加以規(guī)定。相比之下，德國(guó)《信息自由法》則規(guī)定了，該法保障的是任何人向聯(lián)邦行政管理部門和機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)利。這一規(guī)定對(duì)于德國(guó)公民和外國(guó)籍人同樣適用，不受居住地的約束。澳大利亞檔案法也同樣規(guī)定了，檔案一旦開發(fā)，任何人都可以公開利用，外國(guó)人持有效護(hù)照也可以利用。加拿大國(guó)家圖書檔案館（以下簡(jiǎn)稱LAC）可謂是讀者的天下，其重視檔案利用信息服務(wù)理念可見一斑，無論你是初次訪問LAC的新利用者，還是經(jīng)常光顧的老利用者，都只須登記注冊(cè)有效期為一年的“利用卡”便可以享受到讀者所需要的服務(wù)⑦。

3.國(guó)外立法啟示

國(guó)外政務(wù)信息公開制度建立的核心思想是在充分保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，立足于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)的立法理念，并通過具體的立法實(shí)踐，順應(yīng)民主政治的發(fā)展趨勢(shì)，打造一個(gè)透明的政務(wù)信息平臺(tái)。政府信息公開從某種意義上講，是作為行政管理的一大重要環(huán)節(jié)，是溝通管理者與被管理者的橋梁。孟德斯鳩曾說過：一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?？梢娮龅叫畔⒐_、執(zhí)政透明、行政隊(duì)伍廉潔的緊要性和艱難性。國(guó)外政府信息公開立法實(shí)踐給我國(guó)以如下啟示：

3.1從立法層級(jí)模式上看

國(guó)外立法大都經(jīng)歷從低層次到高層次，從地方到全國(guó)的轉(zhuǎn)變。這種自下而上的的立法層級(jí)模式有它的益處，即可將政府信息公開的輻射面增廣，微觀方面的問題得以解決，同時(shí)借鑒地方規(guī)章制度，完善法律。如法國(guó)的檔案法規(guī)定，入館前在地方立法上允許自由查閱的文件進(jìn)館后繼續(xù)無限制開放。而在我國(guó)，地方檔案立法從屬于國(guó)家檔案立法，這種從屬性是由現(xiàn)行的“一元多層次”的立法體制決定的。由于地區(qū)的差異性，各地在制定實(shí)施國(guó)家有關(guān)檔案法律法規(guī)的立法過程中具有相對(duì)的獨(dú)立性。所謂的相對(duì)獨(dú)立性是指地方檔案立法在不與上位法抵觸的前提下，從本地的具體和實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，凸顯地方特色。因此，倘若我國(guó)能夠借鑒外國(guó)地方特色立法對(duì)中央立法的借鑒意義，使地方立法成為國(guó)家檔案立法改革與創(chuàng)新的先導(dǎo)，將有助于推進(jìn)我國(guó)政府信息公開進(jìn)程。

3.2從最高立法機(jī)關(guān)制定法律形式上看

我國(guó)的《條例》在法律效力級(jí)別上屬于行政法規(guī)，而國(guó)外的政府信息公開制度大多是通過最高立法機(jī)構(gòu)以法律方式來調(diào)整的，如英國(guó)《信息自由法》、日本的《信息公開法》等。我國(guó)《條例》的法律效力不夠高，并且在救濟(jì)和監(jiān)督方面欠缺，不利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度講，可以在現(xiàn)有條例實(shí)踐基礎(chǔ)上，逐步升級(jí)為法律，使之成為《政府信息公開法》，這也是近年來學(xué)術(shù)界所一直呼吁的。

3.3從立法理念上看

國(guó)外政務(wù)信息公開制度建立的核心思想是在充分保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，立足于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從保護(hù)公民知情權(quán)、政務(wù)透明化的角度出發(fā)，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡公開政務(wù)信息的義務(wù)。而在我國(guó)，現(xiàn)行檔案法律法規(guī)對(duì)于公民知情權(quán)的保護(hù)缺乏強(qiáng)有力的保障舉措。如《檔案法》規(guī)定，國(guó)家及其檔案行政管理機(jī)構(gòu)、國(guó)家檔案館可以視具體情況，延長(zhǎng)檔案的保管期限。檔案行政管理部門借機(jī)發(fā)揮，自由控制檔案的解密操作，這在某種程度上，會(huì)極大損害公民的知情權(quán)。在當(dāng)今時(shí)代，檔案信息資源不應(yīng)成為統(tǒng)治階級(jí)獨(dú)占工具，而應(yīng)為人民所利用。立法機(jī)關(guān)可以借鑒國(guó)外對(duì)于信息公開的立法原則及實(shí)施措施，本著以人為本的立法理念，為公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供最大限度的監(jiān)管和保障。

3.4從監(jiān)督和行政救濟(jì)舉措上看

國(guó)外政府信息公開立法實(shí)踐中，非常重視利用者的申訴權(quán)利實(shí)現(xiàn)。對(duì)于未能做到信息公開的義務(wù)主體，利用者可以根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)其提起訴訟。墨西哥甚至設(shè)立五人制獨(dú)立審查委員會(huì)，專門受理民眾申訴。我們可以借鑒包括行政復(fù)議制度在內(nèi)的其他國(guó)家地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，建立相應(yīng)的救濟(jì)體制。與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)及檔案部門應(yīng)當(dāng)通過信訪、媒體等方式，加大信息反饋力度，進(jìn)行滿意度跟蹤調(diào)查，亦可廣泛征求學(xué)者意見，對(duì)提供信息服務(wù)工作作出實(shí)效改進(jìn)。同時(shí)可以建立整體信息服務(wù)鏈條，從輸入——處理——輸出——利用——回饋諸多環(huán)節(jié)著手，保障信息質(zhì)量，使信息受眾滿意。

4.立法銜接方案的提出

4.1檔案館職權(quán)的拓展

職權(quán)法定是指中央政府及其所屬部門和地方各級(jí)政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定?，F(xiàn)行文件中心在剛實(shí)施階段，一些學(xué)者根據(jù)“職權(quán)法定”的原則認(rèn)為檔案館開展信息公開服務(wù)有越權(quán)行政之嫌，因?yàn)閺摹稒n案法》上看檔案局（館）并沒有提供政務(wù)文件服務(wù)的職能?！稐l例》似乎解決了這一問題，其第16條規(guī)定：“政府應(yīng)該在國(guó)家檔案館、公共圖書館同時(shí)設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所?！痹摋l例賦予了檔案館提供政務(wù)文件的權(quán)能，但這卻違反了法理學(xué)上上位法優(yōu)于下位法的定律。《檔案法》是由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定，而《條例》是由國(guó)務(wù)院頒布的。以下位法的規(guī)定來規(guī)范上位法的法定內(nèi)容，有違立法理念以及法的效力等級(jí)。所以，行之有效的方法就是賦予檔案館提供政務(wù)文件服務(wù)的權(quán)能，使檔案館的權(quán)能拓展，將機(jī)關(guān)檔案室的檔案列入公開的對(duì)象⑧，在不背離《檔案法》的基礎(chǔ)上對(duì)這一部分檔案的公開做出應(yīng)有的規(guī)范，這是對(duì)《檔案法》關(guān)于機(jī)關(guān)檔案利用規(guī)定的延伸、完善和補(bǔ)充，是機(jī)關(guān)檔案室在新的歷史環(huán)境下職能的拓展。

4.2檔案法調(diào)整對(duì)象的擴(kuò)大

檔案法是調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織及公民在檔案管理、保護(hù)、利用過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。具體而言調(diào)整對(duì)象包括：過去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。檔案法調(diào)整的是非現(xiàn)行的歷史記錄，對(duì)于是否該將現(xiàn)行政務(wù)文件納入檔案法的調(diào)整范圍，可以借鑒圖書館學(xué)者王子舟教授的“知識(shí)受眾本位觀”。所謂“知識(shí)受眾”，它是指一切通過知識(shí)媒介接受知識(shí)、獲取知識(shí)的人。知識(shí)受眾的合法權(quán)利，具體包括平等獲取知識(shí)權(quán)、知識(shí)信息知情權(quán)、知識(shí)信息保障權(quán)等⑨。檔案的利用者不正是利用檔案載體接受知識(shí)、獲取知識(shí)的知識(shí)受眾么？所以，檔案法的修改必須跳出傳統(tǒng)檔案管理的束縛，擴(kuò)大檔案法的調(diào)整范圍。此外《條例》所調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制定或者獲取的，以一定形式記錄和保存的信息，它以公開為原則，以保密為例外，對(duì)檔案法有借鑒意義。檔案法的調(diào)整對(duì)象有必要進(jìn)行相應(yīng)擴(kuò)大。

4.3開放期限的變更

檔案開放絕不僅僅是檔案業(yè)務(wù)問題，它關(guān)系到政府的“開明”程度，關(guān)系到國(guó)家的民主與法制進(jìn)程，在政府信息公開的背景下，有必要對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的30年檔案開放期限重新進(jìn)行反思⑩。1993年檔案學(xué)家特魯?shù)稀·皮特爾松女士在國(guó)際檔案圓桌會(huì)上提出：“設(shè)計(jì)并保證擴(kuò)大公民查閱文件與檔案權(quán)利、爭(zhēng)取縮短檔案開放的法定期限是現(xiàn)代化檔案立法中的一個(gè)必要的具有普遍性的問題?！睓n案開放規(guī)定中最先需要調(diào)整的就是開放時(shí)間的縮短和檔次的細(xì)化。而解決時(shí)間設(shè)置的滯后必須首先確立“隨時(shí)開放為原則，延時(shí)開放為例外”的宗旨。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《條例》借鑒國(guó)外政務(wù)文件開放經(jīng)驗(yàn)，重視保護(hù)公民對(duì)政府事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，規(guī)定除了“不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”外，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)組織和公共企事業(yè)單位在履行職責(zé)中形成的政府信息，應(yīng)該在政府信息形成或變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。我國(guó)《檔案法》第19條雖然規(guī)定了科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等檔案的開放期限可以少于30年，但是這樣的規(guī)定沒有具體可操作性，主觀隨意性過大。為此，《檔案法實(shí)施條例》做了相應(yīng)的修改，其第20條第三項(xiàng)中規(guī)定經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開放。但開放的對(duì)象范圍仍是不明確的。因此《檔案法》修正案應(yīng)取消對(duì)政府信息的機(jī)關(guān)檔案開放期限限制，即時(shí)向社會(huì)開放。

4.4服務(wù)主體的多元化

《條例》第16條確定了國(guó)家檔案館、公共圖書館作為政府信息查閱場(chǎng)所的法定地位。從國(guó)際慣例來看，政府信息公開的服務(wù)主體是多元的，它主要包括專門設(shè)立的政府信息公開與發(fā)布機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)及其內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)、公共檔案館、公共圖書館等，后兩個(gè)機(jī)構(gòu)在服務(wù)功能上各有千秋。圖書館作為政府信息的查閱場(chǎng)所之一，其優(yōu)勢(shì)在于圖書館是文化休閑的主要場(chǎng)所，具有全方位的自動(dòng)化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化信息服務(wù)機(jī)制，信息服務(wù)職能健全，人流量較檔案館大，并且利用者在利用時(shí)不會(huì)有心理包袱（這里所說的心理包袱主要是指檔案館一直被視為是機(jī)密場(chǎng)所，檔案局作為政府部門辦公廳直屬部門，政治氣氛比較濃厚）。相比之下，檔案館優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：第一，檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)是立足于檔案系統(tǒng)實(shí)際，充分利用檔案資源，專門從事檔案技術(shù)咨詢服務(wù)的社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)?，檔案館的核心職能就是保存歷史和社會(huì)記憶，提供檔案信息利用服務(wù)；第二，已有現(xiàn)行文件中心基礎(chǔ)，就是說檔案館比圖書館更早接觸到政府信息，在政府信息查閱的工作經(jīng)驗(yàn)上略勝一籌，并且相對(duì)于圖書館來說在投入上也會(huì)相對(duì)較少；第三，圖書館利用者主要以?shī)蕵沸蓍e為主，用檔目的性不強(qiáng)，而到檔案館的利用者目的性則是很明確的。政府信息公開的服務(wù)主體多元化，并不否認(rèn)檔案館在政務(wù)公開中的主體核心地位。要建立多元、核心、開放的政務(wù)信息服務(wù)體系，各服務(wù)主體之間必須通過對(duì)話、協(xié)調(diào)、互助等方式建立彼此之間的良好合作關(guān)系，最終達(dá)成公共利益?。

4.5隱私權(quán)保護(hù)及其利益平衡

我國(guó)檔案法規(guī)定，準(zhǔn)備開放或公布的檔案如涉及隱私權(quán)問題應(yīng)當(dāng)征得所有權(quán)人的同意或提出限定性意見。建立的公共檔案利用與公布的二元制度在一定程度上可以間接彌補(bǔ)隱私權(quán)保護(hù)規(guī)則缺失遺留下的法律空白。然而這樣的隱私保護(hù)規(guī)則過于模糊且保護(hù)的途徑是極為有限的。主要表現(xiàn)在：第一，公共檔案公開制度僅限于禁止利用人首次公開，而不限制公共檔案保存機(jī)構(gòu)公開，而且對(duì)于公開后的再次公開、擴(kuò)大公開也不禁止，這恰恰是可能構(gòu)成隱私權(quán)侵犯的；第二，公共檔案的利用與公布制度的區(qū)分，沒有提供給當(dāng)事人對(duì)所涉及的個(gè)人信息的積極控制權(quán)（獲取權(quán)、更正權(quán)、知情權(quán)）；第三，對(duì)隱私權(quán)的法律限制和救濟(jì)的缺失?！稐l例》體現(xiàn)了公共信息公開中應(yīng)該保護(hù)隱私權(quán)的基本理念，其第14條第四款中明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。然而由于《條例》以調(diào)整政府信息公開的范圍、方式和程序以及監(jiān)督和保障為對(duì)象，《條例》意義上的政府信息還并不是公共檔案，《條例》所規(guī)范的只是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息和政府檔案之間存在法律上的重大區(qū)別，所以《條例》的頒布并不能填補(bǔ)《檔案法》在公共檔案利用中隱私權(quán)保護(hù)的空白問題，有必要在目前《檔案法》修正案中，增加關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)的條款?。隱私權(quán)的保護(hù)固然重要，但也間接阻礙信息自由流通、開放。長(zhǎng)期以來，檔案館的個(gè)性化信息服務(wù)存在著隱私泄露和被侵犯的危險(xiǎn)，用戶在利用檔案館個(gè)性化信息服務(wù)時(shí)只能進(jìn)行有限選擇或產(chǎn)生心理排斥。用戶的隱私權(quán)保護(hù)是在法律規(guī)定范圍之內(nèi)的隱私權(quán)保護(hù)，而不是一味的限制，這就存在檔案隱私權(quán)立法限制的問題?。隱私權(quán)的保護(hù)存在以下幾種另外：（1）合理利用，主要是指檔案信息在不損害所有權(quán)人合法利益時(shí)的合理利用，最大限度的擴(kuò)展檔案信息資源的共享。（2）權(quán)利人同意，即權(quán)利人可以縮減或放棄自己的隱私利益范圍，“同意”本質(zhì)上是維護(hù)權(quán)利人人格完整的自我決定。（3）為當(dāng)事人利益考慮的行為，如“文革”時(shí)遭遇迫害，通過公開檔案，證明清白。（4）為社會(huì)公共利益考慮的行為，主要指防止、偵查或調(diào)查罪行，消除不合法或嚴(yán)重不當(dāng)?shù)男袨榛蛞拦猜殑?wù)、專業(yè)適合程度而強(qiáng)制公開涉及當(dāng)事人個(gè)人隱私的公共信息情形。

檔案立法與政府信息公開的銜接是當(dāng)前亟待解決的焦點(diǎn)問題，它的解決將在一定程度上為檔案事業(yè)的發(fā)展以及打造陽(yáng)光政府，加強(qiáng)公眾對(duì)政務(wù)的監(jiān)督力度，營(yíng)造新型的民生檔案服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)保障公民、法人或者其他組織利用檔案政府信息的權(quán)利，為檔案立法體系的構(gòu)建和完善起到重要作用。檔案立法要順應(yīng)時(shí)代要求，以人為本，為檔案事業(yè)的進(jìn)步保駕護(hù)航，真正實(shí)現(xiàn)依法治檔。

注釋：

①李揚(yáng)新:《政府信息公開立法啟示下的檔案開放制度設(shè)計(jì)》，《檔案與建設(shè)》2007年第1期

②連志英：《政府信息公開中公民私權(quán)利的保護(hù)》，《檔案學(xué)通訊》2009年第4期

③趙力華：《政府信息公開提速下的檔案立法對(duì)策》，《檔案學(xué)通訊》2009年第1期

④黃霄羽：《外國(guó)檔案管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年5月版

⑤威廉.W.莫斯：《美國(guó)檔案的開放與利用》，《中國(guó)檔案》1995年第7期

⑥趙力華：《美國(guó)檔案立法的啟示》，《中國(guó)檔案》2005年第11期

⑦羅灤：《淺談檔案信息服務(wù)系統(tǒng)——以加拿大國(guó)家圖書檔案館為例》，《蘭臺(tái)世界》2009年第10期

⑧中國(guó)首屆檔案學(xué)博士論壇論文集：《一個(gè)值得關(guān)注的問題——論機(jī)關(guān)檔案室擴(kuò)大提供利用服務(wù)范圍》，中國(guó)人民出版社2001年

⑨王子舟：《圖書館學(xué)基礎(chǔ)教程》，武漢大學(xué)出版社，2003年版

⑩趙力華：《對(duì)我國(guó)三十年檔案開放期限的反思》，《北京檔案》2008年第9期

?張根凱：《檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)的完善和發(fā)展》，《檔案天地》2001年第2期

?傅樹京：《發(fā)展多元化服務(wù)主體》，《中國(guó)行政管理》2007年第11期

?張建文：《公共檔案利用中的隱私權(quán)保護(hù)問題——從〈政府信息公開條例〉看〈檔案法〉修改》，《北京檔案》2008年第7期

?李宇寧：《從隱私權(quán)角度考察〈檔案法〉修改和完善》，《檔案》2009年第3期