張志超

(河南省社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟所，鄭州 450002)

中小企業(yè)法制環(huán)境問題研究
——以河南省為例

張志超

(河南省社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟所，鄭州 450002)

以河南省中小企業(yè)為例，采用與美日等國家比較的研究方法，對我國中小企業(yè)的法制環(huán)境進行了研究，認為：我國中小企業(yè)的外部生存環(huán)境，嚴重地存在法律體系不健全、執(zhí)法不公和執(zhí)法不嚴的問題，從而制約了中小企業(yè)的健康發(fā)展。要解決這些問題，必須通過完善法律法規(guī)體系、加強法制政府建設、慎重準確地辦理涉企經(jīng)濟案件和處理企業(yè)債務糾紛、強化對中小企業(yè)合法權益的保護等措施，營造中小企業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。

中小企業(yè)；外部環(huán)境；法制

中小企業(yè)一般是指規(guī)模較小或處于創(chuàng)業(yè)階段和成長時期的企業(yè)。截至2009年，河南省中小企業(yè)的數(shù)量達到37.8萬家，占全省企業(yè)總量的99%以上，其稅收和對全省GDP的貢獻率達到60%以上，并提供了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位；因此，它既是技術創(chuàng)新的生力軍，又是促進經(jīng)濟結構調整的重要力量[1]。但隨著經(jīng)濟全球化、競爭國際化和我國經(jīng)濟結構調整、發(fā)展方式轉變的深化，特別是在當前全球金融危機尚未完全消失的背景下，中小企業(yè)的外部環(huán)境以及中小企業(yè)自身固有的弱點，使得廣大中小企業(yè)的生存環(huán)境和發(fā)展態(tài)勢面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。本文以河南省為例，研究中小企業(yè)法制環(huán)境存在的問題，以期從一個側面提出改善中小企業(yè)外部環(huán)境的對策。

一、美日中小企業(yè)法制環(huán)境及其啟示

(1)美國。美國通過立法規(guī)范市場行為，確保小企業(yè)有公平的競爭環(huán)境。美國參眾兩院十分重視小企業(yè)的發(fā)展，參院17個常設委員會和眾院 21個常設委員會中都有一個小企業(yè)委員會，聯(lián)邦政府(白宮)也專門設有小企業(yè)委員會，專門負責有關小企業(yè)問題的立法。美國在1953年就制定和頒布了 《小企業(yè)法》，以規(guī)范、保護和扶持小企業(yè)的發(fā)展。1999年，參眾兩院討論、通過的有關小企業(yè)的法律就有29項之多。

在金融方面，美國《小企業(yè)法》授權小企業(yè)管理局作為小企業(yè)的借貸擔保人，向小企業(yè)提供各種不同形式的借貸擔保。1980-1990年，小企業(yè)管理局總共提供了310億美元的貸款擔保。

在稅收優(yōu)惠方面，1981年美國頒布《經(jīng)濟復興稅法》對過去的稅法作了修改，其中有關小企業(yè)的個人所得稅率下調了25%。

(2)日本。日本制定有成套法律，并隨形勢變化而增訂或修改法律。日本早在1948年就頒布了《中小企業(yè)廳設置法》，明文規(guī)定中小企業(yè)廳是中央管理機構，以解決中小企業(yè)問題為職責。1963年頒布了《中小企業(yè)基本法》；以后，又相繼制定了一系列法律法規(guī)。現(xiàn)在日本共有中小企業(yè)法律50多項。 1999年，日本通商產業(yè)省審時度勢，對《中小企業(yè)基本法》作了進一步修改，使其更有利于中小企業(yè)的發(fā)展。

(3)對我們的啟示。第一，進一步完善有利于中小企業(yè)健康發(fā)展的政策法律體系，切實保護中小企業(yè)。美日等發(fā)達國家中小企業(yè)立法的主要特點是：始終貫穿著保護和扶持經(jīng)濟弱者的思想；以營造自由競爭的市場環(huán)境為重點，以保護、扶持中小企業(yè)和反壟斷為基礎；立法較細，可操作性強，不僅涉及到中小企業(yè)的管理和技術，還包括資金及法律之間相互配套、銜接。因此，我們也必須制定出臺更多的中小企業(yè)法律、法規(guī)，完善法律的配套政策，真正把相關法律的條款落到實處，減少政策的多變性、人為性和波動性等問題，以保證中小企業(yè)發(fā)展的持續(xù)性、規(guī)范性和平穩(wěn)性。第二，為扶持中小企業(yè)發(fā)展，應通過立法確立具體的政策優(yōu)惠措施。目前，雖然我國中小企業(yè)法律、法規(guī)體系在財稅、金融、科技創(chuàng)新政策等方面作出了向中小企業(yè)優(yōu)惠或傾斜的原則性規(guī)定，但可操作性差。因此，建立和完善中小企業(yè)法律法規(guī)體系，既要對保證中小企業(yè)發(fā)展的政策措施作出原則規(guī)定，又要在金融、財政、稅收等方面的法律法規(guī)中加以具體的操作性規(guī)定。

二、我國中小企業(yè)法制環(huán)境面臨的主要問題

(1)法律體系不健全。目前，針對中小企業(yè)的立法相對較少，旨在推動、促進、保障、鼓勵中小企業(yè)發(fā)展的法律體系不夠完善，質量也有待提高。如2003年實施的《中小企業(yè)促進法》的大部分規(guī)定主要起到宣傳、引導、號召的作用，具體操作性不強。有關鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)、技術創(chuàng)新、市場開拓的金融支持、稅收優(yōu)惠等規(guī)定尚沒有具體執(zhí)行標準，違反本法規(guī)應當承擔的法律責任也不明確。由于原則性太強，缺乏對政府及其相關部門的責任和義務的明確規(guī)定，各有關部門出臺的配套實施細則，盡量減少自己的義務和責任，甚至將收費、罰款、執(zhí)法等這樣一些不是促進中小企業(yè)發(fā)展的條款加了進去，致使對中小企業(yè)的法律保護措施不僅難以有效地貫徹落實，相反一些法規(guī)卻成了“三亂”的根源。又如在保障和促進民營企業(yè)的健康發(fā)展和合法權益上，2004年在修訂《憲法》時明確規(guī)定“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益”，并頒布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》等法律、法規(guī)。但與對國有經(jīng)濟甚至外商投資企業(yè)的立法保護相比，對民營企業(yè)權益保護的法律規(guī)定還比較散亂，缺乏統(tǒng)一性和權威性。再如，中國的經(jīng)濟已進入到一個轉型期，中小企業(yè)需積極推進自主創(chuàng)新和產業(yè)升級，但在促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新方面，很多與中小企業(yè)技術創(chuàng)新相配套的法律法規(guī)、條例和規(guī)定都沒有出臺。

(2)有法不依。依法辦事是執(zhí)法部門的基本責任，但在實際工作中，一些地方政法機關服務企業(yè)發(fā)展的意識淡薄，關心、尊重企業(yè)的少。特別是在管理與服務、打擊與保護、法律效果與社會效果等關系處理上有偏差、欠穩(wěn)妥，常常出現(xiàn)“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”的現(xiàn)象。在執(zhí)法方式上，有的執(zhí)法單位方法簡單、粗暴，隨意對企業(yè)家采取強制措施，隨意查封企業(yè)賬冊、財產等，這種方式不但起不到良好的社會效果，而且也使執(zhí)法形象受到了嚴重的損害。

(3)執(zhí)法不公。中小企業(yè)打官司往往勢單力薄，即使贏了官司，若在異地執(zhí)行時，也往往受當?shù)厮痉ú块T的地方保護而使執(zhí)行不徹底，多數(shù)企業(yè)是贏了官司賠了錢。在執(zhí)法過程中，部分辦案人員受利益驅動和人情干擾，不能秉公執(zhí)法，法律上的自由裁量權過大，為執(zhí)法提供了權力尋租的空間。

(4)執(zhí)法不嚴。少數(shù)執(zhí)法者特權思想嚴重，對企業(yè)的合理要求存在著“冷、硬、橫、推”等現(xiàn)象。有的執(zhí)法部門對一些嚴重侵害企業(yè)合法權益的違法犯罪活動打擊不力、執(zhí)法不嚴，存在著以罰代刑等降格處理的現(xiàn)象。特別是一些基層政府往往自我決策，自我監(jiān)督，行政控制著法律的最終解釋權，即使有較完善的立法，也難以有效地約束政府的不法行為，“違法必究”往往成為一句空話[2]。

此外，理論研究滯后，相關立法欠完善。中小企業(yè)數(shù)量大，情況復雜，變化速度快，在實踐中不斷出現(xiàn)新情況和新問題，理論研究和立法通常落后于實踐。如促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法律理論研究長期不受重視，研究成果較少；融資難成為中小企業(yè)普遍面臨的問題。在征地拆遷補償方面，中小企業(yè)大多依靠租賃承包他人房屋生產和經(jīng)營，目前拆遷補償只針對房主，對租賃房屋的中小企業(yè)造成的損失(如裝修、物品損耗和擇址搬家支出等)補償無任何規(guī)定。

三、創(chuàng)造中小企業(yè)良好法制環(huán)境

中小企業(yè)的健康有序發(fā)展離不開法律法規(guī)的保障；因此，要通過完善法律法規(guī)體系，為中小企業(yè)在激烈的市場競爭中創(chuàng)造一個公平的、良好的法制環(huán)境[3]。

(一)完善法律法規(guī)體系

(1)盡快制定《中小企業(yè)促進法》配套措施和相關的政策法規(guī)?！吨行∑髽I(yè)促進法》只是改善中小企業(yè)成長環(huán)境的第一步，如何明確規(guī)定政府和政府各部門的責任和義務，從風險投資、債務融資、提高中小企業(yè)整體管理素質等方面呵護中小企業(yè)的成長仍然是一個長期而艱巨的任務?！吨行∑髽I(yè)促進法》涉及到了中小企業(yè)生存環(huán)境和成長過程中諸多方面的制度設計，其間的許多問題有待于進一步細化。因此，必須以《中小企業(yè)促進法》為依據(jù)，盡快制定配套措施和相關的政策法規(guī)，把其中的條款落到實處，真正使中小企業(yè)立法體系更科學、完備和有效。

(2)《中小企業(yè)促進法》應與其他法律規(guī)定配合適用。在我國現(xiàn)有的法律體系中，與《中小企業(yè)促進法》配套使用的還有《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等；因此，在立法活動中，應當注意法律與法律之間的銜接，防止因法律的脫節(jié)而產生法律適用上的空檔。在促進中小企業(yè)發(fā)展過程中，應該更多地強調政府對中小企業(yè)的義務，而不是在大、中小企業(yè)之間實現(xiàn)權利與義務的重新設置。政府對中小企業(yè)的保護與促進應當更多地體現(xiàn)在競爭過程中，政府部門可以根據(jù)競爭的結果對《中小企業(yè)促進法》規(guī)定的服務內容進行必要的調整。

(3)清理不利于中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)的力度。當前，既要抓好《中小企業(yè)促進法》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》和《國務院進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》及河南省委、省政府《關于進一步加快非公有制經(jīng)濟發(fā)展的決定》的督查落實，又要借鑒外地的經(jīng)驗和做法，盡快出臺《關于貫徹國發(fā)〔2009〕36號文件，進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的實施意見》和《關于貫徹落實國發(fā)〔2009〕36號文件的部門分工意見》的組織落實。

(4)在政府信息的披露方面，可對《中小企業(yè)促進法》加以修定，以作出明確的規(guī)定。中小企業(yè)與大企業(yè)相比，一個最大的劣勢就是缺乏完善的信息搜集系統(tǒng)，對市場競爭的一般規(guī)則缺乏應有的認識。這就要求政府部門必須面向中小企業(yè)建立有效的信息披露制度?，F(xiàn)在，我國市場競爭的一般規(guī)則已經(jīng)建立，但是規(guī)則的發(fā)布渠道還不健全，有大量的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章往往是以紅頭文件的方式表現(xiàn)出來的，中小企業(yè)經(jīng)營者難以看到哪些行為是法規(guī)禁止的，哪些行為是受法規(guī)保護的；因此，政府部門必須通過合理的方式告知或通知中小企業(yè)的經(jīng)營者，為中小企業(yè)提供切實可行的信息服務。

(二)加強法制政府建設

要加強法制政府建設，將法制化納入政府的發(fā)展工作之中，依法決策和規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展事務，依法制定和組織實施各項政策和措施，依法對社會經(jīng)濟事物進行管理和服務，努力提高政府服務經(jīng)濟的法制化水平。

(1)通過立法，規(guī)范政府行為，轉變政府職能，減少對企業(yè)的行政干預，減少企業(yè)負擔。政府要徹底改變與企業(yè)政企不分的關系,要從全能政府向有限政府轉變，重點是為企業(yè)提供服務。

(3)本著便于企業(yè)經(jīng)營、利于企業(yè)發(fā)展、為企業(yè)著想的原則，努力拓寬政法機關對企業(yè)的服務領域，增加服務內容，提升服務層次，進一步推廣集中辦證、流動辦公、上門服務等好經(jīng)驗好做法，簡化辦事程序，提高辦事效率。堅決杜絕工作中存在的“冷、硬、橫、推”等現(xiàn)象，堅決查處和制止以服務和管理為名濫用職權的行為，嚴懲刁難企業(yè)， 向企業(yè)亂攤派、亂收費、亂罰款行為。

(4)嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為。要大力宣傳并認真貫徹《行政處罰法》、《行政復議法》，行政機關實施行政處罰及行政強制措施，應按照法定的權限和程序進行，公開執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法。行政執(zhí)法部門對下級行政執(zhí)法機關或本機關內部不得規(guī)定或變相規(guī)定罰款指標，不得以創(chuàng)收為目的實施行政處罰或采取強制措施，更不得將罰款指標與個人工資、獎金掛鉤。嚴禁在執(zhí)法過程中以任何形式敲詐勒索。企業(yè)和個體私營業(yè)主對行政機關作出的行政處罰決定不服的，行政機關應支持其依法提起行政復議或行政訴訟。法院對各執(zhí)法執(zhí)行部門申請的強制執(zhí)行案件，要依法行使，未作調查之前不得強制執(zhí)行。

(5)規(guī)范收費行為，堅決制止“四亂”。堅持從嚴治警，確保司法公正。對執(zhí)法部門，既要從優(yōu)待警，又要從嚴治警，嚴格依法辦事，允許的收費應收盡收，不該收的不能亂收。

(6)積極培育執(zhí)法者的行政法治理念。執(zhí)法者是一切行政活動的最終實施者，實現(xiàn)制度約束之下的公務員依法辦事，是我國法治走向良性運作的根本。為此，我們在推進依法行政、建設法治政府的進程中，必須十分重視通過各種途徑努力提高公務員的責任意識、法治意識和綜合素質。

(7)強化行政執(zhí)法監(jiān)督。責任是法律的生命，也是政府管理的核心。在當前體制轉軌和社會轉型的重要歷史關頭，要將政府責任真正落到實處，有效地規(guī)范行政執(zhí)法活動，加強監(jiān)督。針對目前行政監(jiān)督存在的問題和建設責任政府的現(xiàn)實需要，要通過建立中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評價制度，增強監(jiān)督機制的權威性。

(三)慎重準確地辦理涉及企業(yè)的經(jīng)濟案件

對涉及企業(yè)經(jīng)濟的犯罪案件，既要嚴格執(zhí)行國家的刑事法律，又要以國家的刑事政策指導辦案工作，注意把握辦案的時機和方式，禁止利益驅動辦案和執(zhí)法隨意性，不能人情辦案、報復辦案、就案辦案、違法辦案。辦案中，做到不輕易傳喚企業(yè)負責人，不輕易凍結企業(yè)帳戶，不輕易查封企業(yè)帳冊，不輕易扣押企業(yè)財產，不輕易開警車進企業(yè)辦案，堅持辦案的法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。依法行政，應當實事求是，不當則改，合法則做。面對目前行政訴訟案件數(shù)量不斷上升的情況，行政執(zhí)法部門應當高度重視，采取切實有效手段，不僅要從敗訴案件中吸取教訓、找出問題、改進工作、防止復發(fā)，還要分析勝訴案件中引發(fā)行政相對人起訴的各種原因(包括執(zhí)法人員作風問題)，把工作做得更加完善，盡量減少當事人的不滿和誤解，避免矛盾的激化，維持社會穩(wěn)定，維護政府形象。

由表4可知，滅菌溫度85℃時，酸奶凝乳不完全且質地較稀；滅菌溫度90℃時，酸奶凝乳均勻且質地黏稠適當；滅菌溫度95℃時，酸奶凝乳不均勻且有乳清析出。因此，產品的最佳滅菌溫度為90℃。

(四)強化合法權益保護

(1)生產經(jīng)營用地、用房和設施的權益保護問題。中小企業(yè)依法取得的生產經(jīng)營用地和營業(yè)用房及其設施，除法律、法規(guī)規(guī)定外，任何單位和個人不得隨意征收、征用或者拆除。因國家利益、公共利益或其他法定事由需要搬遷的，應當按國家和本地有關規(guī)定，給予妥善安置和合理補償。

(2)減輕企業(yè)負擔問題。凡法律、法規(guī)沒有規(guī)定的企業(yè)年檢、復核、審驗等事項，中小企業(yè)有權拒絕；對法律、法規(guī)規(guī)定進行企業(yè)年檢、復核、審驗的，有關部門應當為中小企業(yè)辦理相關手續(xù)提供方便。

(3)明確對中小企業(yè)合法權益的行政保護渠道?？h級以上人民政府中小企業(yè)行政管理部門應當加強監(jiān)督檢查，對侵犯中小企業(yè)合法權益行為依法予以制止和糾正。

(4)加大企業(yè)周邊秩序整治力度，解決突出治安問題，嚴厲打擊盜竊、哄搶、詐騙企業(yè)財產等違法犯罪活動。

(5)加大保護知識產權特別是知名品牌的力度，嚴厲打擊制售假冒偽劣商品、制售假冒注冊商標、非法經(jīng)營強迫交易等違法犯罪活動，維護市場經(jīng)濟秩序。

(6)加大企業(yè)周邊矛盾糾紛的排查調處力度，妥善處置由此引發(fā)的群體性事件，維護企業(yè)的正常生產經(jīng)營秩序。對發(fā)生針對企業(yè)經(jīng)營者、投資者的綁架、搶劫、敲詐勒索、人身傷害和嚴重侵害企業(yè)財產權益的大案要案，做到優(yōu)先受理、優(yōu)先偵辦、優(yōu)先審理，依法從重從快予以打擊[4]。

(五)積極慎重處理企業(yè)債務糾紛

(1)對涉企的訴訟案件，要嚴格司法程序，在沒有充足確鑿證據(jù)之前，要慎用強制手段，以免影響中小企業(yè)應有的正常經(jīng)營。

(2)盡可能降低中小企業(yè)當事人的司法成本，對確有困難的中小企業(yè)要依法落實訴訟費、執(zhí)行費等相關費用予以緩交或減免的規(guī)定，讓困難的中小企業(yè)打得起官司。

(3)提高司法效率。本著扶持企業(yè)發(fā)展的目的，對涉及企業(yè)債務糾紛的執(zhí)行案件，既要及時立案、重點執(zhí)行，又要講究策略、妥善處理； 區(qū)分不同情況，靈活運用強制執(zhí)行、分期分批執(zhí)行、協(xié)調達成和解等措施，力爭取得最佳的執(zhí)行效果，避免發(fā)生因債務執(zhí)行問題把企業(yè)搞垮或把企業(yè)拖垮問題。對涉及特困企業(yè)的執(zhí)行案件，要建立向其上級主管機關報告制度。對涉及中小企業(yè)的非復雜案件要建立司法“綠色通道”，適當縮短司法周期，切實做到快審、快結、快執(zhí)。

(六)加強政法機關與企業(yè)的溝通

政法機關應當深入企業(yè)開展執(zhí)法調研，或定期召開政法機關與企業(yè)界的座談會，認真傾聽企業(yè)呼聲，注意了解企業(yè)需求，為企業(yè)提供法律咨詢，積極幫助企業(yè)解決涉及法律方面的問題，指導企業(yè)做好安全防范工作。加強對辦理企業(yè)經(jīng)濟案件的調研，通過情況溝通，合理界定犯罪與違法、違紀、違規(guī)的界限；經(jīng)濟犯罪與經(jīng)濟糾紛的界限；瀆職犯罪與工作失誤的界限，防止把代表改革方向的新生事物作為查辦對象，防止把發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題簡單視為犯罪。針對中小企業(yè)布局分散、信息不靈等實際，應幫助中小企業(yè)建立健全法律顧問制度和法人治理結構，增強依法治企能力。組織引導法律服務機構為中小企業(yè)提供法律幫助，開展維權服務。有條件的地方可建立中小企業(yè)法律政策服務熱線、維權投訴中心或網(wǎng)上法律咨詢服務平臺，為中小企業(yè)提供法規(guī)政策信息和法律咨詢服務。同時，還要引導企業(yè)依法經(jīng)營，并通過法律、調解、仲裁、行政復議、行政訴訟、民事訴訟等渠道，維護自身的權益。

[1] 王永連.中小企業(yè)三難拷問政府服務[Z].河南中小企業(yè) , 2010.

[2] 曹陽，官秀黎.解析“三亂”——針對個體經(jīng)濟和民營中小企業(yè)[J].生產力研究,2008(14):102-104.

[3] 全國人民代表大會.中華人民共和國中小企業(yè)促進法[N].河南日報，2002-6-30(02).

[4] 張志超.河南中小企業(yè)面臨的主要問題及對策[J]. 河南理工大學學報:社會科學版, 2008，9(4):40-45.

[責任編輯 王曉雪]

AStudyontheLegalEnvironmentforSMEs——A Study Case in Henan

ZHANGZhi-chao

(HenanSocialSciencesoftheIndustrialEconomy，Zhengzhou450002,China)

By comparing the SMZ in Henan companies with their peers in developed countries, this paper studies the legal environments for these SMEs in China. The author finds that there many problems such as, like incomplete legal system, unfair legal treatment, and loose legal enforcement, a better legal environment, etc. In order to protect the interests of SME in China, we should develope more comprehensive legal system, strengthen law-bound local government, cautiously handle economic-related disputes and inter-company debt issues.

SME; external environment; legal system

2010-03-25

河南省政府決策研究招標課題(2009B729)。

張志超(1962-)，男，湖北黃梅人，高級經(jīng)濟師，從事工業(yè)經(jīng)濟與企業(yè)管理研究。

E-mail：zzc196206@126.com

F42

A

1673-9779(2010)03-0278-05