肖金明 張 強
(1、2.山東大學法學院,山東濟南 250100)
志愿服務,作為志愿者不以獲取報酬為目的,自愿以智力、體力、技能為他人和社會提供服務的公益行為,是在國家主導的社會保障體系之外構建社會自發(fā)性弱勢群體救助與保障機制的有效途徑,同時也是公民參與社會治理、履行社會責任、提高公共事務效能、增進社會公益的重要方式,被視為推動社會全面發(fā)展的重要手段和社會文明進步的重要標志。黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中,明確要求“以相互關愛、服務社會為主題,深入開展城鄉(xiāng)社會志愿服務活動,建立與政府服務、市場服務相銜接的社會志愿服務體系”。伴隨著經濟體制轉軌、社會結構轉型的時代背景,中國志愿服務事業(yè)經歷了由傳統(tǒng)“學雷鋒,做好事”式的無私奉獻行為向現代社會志愿服務行為的轉變,經歷了由單純青年群體參與、黨團組織推動到全民參與、多元發(fā)展的轉變,志愿服務事業(yè)取得了長足進步[1]。但在志愿服務事業(yè)發(fā)展過程中,全國性志愿服務立法的缺位已經成為影響志愿服務事業(yè)快速健康發(fā)展的重要原因。地方性立法內容不統(tǒng)一,志愿服務管理體制不協(xié)調,志愿服務法律關系不清晰,志愿服務組織法律地位不明確,志愿者的權利得不到有效保障,志愿服務事業(yè)的監(jiān)督與保障、責任與救濟機制不健全,導致志愿服務事業(yè)發(fā)展遭遇制度性障礙,志愿服務過程中發(fā)生的法律糾紛難以處理,降低了眾多志愿者參與熱情,損害了志愿服務組織可持續(xù)發(fā)展能力,整體而言限制了志愿服務事業(yè)的持續(xù)繁榮與多元發(fā)展。由此,全國性志愿服務立法成為當務之急。截至目前,全國共有 17個省、自治區(qū)、直轄市和 12個較大的市(其中副省級城市 8個)制定了志愿服務地方性法規(guī)①《唐山市志愿服務條例》于 2009年 10月 29日經市人大常委會審議通過,正報請批準。??偨Y地方性志愿服務立法及其實施狀況,結合志愿服務事業(yè)發(fā)展的制度瓶頸,全國性志愿服務立法頗具爭議的難點主要集中在三個方面,即志愿服務法的調整范圍問題,志愿服務組織注冊成立問題以及志愿服務管理體制問題②志愿服務法具有明顯的政策法和促進法特征,志愿服務運作規(guī)范,志愿服務的促進和保障措施、激勵機制等通常能夠獲得各方認同,并且地方性立法中對這些方面的規(guī)定差異不大,在全國性志愿服務立法過程中比較容易達成共識。但是,在志愿服務法調整范圍、志愿服務組織注冊成立、志愿服務管理體制方面卻存在嚴重分歧,地方性立法中也各有不同的規(guī)定,被視為志愿服務立法的難點問題。也正是這些問題影響了志愿服務立法進度,甚至引發(fā)了志愿服務立法有無必要的爭論。。本文擬就志愿服務法的調整范圍、志愿服務管理體制兩題進行對策分析,以期為全國性志愿服務立法提供參考建議。
法律的調整范圍是指法律調整和規(guī)范的社會關系。立法規(guī)定調整范圍的意義在于使得該法所要解決的問題和所要規(guī)范的社會關系成為明確的有限的目標,防止范圍無限擴大或不確定而無法解決問題。全國性志愿服務立法必須首先明確所調整的志愿服務關系的范圍,以此為基礎界定何種志愿服務主體能夠利用志愿服務法保障自己的合法權益,進而確定志愿服務主體的權利義務關系,構建志愿服務各種規(guī)范制度。目前有關志愿服務法調整范圍的問題的爭議主要有兩個層面,第一個層面涉及志愿服務方式界定的爭議,志愿服務是否必須以智力、體力、技能提供,三種方式之外的志愿行為和志愿者 (比如獻血志愿者)能否納入志愿服務法的調整范圍。第二個層面涉及志愿服務行為的組織性問題,志愿服務法認可的志愿服務是否必須是“有組織”的志愿服務行為,個體志愿服務行為是否能夠納入志愿服務法調整范圍;針對組織化的志愿服務行為,是否必須由專門注冊成立的志愿服務組織實施,民間自發(fā)的志愿服務組織 (比如各種草根組織)或者政府機關、企事業(yè)單位、社會團體組織的志愿服務行為能否納入志愿服務法的調整范圍。
志愿服務方式界定之所以成為立法中爭議的問題,主要原因是志愿服務者與志愿者概念的混同。目前語境下,由于志愿者形式上的高尚性所帶來的吸引力,志愿者概念運用呈現泛化的特征。根據統(tǒng)計,可以稱為志愿者的主要有如下種類:青年志愿者、社區(qū)志愿者、紅十字志愿者、慈善志愿者、巾幗志愿者、法律援助志愿者、律師志愿者、消防志愿者、賽會志愿者、漢語教師志愿者、援外志愿者、應急志愿者、工會志愿者、大學生志愿者、企業(yè)志愿者、宗教志愿者、草根志愿者、科技志愿者、文化志愿者、衛(wèi)生志愿者、醫(yī)療志愿者、圖書館志愿者、博物館志愿者、特殊教育志愿者、社區(qū)矯正志愿者、交通志愿者、城管志愿者、社會治安志愿者、見義勇為志愿者、維權志愿者、海上搜救志愿者、捐獻眼角膜志愿者、捐獻造血干細胞志愿者、捐獻骨髓志愿者、應急捐血志愿者、無償獻血志愿者、捐獻精子志愿者、捐獻遺體志愿者、新藥志愿者、疫苗志愿者、臨床試驗志愿者等。根據貢獻內容的不同,志愿者大致有三種分類,即公益服務志愿者、人體捐獻志愿者和醫(yī)療試驗志愿者①無論是何種類型的志愿者,如果存在與付出行為相對應的報酬,而非必要的交通、餐飲補助,則違背志愿行為不以營利為目的的本質特征,均不屬于法律意義上的志愿者范疇。。其中,公益服務志愿者是指不以獲取報酬為目的,自愿以智力、體力、技能等為他人和社會提供服務和幫助的人,社區(qū)志愿者、科技志愿者、法律援助志愿者等都屬于此類范圍。人體捐獻志愿者是指不以獲取報酬為目的,自愿捐獻器官、血液、遺體等為他人提供延續(xù)生命機會或開展科學研究的人,捐獻造血干細胞志愿者、無償獻血志愿者、捐獻遺體志愿者都屬于此類范圍。醫(yī)療試驗志愿者,是指不以獲取報酬為目的,自愿以身體參與新藥、疫苗臨床試驗的人,通常包括新藥志愿者、疫苗志愿者、臨床試驗志愿者??傮w而言,公益服務志愿者付出的是智能、體能和技能,而人體捐獻志愿者和醫(yī)療試驗志愿者付出的是機能。盡管在志愿服務過程中志愿者會遭遇各種風險,可能對自身財產或者人身造成一定的損失,但是單純的智能、體能和技能付出并不會對當事人造成傷害,風險系數小,因而對于開展志愿服務的組織要求相對較低。人體捐獻志愿者和醫(yī)療試驗志愿者則以個人身體作為載體,付出行為本身具有較高的風險性,開展捐獻和醫(yī)療試驗的各類組織必須具備相應的資質,其成立和運作過程受到國家醫(yī)療衛(wèi)生管理部門的嚴格監(jiān)管,甚至主要由國家主導運作。盡管社會上存在的各類應急獻血志愿者組織、骨髓捐獻者組織也自稱為志愿服務組織,但其付出行為與志愿服務強調的智能、體能、技能等方式有較大差異,技術要求較高,不宜納入具有明顯政策法特征的志愿服務法的調整范圍,而應由獻血法、器官捐獻法等具備技術法特征的醫(yī)事法律規(guī)范調整,以避免各類組織泛化降低技術要求或者異化為血液、器官買賣組織等,防止給志愿者造成人身損害。志愿服務法所調整的,應當是志愿服務行為,與其密切聯系的主體,應為志愿服務者、志愿服務組織和志愿服務對象。
志愿服務的組織性問題是志愿服務法調整范圍第二個層面的問題,與志愿服務法的法律定位密切關聯。如果將志愿服務法界定為規(guī)范法,則主要通過對成規(guī)?;蛳鄬哂泄潭ㄐ缘闹驹阜栈顒舆M行規(guī)范,推動志愿服務活動的法制化和有序化,各類自發(fā)性的無組織 (此處組織為正式注冊成立的組織)的志愿服務行為不宜納入志愿服務法的規(guī)范范圍,也無法得到志愿服務法的保護,也無法獲取相關政策措施的促進和支持。如果將志愿服務法界定為促進法,則應將各類志愿服務行為均納入志愿服務法的調整范圍,保護各類志愿服務法主體的權益,以此激發(fā)社會民眾通過各種方式參與志愿服務事業(yè)的熱情和動力,促進志愿服務事業(yè)的發(fā)展。
目前地方性立法中,明確規(guī)定志愿服務行為必須以組織形式實施的有《杭州市志愿服務條例》、《濟南市志愿服務條例》、《江蘇省志愿服務條例》、《北京市志愿服務促進條例》、《浙江省志愿服務條例》、《天津青年志愿服務條例》、《廣州市志愿服務條例》、《上海市志愿服務條例》等 8部地方性法規(guī),在現有 28部地方性志愿服務法規(guī)中占 29%。其中,除北京市明確規(guī)定“適用于本市行政區(qū)域內以組織形式實施的志愿服務活動”、上海市明確規(guī)定“本條例適用于在本市行政區(qū)域內開展或者發(fā)起的有組織的志愿服務活動”外,其余六地均規(guī)定志愿服務行為必須“經志愿服務組織安排”。各地所認可的志愿服務組織均為依照國務院頒布《社會團體登記管理條例》登記注冊的非營利性社會團體法人;其中,杭州市和廣州市在認可了依法成立的專門志愿服務組織后,認可了政府機關、非營利的事業(yè)單位、社會團體的志愿服務組織地位①《杭州市志愿服務條例》第三條規(guī)定:“本條例所稱志愿服務組織是指:(一)依法登記注冊專門從事志愿服務的非營利社會團體法人; (二)組織志愿服務活動的機關、非營利的事業(yè)單位、社會團體?!薄稄V州市志愿服務條例》第三條規(guī)定:“本條例所稱志愿服務組織是指依法成立,從事志愿服務活動的非營利性社會組織,包括專門從事志愿服務活動的青年志愿者協(xié)會、義務工作聯合會等非營利性社會組織和組織志愿服務活動的總工會、婦女聯合會、殘疾人聯合會、紅十字會等社會團體?!?。根據相應的法規(guī)條文能夠推導出調整范圍為組織化志愿服務行為的有《廣東省青年志愿服務條例》、《寧波市青年志愿服務條例》、《黑龍江省志愿服務條例》、《銀川市青年志愿服務條例》、《成都市志愿服務條例》、《深圳市義工服務條例》、《吉林省志愿服務條例》、《寧夏回族自治區(qū)志愿服務條例》、《湖北省青年志愿服務條例》、《江西省青年志愿服務條例》、《淄博市志愿服務條例》等 11部地方性法規(guī),在現有28部地方性志愿服務法規(guī)中占 40%。在這些地方性法規(guī)中,通常規(guī)定志愿者為在志愿服務組織登記或注冊,參加志愿服務的成員。其中,除黑龍江省對于志愿服務組織成立事宜規(guī)定不明確外,其余地方均規(guī)定志愿服務組織必須依法在民政部門登記注冊,具備非營利性社會團體法人資格。在上述 19部地方性志愿服務法規(guī)中,廣東省、天津市、寧波市、銀川市、寧夏自治區(qū)、湖北省、江西省、廣州市等 8地規(guī)定,志愿服務組織包括各級志愿者協(xié)會及其分支機構、志愿者協(xié)會的基層志愿服務組織。浙江省、淄博市兩地規(guī)定志愿者協(xié)會為唯一認可的志愿服務組織,國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、居 (村)民委員會以及其他組織,根據需要成立的志愿服務組織,可以申請加入志愿者協(xié)會,成為其分支機構或者團體會員。
總結地方性立法在調整范圍方面的規(guī)定,可以看出明顯的組織化特征,甚至只規(guī)范具有明顯官方背景的志愿者協(xié)會組織的志愿服務行為,無組織志愿服務行為或者非依法成立的自發(fā)性組織的志愿服務行為均不在法規(guī)調整范圍之內。究其原因,首先,全國性立法的缺失使得地方立法缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標準,對于調整范圍的問題各地認識不同。其次,調整范圍的問題與各地志愿服務發(fā)展水平密切關聯,在志愿服務事業(yè)發(fā)展初期或者志愿服務發(fā)展落后的地區(qū),志愿服務組織主要為半官方色彩的志愿者協(xié)會,自發(fā)性的志愿服務組織較少;志愿服務行為多為官方主導和推動,自發(fā)性志愿服務行為較少,因而相應的地方性規(guī)范沒有注意到志愿服務形式多樣化、志愿服務組織多元化發(fā)展的趨勢,調整范圍僅規(guī)定了志愿服務組織化行為甚至僅規(guī)定了志愿者協(xié)會組織的志愿服務行為。再次,調整范圍的問題與志愿服務組織成立的問題密切關聯。由于地方性法規(guī)與國務院法規(guī)的銜接問題,受制于《社團登記管理條例》所規(guī)定的較為嚴格的社團成立條件,自發(fā)性志愿服務組織獲得社團法人資格較為困難,部分地方考慮到這一現實情況,規(guī)定了自發(fā)成立的志愿服務組織可以申請加入志愿者協(xié)會成為其團體會員,將其歸入志愿者協(xié)會體制進而納入了志愿服務法規(guī)的調整范圍,浙江省、淄博市兩地均采取了此種思路。
志愿服務法兼具規(guī)范法和促進法的雙重特質,規(guī)范志愿服務行為,促進志愿服務事業(yè)發(fā)展是志愿服務立法的基本目標。但是,我國現階段志愿服務事業(yè)發(fā)展仍處于初級階段,志愿服務理念尚未廣泛普及,志愿服務行為仍具有較強的官方主導和推動色彩②根據注冊人數和志愿服務活動的情況,青年志愿組織、社區(qū)志愿組織是我國當前志愿服務事業(yè)的核心和主要力量,在一定程度上也被視為中國志愿服務事業(yè)的特色。青年志愿服務與社區(qū)志愿服務的基本模式為“黨團或政府領導→專門機構管理→大眾參與”。如果嚴格地按照組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等特征來衡量,中國青年志愿者協(xié)會和社區(qū)志愿服務協(xié)會并不是獨立于政府和企業(yè)的“第三部門”,與志愿服務事業(yè)社會自發(fā)性開展的特征相違背。,民間自發(fā)性志愿服務組織的數量和規(guī)模偏低,其成立和運作過程仍然受到嚴格的法律規(guī)制,自發(fā)性志愿服務尚沒有成為志愿服務事業(yè)的重要力量。因而,當前在志愿服務法的法律定位上,促進法應優(yōu)于規(guī)范法,應當尊重志愿服務活動和志愿事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律,以及我國志愿服務事業(yè)發(fā)展的基本趨勢,通過立法鼓勵普通民眾開展各種形式的志愿服務行為、形成多樣化的志愿服務組織。依法注冊登記的志愿服務團體法人開展的志愿服務行為,未依法注冊登記的自發(fā)性志愿服務組織開展的志愿服務行為,國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和其他組織開展無償為社會和他人提供服務與幫助的活動,以及公民個人自行或少數人聯合開展的為社會和他人提供服務與幫助的活動,均應納入志愿服務法的調整范圍,使志愿者能夠受到志愿服務法的保護并享有志愿服務法所規(guī)定的各種促進和保障措施。
志愿服務管理體制的問題是全國性志愿服務立法的核心問題,也是直接影響志愿服務立法進程的關鍵問題。長期以來,志愿服務工作存在著條塊分割、管理不規(guī)范等問題,各職能部門職責不明確,導致志愿服務工作政出多門,行政資源和社會資源在志愿服務領域重復投入,志愿服務資源未能有效整合形成合力。同時,志愿服務組織之間信息不共享,沒有形成經常性的相互交流與合作機制,影響了志愿服務工作的整體開展[2]。要推動志愿服務組織的規(guī)范運作與統(tǒng)一管理,必須通過立法理順志愿服務管理機制,為志愿服務組織的培育和發(fā)展提供組織保障。目前志愿服務管理體制的問題主要反映在志愿服務事業(yè)主管機構和志愿服務事業(yè)管理模式兩個層面上。第一個層面主要涉及中央和地方各級精神文明建設指導委員會、民政部門和共青團等人民團體之間關系的協(xié)調問題,第二個層面則涉及志愿服務工作委員會模式、志愿者協(xié)會模式等志愿服務協(xié)調機制的選擇問題。
志愿服務管理體制第一個層面的問題是志愿服務事業(yè)主管或者主導機構的問題。無論是傳統(tǒng)“學雷鋒”式的無私奉獻活動,還是現代志愿服務活動在中國啟動與初步發(fā)展,都充滿了官方推動的色彩。中國社區(qū)志愿者組織與志愿服務首創(chuàng)于天津市和平區(qū),1989年和平區(qū)新興街朝陽里居委會的 13位積極分子自發(fā)組織起來成立為民服務志愿者小組,無償為孤寡老人、病殘和特殊困難戶提供服務,后成立全國第一個街級的社區(qū)服務志愿者協(xié)會。此后,民政部提出全國城市社區(qū)服務工作積極推廣“社區(qū)服務志愿者協(xié)會”、“志愿者小組”等群眾性的自我服務組織形式,自此在民政部的直接支持和指導下社區(qū)志愿服務事業(yè)蓬勃發(fā)展。截至 2008年年底,全國社區(qū)志愿者隊伍人數就已突破 3000萬人,其中已注冊的超過 1000萬人,全國的社區(qū)志愿者組織達到43萬個[3]。2005年 3月,中國社區(qū)志愿者工作委員會在京成立,它是指導社區(qū)志愿服務活動的全國性的社團組織,其主要任務是整合社區(qū)志愿者資源、規(guī)范社區(qū)志愿者行動、加強社區(qū)志愿者管理、維護社區(qū)志愿者權益、發(fā)揮社區(qū)志愿者作用。
中國的青年志愿服務活動是由共青團自上而下發(fā)起的。1990年深圳團市委成立的深圳市青少年義務社會工作者聯合會,成為青年志愿服務事業(yè)的開端。1993年年底,共青團中央決定實施中國青年志愿者行動。12月 19日,2萬余名鐵路青年率先打出了“青年志愿者”的旗幟,在京廣鐵路沿線開展了為旅客送溫暖志愿服務。之后青年志愿者行動不斷發(fā)展,志愿服務的領域不斷擴大,志愿者隊伍日益壯大。為推動青年志愿服務事業(yè)的發(fā)展,團中央于1994年 12月 5日成立了中國青年志愿者協(xié)會,隨后,各級青年志愿者協(xié)會也逐步建立起來。目前,由中國青年志愿者協(xié)會、35個省級志愿者協(xié)會、2/3以上的地市和區(qū)縣志愿者協(xié)會、2000多個高校志愿者協(xié)會以及 19萬個志愿者服務站(服務中心、服務基地)組成的志愿服務組織實施網絡基本形成①《蓬勃發(fā)展的中國青年志愿者事業(yè)》,載團中央青年志愿者工作部主編《志愿服務立法參閱材料匯編》,第 13頁。。
在志愿服務事業(yè)啟動和發(fā)展的過程中,主管社區(qū)志愿者工作的民政系統(tǒng)和主管青年志愿者工作的共青團系統(tǒng)成為志愿服務事業(yè)發(fā)展有力的推動力量[4]。在志愿服務立法過程中,由于涉及不同類型的志愿者統(tǒng)一管理的問題,民政系統(tǒng)和共青團系統(tǒng)憑借自身優(yōu)勢努力爭取志愿服務立法的主導權,并且各自擬定了志愿服務法草案。
2008年 10月,中央精神文明建設指導委員會下發(fā)《關于深入開展志愿服務活動的意見》,要求在中央文明委領導下,成立由中央文明辦牽頭,民政部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國科協(xié)、中國殘聯、中國紅十字總會和全國老齡辦共同參加的全國志愿服務活動協(xié)調小組,負責全國志愿服務活動的總體規(guī)劃和協(xié)調指導,督促檢查各地各部門開展志愿服務活動的情況,總結推廣先進經驗。民政部門要積極推動社區(qū)志愿服務活動,工會組織要廣泛開展職工志愿服務活動,共青團組織要不斷深化青年志愿者行動,婦聯組織要扎實推進巾幗和家庭志愿服務活動,科協(xié)組織要認真抓好科普志愿服務活動,殘聯組織要繼續(xù)深化扶殘助殘志愿服務活動,紅十字會要廣泛開展人道救助志愿服務活動,老齡組織要積極動員老年人參加志愿服務活動。至此,中央精神文明建設指導委員會及其下設辦公室成為志愿服務協(xié)調管理機制的重要組成部分,志愿服務立法由民政系統(tǒng)、共青團系統(tǒng)兩部門協(xié)調演變?yōu)榫裎拿鹘ㄔO指導委員會、民政部門和共青團系統(tǒng)三方面協(xié)調。
在志愿服務立法過程中,民政系統(tǒng)認為應由民政部負責全國性志愿服務事業(yè)的管理工作,地方各級政府民政部門負責本行政區(qū)域內的志愿服務管理工作。其基本觀點為,除全國性的重大事件和重大活動外,志愿服務對象都在社區(qū),殘疾人、老年人、貧困人群、遭受自然災害的人群等弱勢群體都是民政部門的工作對象,任何一個部門開展志愿服務活動都離不開民政部門的組織和協(xié)調。保證志愿服務常態(tài)化、經?;?及時掌握并反饋服務情況,必須要有一個組織能夠承擔起政府與群眾之間溝通的職責,這個組織只能是社區(qū)居委會。把志愿服務由民政歸口管理,能夠充分發(fā)揮社區(qū)居委會在志愿服務事業(yè)發(fā)展方面的優(yōu)勢[5]。同時,民政部積極籌備成立中華志愿者協(xié)會,以此構建全國性志愿服務資源整合平臺。
共青團系統(tǒng)則認為應由共青團負責全國和地方志愿服務事業(yè)的協(xié)調管理工作。其基本觀點認為,從我國志愿服務活動的發(fā)展歷程看,共青團組織在志愿服務活動中始終是核心力量,直接組織志愿者,或者通過各種志愿服務組織來整合志愿服務力量,在具體活動中發(fā)揮指導、組織、協(xié)助等作用,這種作用是政府或者其他組織都不可替代的。并且,由共青團中央主管的中國青年志愿者協(xié)會至今仍是唯一專門從事志愿服務的全國性社團,且以此為依托形成了全國性志愿服務組織網絡,所以,應在立法中明確共青團組織的協(xié)調管理功能。精神文明建設指導委員會下設辦公室系統(tǒng)則認為,中央文明委《意見》要求各地成立由文明辦牽頭的協(xié)調小組來負責志愿服務活動的總體規(guī)劃和協(xié)調指導,也就是賦予各地文明辦協(xié)調、管理本地社會志愿服務的職能,全國性志愿服務立法應當充分體現文明辦對于志愿服務活動的協(xié)調功能。
綜合各地志愿服務立法以及實施情況,絕大多數地方由共青團系統(tǒng)負責志愿服務事業(yè)的具體管理事宜。在各地立法中,或者直接規(guī)定各級共青團系統(tǒng)對志愿服務組織、志愿服務活動進行組織、協(xié)調和指導;或者規(guī)定由共青團主管的志愿者協(xié)會負責管理工作;或者規(guī)定志愿服務工作委員會或志愿服務協(xié)調機構負責管理工作,但是辦事機構則設在共青團或者志愿者協(xié)會,實際上仍為共青團系統(tǒng)主導。但也有部分地方存在例外,比如上海市和天津市。上海市在地方性立法中規(guī)定:“志愿者協(xié)會負責指導、協(xié)調全市的志愿服務活動,依法維護志愿者和志愿者組織的合法權益”,“市和區(qū)、縣民政部門及其他有關部門負責與本市志愿服務活動相關的服務和行政管理工作”,實踐中由上海市精神文明建設委員會辦公室主導的志愿者協(xié)會負責指導、協(xié)調全市的志愿服務活動①早在 2005年,上海市文明委就發(fā)布了《市文明委關于進一步推進上海志愿者活動的意見》的文件,明確要求,在各級文明委的統(tǒng)一領導下,各級文明辦要加強對志愿者活動的指導和協(xié)調。要把志愿者工作作為推進本地區(qū)、本系統(tǒng)精神文明建設的重要載體,制定規(guī)劃,組織實施,加強協(xié)調,確保志愿者各項活動的落實。。天津市尚未制定綜合性志愿服務法規(guī),實踐中由民政部門牽頭,成立了全國第一個志愿服務聯合組織——天津市志愿服務聯合會,文明委、團市委、市婦聯等為其成員單位,試圖以此健全志愿服務體系,整合志愿者力量,發(fā)揮志愿服務最大效能。由此可以看出,志愿服務事業(yè)的具體管理機構或者事實主導機構具有明顯的地方性特色,應根據各地志愿服務事業(yè)發(fā)展的歷史和現狀確定,不能因為全國絕大多數地方由共青團主導而否認民政部門主導或者文明辦主導模式的存在,“一刀切”的做法可能對部分地區(qū)志愿服務事業(yè)發(fā)展造成消極影響?;诖朔N原因,對于志愿服務主管機關問題建議采取因地制宜策略,在全國性立法中明確民政部門對于志愿服務組織的行政管理職責,明確共青團等各人民團體在各自職責范圍內負責本系統(tǒng)志愿服務活動的組織、協(xié)調、指導工作,至于志愿服務具體管理機構的主管單位或者辦事機構設置則不進行規(guī)定,由各地方通過立法自行決定。
志愿服務管理體制第二個層面的問題是志愿服務事業(yè)管理模式問題。在各地志愿服務立法中,廣東省、山東省、寧波市、福建省、河南省、銀川市、湖北省、江西省、天津市等 9個省市所制定的青年志愿服務地方性法規(guī),多規(guī)定由共青團組織或者青年志愿者協(xié)會對青年志愿服務組織及其服務活動進行組織、協(xié)調、指導和監(jiān)督,與綜合性志愿服務立法存在差異,因而不在本文考察范圍之內。在綜合性志愿服務立法中,大致存在志愿服務工作委員會模式、志愿者協(xié)會或義工聯模式、共青團模式等三種志愿服務事業(yè)管理模式。
志愿服務工作委員會模式,主要是指在各級政府設立志愿服務協(xié)調機構,負責組織、協(xié)調和指導本行政區(qū)域志愿服務活動,被視為政府主導型志愿服務管理模式。杭州市、成都市、寧夏回族自治區(qū)、濟南市、浙江省、海南省、江蘇省、廣州市等地在立法中明確規(guī)定成立志愿服務工作委員會或者志愿服務協(xié)調機構。實踐中,志愿服務工作委員會或者志愿服務協(xié)調機構通常由組織、宣傳、精神文明建設等黨委部門,民政、教育、司法、衛(wèi)生、環(huán)保等政府部門,團委、婦聯等人民團體共同組成。具體辦事機構通常設在共青團、志愿者協(xié)會或者志愿服務行動指導中心。盡管此種模式仍以共青團為事實上的主導機構,但形式上通過委員會授權,文明辦、民政部和共青團等志愿服務關聯部門易于達成共識,各自在職責范圍內負責志愿服務活動的指導和管理工作,相互關系相對較為協(xié)調。
志愿者協(xié)會或義工聯模式,主要是指各級志愿者協(xié)會或者義工聯合會負責組織、協(xié)調和指導本地志愿服務活動,被視為社會團體主導型志愿服務管理模式。與政府主導型志愿服務管理模式下志愿者協(xié)會作為志愿服務工作委員會的辦事機構不同,深圳、撫順、南京、青島等地在立法中明確規(guī)定,由各級志愿者協(xié)會或者義工聯合會負責組織、指導、協(xié)調本行政區(qū)域內的志愿服務活動,政府有關部門提供相關支持。南京市還規(guī)定,志愿者協(xié)會接受共青團的業(yè)務指導和民政局的監(jiān)督管理。此種模式充分體現了志愿服務社會化管理的思路,把實踐中政府引導志愿服務事業(yè)發(fā)展與志愿者協(xié)會的專業(yè)社團指導職能有機結合,有利于逐步推進志愿服務事業(yè)的規(guī)范化和社會化發(fā)展[6],充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢,整合社會資源支持志愿服務事業(yè)發(fā)展。但是此種思路在形式上忽視了志愿者協(xié)會由共青團系統(tǒng)主導的實際情況(盡管部分地方如深圳義工聯掛靠團市委僅僅是形式上的),缺乏志愿服務關聯機構必要的協(xié)調。
共青團模式,主要是指各級共青團系統(tǒng)對志愿服務組織、志愿服務活動進行組織、協(xié)調和指導,被視為共青團主導型志愿服務管理模式。在以青年志愿服務為主題的立法中,山東、福建、江西、天津等地均規(guī)定了共青團主導模式;在綜合性志愿服務立法中,只有黑龍江省明確規(guī)定,縣級以上共青團組織對志愿服務組織的志愿服務活動進行組織、協(xié)調和指導;吉林省規(guī)定,志愿服務活動接受共青團組織及有關部門的指導和監(jiān)督。盡管青年志愿服務活動是由共青團組織倡導和發(fā)起的,共青團組織在青年志愿服務活動中也已經基本形成了比較完備的組織體系、管理制度和活動項目,積累了豐富的經驗,但是,共青團作為以青年為主要引導對象的人民團體,直接在立法中承擔該項職能似乎并不妥當,并且與文明辦、民政部門對于志愿服務事業(yè)的管理與協(xié)調職能直接沖突。
總結三種模式及其實施狀況,筆者認為應當把志愿服務工作委員會模式和志愿者協(xié)會模式結合起來,實現政府管理與社會團體自治的有機結合。國家和地方各級政府成立專門的志愿服務協(xié)調機構,建議命名為志愿服務工作委員會,定性為議事協(xié)調機構,由志愿服務事業(yè)關聯單位如文明辦、民政部門、共青團、婦聯等共同組成,主要負責全國和地方志愿服務事業(yè)發(fā)展規(guī)劃事宜以及志愿服務部門協(xié)調問題,弱化志愿服務工作委員會模式下志工委對于志愿服務活動的具體管理職能。國家和地方成立志愿服務組織聯合會,承擔志愿服務組織的指導、管理和監(jiān)督工作,協(xié)調、配置志愿服務資源,服務于志愿服務組織運作與發(fā)展。與志愿者協(xié)會模式下的志愿者協(xié)會既從事志愿服務活動又負責志愿服務組織管理的雙重功能不同,志愿服務組織聯合會根據法律授權或者接受志愿服務工作委員會委托,僅負責志愿服務組織的管理與監(jiān)督工作,本身并不具有組織志愿服務活動的功能。志愿服務組織聯合會之下,存在形式多樣的志愿服務組織,開展各類志愿服務活動。至于志愿服務組織聯合會辦事機構,則如前所述,根據各地方志愿服務事業(yè)發(fā)展的歷史和現狀,或者設置在文明辦,或者設置在民政部門,或者設置在共青團系統(tǒng),同樣由各地靈活決定。
事實上,由于大多數地方文明辦系統(tǒng)缺乏與志愿服務職能相應的專門在編機構人員和辦公經費,負責志愿服務組織、協(xié)調和管理的工作具有兼管性和臨時性,而志愿服務協(xié)調組織的工作量又非常龐大,顯然力不從心。同樣的困境也體現在民政部門,在本身職能繁瑣的背景下,不可能有太多的工作人員和辦公經費運用在志愿者工作領域。在全國性立法中不具體規(guī)定志愿服務事業(yè)的主管機構,在實踐中可能便于共青團系統(tǒng)在志愿服務事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導作用。共青團組織的青年志愿者協(xié)會在不少地方具有比較大的號召力和影響力,在廣泛的志愿服務領域實際起到了帶動、指導、協(xié)調和管理的作用。但是,共青團是群團組織,超出共青團系統(tǒng)而面向全社會組織領導志愿服務工作,難以形成足夠的權威性,牽頭協(xié)調其他部門也有一定的難度。如果經由志愿服務工作委員會的授權,共青團系統(tǒng)就能夠成為相對較為權威的協(xié)調組織機構,并通過志愿服務組織聯合會履行指導、協(xié)調、監(jiān)督等職能,志愿服務就能夠獲得更好的秩序并釋放更強大的社會效應。
[1]譚建光,周宏峰.中國志愿者:從青年到全民——改革開放 30年志愿服務發(fā)展分析[J].中國青年研究,2009,(1).
[2]莫于川.中國志愿服務立法的新探索 [M].北京:法律出版社,2009.154-160.
[3]楊磊.全國志愿者將“大整編”統(tǒng)一名稱:中華志愿者[N].楚天都市報,2009-04-24,(10).
[4]鄧國勝.中國志愿服務發(fā)展模式[J].社會科學研究,2002,(2).
[5]天津市民政局.對志愿服務立法有關問題的思考[Z].“全國志愿服務立法研討會”論文,全國人大內務司法委員會,2010.4.
[6]《北京市志愿服務促進條例》有關情況介紹[EB/OL].http://www.bjyouth.gov.cn/m tjj/ 167973.shtm l,2010-04-02.