倪 凌，李葡陽，毛星芝

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

洞庭湖上岸漁民面臨的四大困境

倪 凌，李葡陽，毛星芝

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

上岸漁民的可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前洞庭湖漁民解困工作最主要的問題。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，洞庭湖上岸漁民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展仍面臨經(jīng)濟(jì)收入增長緩慢、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)異常困難、缺乏有效的利益訴求表達(dá)渠道以及社會保障體系仍不完善等困境。為此，應(yīng)加大教育和文化事業(yè)的投入，引導(dǎo)漁民轉(zhuǎn)變觀念；加大洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，保障漁業(yè)資源的持續(xù)開發(fā)與利用；正確認(rèn)識轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，多種渠道促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)；暢通漁民利益表達(dá)渠道，保障漁民權(quán)益；加大資金投入，完善漁民的社會保障體系。

洞庭湖；上岸漁民；困境；增收；轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)；社會保障

湖南省洞庭湖漁民“是特殊的困難群體”[1]，他們無田無土，長期漂泊在湖上，以船為家，是曾被歷史遺忘的特殊群體。2008年底，洞庭湖漁民的生產(chǎn)、生活問題引起湖南省委、省政府高度重視，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于解決洞庭湖區(qū)捕撈漁民生產(chǎn)生活困難的意見》，要求各地各部門迅速行動，落實(shí)建房、落戶、社保、教育、困難救助、就業(yè)培訓(xùn)等一系列惠漁政策。2009年初，全省計(jì)劃幫助2332戶無房專業(yè)捕撈漁民解決安居房。資料顯示，截止到2009年10月，湖區(qū)漁民上岸安居2332戶，完成目標(biāo)任務(wù)[2]。如常德751戶無房漁民全部搬進(jìn)新居，945戶漁民基本完成危房改造，3267名漁民享受到了城鄉(xiāng)低保，所有漁民基本加入城鎮(zhèn)醫(yī)保和新農(nóng)合，1313名漁民適齡子女無一輟學(xué)。應(yīng)該說，經(jīng)過各級政府、部門努力，“漁民上岸”民生工程取得了較大成效，洞庭湖漁民基本結(jié)束“居無定所、學(xué)無所教、病無所醫(yī)、轉(zhuǎn)業(yè)無門”的生活。但是，上岸后漁民的生活還面臨哪些困境？如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？這是筆者調(diào)研的中心問題。

本次實(shí)地調(diào)研遵循如下基本程序：首先，走訪縣、鎮(zhèn)兩級政府漁民解困工作的負(fù)責(zé)單位，根據(jù)預(yù)設(shè)的訪談提綱對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談，獲取漁民解困工作的相關(guān)資料，了解最新進(jìn)展情況；再根據(jù)最新掌握的資料和實(shí)際情況調(diào)整在該縣或該鎮(zhèn)的調(diào)研地點(diǎn)。其次，根據(jù)預(yù)先設(shè)計(jì)的調(diào)查樣本進(jìn)行試調(diào)研。發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對象的文化程度普遍偏低，于是決定以問卷和訪談提綱為主要內(nèi)容，全部采用結(jié)構(gòu)式訪談的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，以提高數(shù)據(jù)收集的有效性。最后，深入漁民新村，追訪湖上作業(yè)漁民，根據(jù)調(diào)查問卷和訪談提綱收集相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。

本次調(diào)研在2010年6月進(jìn)行，共訪談260戶上岸漁民，其中，岳陽縣鹿角鎮(zhèn)30戶、城關(guān)鎮(zhèn)20戶、麻塘鎮(zhèn)10戶、中州鎮(zhèn)10戶，共70戶；漢壽縣坡頭鎮(zhèn)25戶、州口鎮(zhèn)25戶、滄港鎮(zhèn)25戶，共75戶；沅江市草尾鎮(zhèn)20戶、萬子湖鄉(xiāng)70戶、南嘴鎮(zhèn)25戶，共115戶。發(fā)放問卷260份，實(shí)際回收有效問卷254份，有效回收率97.69%。作廢問卷主要是由于在訪談的過程中被訪談對象臨時(shí)有事離開而未能完成問卷所致。另外，共深度訪談6位政府部門負(fù)責(zé)人，收集相關(guān)政策文件資料約10萬字。

有效調(diào)查樣本總數(shù)為254人，代表254戶上岸漁民。其中，男性159人，女性95人，男女比例約為 3:2，這一比例是隨機(jī)訪問形成的。在受訪漁民中，老年人比重較高，50周歲以上的占51.2%，18周歲以下的占0.8%，18-50周歲的占48%。89.8%的受訪漁民已婚，0.8%未婚，7.9%喪偶，還有1.5%離婚。被訪漁民的文化程度普遍偏低，初中及以下文化程度的占89%，高中或中專占11%，大專及以上文化程度的沒有發(fā)現(xiàn)。

一、增收困境

上岸漁民解困之前，洞庭湖區(qū)專業(yè)捕撈漁民有近3萬人。2006年，人均年收入只有3000元左右，為湖南全省農(nóng)民人均收入的一半。其中，數(shù)千戶特困漁民，處境更是十分艱難。近年來，上岸漁民生活逐漸解困的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)收入增長卻比較緩慢。2009年，上岸漁民平均每戶年收入為13383.86元，年支出為12152.65元。按每戶3口人計(jì)算，人均年收入僅為4461.29元，支出4050.88元。三年時(shí)間，漁民收入僅僅比以往增加一千多元。再從數(shù)量上看，漁民經(jīng)濟(jì)收入水平較低。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局湖南調(diào)查總隊(duì)統(tǒng)計(jì)，2009年湖南農(nóng)村居民家庭人均收入16436.29元，人均支出10259.28元，這兩項(xiàng)指標(biāo)分別是洞庭湖上岸漁民的3.68倍、2.53倍[3]。由此可見，在家庭收支水平方面，上岸漁民不僅總量偏低，而且與湖南一般農(nóng)村家庭差距明顯。因此，在“上岸漁民對自己經(jīng)濟(jì)狀況的評價(jià)”問卷中，有36.2%的漁民認(rèn)為“較差”或“很差”。岳陽市全國人大代表?xiàng)罾?010年4月對15戶上岸漁民的實(shí)地走訪的情況也說明上述觀點(diǎn)。上岸漁民主要收入為洞庭湖開禁后的捕魚期，每年6—9月間，每戶捕魚約20000斤，毛收入約18000元，純收入約8000元，因?yàn)樗遏~多為普通草魚白鯰，且多數(shù)重量不到2斤，漁家每斤平均售價(jià)不到1元；有三家的青壯年勞力閑時(shí)在外打工，但因讀書少，工作不穩(wěn)定，每年大致可收入3000—4000元；當(dāng)?shù)卣o每戶解決了4厘菜地，自己種點(diǎn)蔬菜大致可以供應(yīng)一日三餐所需；有五戶漁民轉(zhuǎn)租本地居民漁池養(yǎng)魚，還未見效益：估計(jì)每戶每年有2000—3000元收入；有2戶試著養(yǎng)雞，因不懂技術(shù)，在2009年遇“雞瘟”，虧損了7萬元。

漁民增收難的瓶頸因素有很多。其一是漁民整體素質(zhì)不高，影響了漁業(yè)的發(fā)展后勁和漁民增收的實(shí)力。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，身體素質(zhì)不好。據(jù)調(diào)查，洞庭湖專業(yè)捕撈漁民的血吸蟲病感染率接近100%，他們長期遭受著血吸蟲病的困擾。血吸蟲病患者都不同程度存在食欲不振、體型消瘦、腹瀉乏力、肝脾腫大等癥狀，這嚴(yán)重降低了其身體素質(zhì)。筆者接觸的一些中年漁民，看上去身體很壯實(shí)，黝黑的膚色、潔白的牙齒，說話響若洪鐘。但是他們的健康狀況卻并不容樂觀，經(jīng)岳陽、常德等地血防醫(yī)院檢測之后發(fā)現(xiàn)，許多漁民患有血吸蟲病肝，部分患者在B超診斷下發(fā)現(xiàn)肝脾已經(jīng)腫大，疑似晚期血吸蟲病患者。由于血吸蟲病是醫(yī)療技術(shù)無法根治的疾病(曾被毛澤東稱為“瘟神”)，患者只有靠長期保養(yǎng)才能防止病情加重，這無疑會大大增加漁民防治該病的醫(yī)療成本，造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。除了血吸蟲病，漁民由于長期處于陰冷潮濕的環(huán)境，半數(shù)患有不同程度的風(fēng)濕病，使壯年漁民的勞動力大大減弱，漁民們體質(zhì)普遍弱于本地居民，因病致貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，漁民群體的受教育程度普遍較低，對知識的作用缺乏足夠的認(rèn)識。中老年漁民大多出生于20世紀(jì)70年代以前，當(dāng)時(shí)正處于“文化大革命”時(shí)期，人們無心就讀，漁民讀書的更少。至于他們的后代，由于漁業(yè)的特殊性，漁民要追逐魚汛到處遷徙，使一些孩子僅小學(xué)期間就要多次轉(zhuǎn)學(xué)，一般勉強(qiáng)讀到小學(xué)，受教育年限少。這樣代代相傳，使大部分漁民文化程度低，文盲半文盲所占比例大。這就影響到他們對市場信息的準(zhǔn)確把握和對科學(xué)技術(shù)與知識的掌握，大部分漁民思想比較保守，沒有創(chuàng)新意識，憑經(jīng)驗(yàn)辦事，短期化行為較為明顯。當(dāng)被問及“是否支持小孩讀大學(xué)”時(shí)，82.7%的漁民家庭表示“如果能有這個(gè)福分，還是支持的”，但也有12.2%表示“不支持”，5.1%表示“無所謂”。可見，大多漁家家長對小孩讀書問題不夠重視，抱著順其自然的態(tài)度，沒有充分認(rèn)識到知識在改變命運(yùn)方面具有重要作用。調(diào)查還顯示，62%的漁民認(rèn)為要使自己的生活越來越好關(guān)鍵靠勤勞，僅有7%認(rèn)為要靠知識，還有9%認(rèn)為要靠政府發(fā)放補(bǔ)貼或救助金，另有22%表示要靠政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心。

其二是漁業(yè)資源減少，漁民最主要的收入來源危在旦夕。從歷史的角度來看，洞庭湖水域面積存在逐漸變小，生態(tài)環(huán)境日益脆弱，湖水污染日漸嚴(yán)重的趨勢。近年來，盡管國家投入巨資從人口、資源、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境以及人湖、江湖、山湖、上下游、左右岸、干支流關(guān)系的全局進(jìn)行了綜合治理，洞庭湖水質(zhì)也在改良，但非一朝一夕之功。洞庭湖漁業(yè)資源的存量減少和非正常繁殖，是短期內(nèi)難以徹底改變的事實(shí)。這使廣大專業(yè)捕撈漁民的主要收入來源受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以洞庭湖“四大家魚”的捕撈產(chǎn)量為例，從1997年到2006年近十年時(shí)間里，“四大家魚”的捕撈總產(chǎn)量從41692.4噸減少到22306.6噸，減少近一半[4]。據(jù)調(diào)查，除以上外部因素導(dǎo)致漁民賴以生存的基本條件面臨威脅外，部分漁民不聽勸阻，利用非法捕魚工具進(jìn)行電魚、毒魚、炸魚等違法行為也加劇了問題的嚴(yán)重性。這正如廖伏初等人指出的那樣：“多年來洞庭湖天然漁業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，盲目增船添網(wǎng)，非法漁具漁法以及禁漁期的非法捕撈也是導(dǎo)致主要經(jīng)濟(jì)魚類資源衰退的主要原因。”[5]而且，三峽大壩建成后截留長江水流，造成洞庭湖枯水期延長，實(shí)際捕魚期由原來的七八個(gè)月，縮短到現(xiàn)在的三個(gè)月左右。不僅僅是捕撈期縮短，更令漁民擔(dān)憂的是洞庭湖超低水位導(dǎo)致漁民無魚可捕。如2009年8—11月，洞庭湖陷入新中國成立以來罕見的水危機(jī)，而每年10月，是洞庭湖漁民捕撈作業(yè)的黃金季節(jié)。由于大片水域干涸，洞庭湖邊多艘漁船擱淺受困，難覓漁民蹤影。據(jù)訪談，在洞庭湖捕了十幾年魚的眾多漁民說，由于無魚可捕，他們大多已改為捕蝦了，收入比以前少了一半。有的不得不考慮另謀生路。

此外，水產(chǎn)品質(zhì)量下降，價(jià)格不穩(wěn)定；近幾年漁用柴油價(jià)格一路攀升，使目前拖網(wǎng)漁船生產(chǎn)用柴油支出占生產(chǎn)總成本的比例已從20世紀(jì)90年代的30%上升到現(xiàn)在的70%～80%。雖然國家給予部分補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼只能彌補(bǔ)燃油漲價(jià)的一少部分，遠(yuǎn)不能解決生產(chǎn)成本不斷上升給漁業(yè)生產(chǎn)帶來的壓力；部分基層部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)仍然擅自向漁民收取碼頭費(fèi)、埠頭費(fèi)、排污費(fèi)、蘆葦損失費(fèi)、水面承包費(fèi)；漁政管理部門原來向漁民征收的漁民捕撈許可證工本費(fèi)、漁業(yè)船舶檢驗(yàn)費(fèi)和漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)等各項(xiàng)收費(fèi)還沒有按湖南省有關(guān)規(guī)定全部取消，漁民負(fù)擔(dān)未完全減輕；漁民上岸搬進(jìn)新居之后，各項(xiàng)生活開支增加等等，這些也是漁民收入增長緩慢的重要原因。

二、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)困境

“漁民上岸定居，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)是讓他們扎根岸上的關(guān)鍵”，這一論斷似乎已成為基本共識。但對上岸漁民家庭主要收入來源的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，254戶漁民中，204戶靠捕魚，占81.5%。其他27戶外出打工，5戶搞養(yǎng)殖，18戶靠其他途徑(如政府的各種救濟(jì)、社會保障、子女贍養(yǎng)費(fèi)等)。當(dāng)進(jìn)一步問及“對捕魚業(yè)的前景的看法如何”時(shí)，56.7%的漁民選擇“魚越捕越少，但不得不繼續(xù)以捕魚為生”，31.1%選擇“正考慮或已經(jīng)轉(zhuǎn)業(yè)”。這說明目前大部分上岸漁民家庭仍靠操持舊業(yè)來維持生活，還未能順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

事實(shí)上，漁民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，首先，從現(xiàn)實(shí)條件來看，漁民除了擁有居住地這一塊土地，再無其他土地進(jìn)行生產(chǎn)活動，不能像農(nóng)民一樣可以靠經(jīng)營自己擁有的“一畝三分地”為生。

其次，漁民整體素質(zhì)較差，缺少轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所需的基本技能，就業(yè)機(jī)會很少，打工轉(zhuǎn)型較困難，導(dǎo)致其生產(chǎn)生活面臨更大困境。一來這批漁民多數(shù)屬于專業(yè)漁民，漁業(yè)是其世代相傳的謀生手段，他們?nèi)狈氖缕渌ぷ鞯目茖W(xué)技術(shù)和良好的技能；二來年齡相對較大，加上受教育程度較低，使得他們學(xué)習(xí)新的技術(shù)存在很大的困難，重新就業(yè)十分困難，或轉(zhuǎn)業(yè)后難以適應(yīng)新的就業(yè)崗位而重新失業(yè)。

第三，根據(jù)實(shí)地觀察到的情況，在漁港碼頭的魚交易市場中，盡管漁產(chǎn)品價(jià)格不高，但其銷售目前處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。只要有捕撈船只回港靠岸，立即就有一伙魚販圍上前去收購。這在漁民看來，與其上岸徹底轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)，前途未卜，不如繼續(xù)捕魚，獲取既得收益。用部分漁民的話說：“外出打工，離家遠(yuǎn)，又苦又累，自己又沒有技術(shù)，賺不到幾個(gè)錢，還不如干老本行，多少總能捕撈點(diǎn)魚，基本生活是沒問題的。”所以，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)收益的不可預(yù)期與繼續(xù)捕魚就能賺錢的鮮明對比嚴(yán)重制約了漁民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的意愿和路徑選擇空間。事實(shí)上，就目前的情況來看，重新回到湖上捕魚是他們大部分人的選擇。

第四，政府部門雖然采取了組織就業(yè)培訓(xùn)等措施，但是培訓(xùn)的范圍和頻次都不大，漁民積極性也普遍不高，培訓(xùn)的實(shí)際效果不夠理想。如湖南省2009年實(shí)施上岸漁民就業(yè)援助計(jì)劃，將上岸定居漁民列為就業(yè)困難人員，堅(jiān)持市場就業(yè)與政策幫扶就業(yè)相結(jié)合，通過職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、自主擇業(yè)、崗位援助、政策扶持等方式，開展了“一湖四水”上岸定居漁民就業(yè)援助活動，促進(jìn)“一湖四水”上岸定居漁民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。上岸定居漁民中城鎮(zhèn)戶籍人員屬“零就業(yè)家庭”的，納入當(dāng)?shù)卦?jì)劃；農(nóng)村戶籍人員符合貧困家庭標(biāo)準(zhǔn)的，納入當(dāng)?shù)胤鲐毰嘤?xùn)計(jì)劃。在實(shí)際操作過程中，這確實(shí)解決了少數(shù)漁民的就業(yè)問題，但總體效果并不明顯，這是因?yàn)?，漁民參加就業(yè)培訓(xùn)的積極性不高，認(rèn)為即使學(xué)了也很難有用武之地。據(jù)調(diào)查，參加政府組織的就業(yè)培訓(xùn)1次以上的漁民占12.2%，而“聽說過但沒有參加過”和“沒聽說過也沒參加過”的漁民分別占52.4%和35.4%。當(dāng)問及“如果政府相關(guān)部門組織就業(yè)培訓(xùn)班，你最想?yún)⒓邮裁磁嘤?xùn)班”時(shí)，被訪問者第一反應(yīng)是“沒有想法”，第二反應(yīng)是“學(xué)了也沒有用武之地”，當(dāng)筆者執(zhí)意要他們選擇兩個(gè)的時(shí)候，“駕駛技術(shù)”、“雞鴨養(yǎng)殖技術(shù)”、“養(yǎng)魚技術(shù)”是選擇頻次較高的項(xiàng)目。據(jù)了解，這樣有針對性的就業(yè)培訓(xùn)并不多。

最后，部分漁民為了得到柴油補(bǔ)貼不愿徹底實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。對漁民捕魚所用船只進(jìn)行柴油等費(fèi)用的補(bǔ)貼，其政策初衷是為緩解漁民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而實(shí)施的，但補(bǔ)貼的效應(yīng)顯然不利于引導(dǎo)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，反而為漁民繼續(xù)捕魚提供了動力。

三、維權(quán)困境

作為弱勢群體，漁民社會競爭力弱，發(fā)展權(quán)益難以保障。漁民無論以漁業(yè)參與社會競爭，還是脫離漁業(yè)參與社會競爭，其競爭力都很弱。在漁民以漁業(yè)參與的社會競爭中，由于水域具有多功能性，漁業(yè)以外的其他水域功能如承載污染、水利工程建設(shè)、采砂生產(chǎn)、水域(灘涂)圍墾等都損害、排斥水域的漁業(yè)功能，使?jié)O民被動地參與競爭。在此過程中，漁民利用水域的合法權(quán)益經(jīng)常遭到損害。據(jù)調(diào)查，大部分漁民對自己面臨的問題感到束手無策，不善于通過合法的途徑維護(hù)自己的權(quán)益。比如有的漁民對電魚、炸魚和毒魚等違法捕撈行為深惡痛絕，但大多數(shù)都只是一味抱怨、沉默、忍耐，不擅于通過合法的渠道敦促政府有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法。究其原因，一方面與漁民的利益表達(dá)意識比較孱弱，維權(quán)意識缺乏有關(guān)，另一方面則與缺乏方便快捷的利益訴求表達(dá)渠道有關(guān)。

當(dāng)被問及“一般通過何種渠道表達(dá)自己的利益訴求”時(shí)，有66.9%的漁民選擇“沉默，不采取任何行動”，26.8%選擇“上訪”，其余的通過其他渠道表達(dá)自己的要求或不滿，極少通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等途徑。當(dāng)進(jìn)一步追問“怎么上訪”時(shí)，有的漁民表示主要是通過向所在捕撈隊(duì)和村委會反映情況。39%的漁民認(rèn)為村委會或居委會“很有用”，31.1%認(rèn)為“一般，應(yīng)進(jìn)一步完善”，29.9%認(rèn)為“沒什么用”。在和政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人訪談中，我們了解到漁民表達(dá)自己的利益需求主要有如下四種途徑：一是通過漁場場長或者村長反映情況；二是利用漁業(yè)部門信息和技術(shù)人員下鄉(xiāng)活動時(shí)反映情況；三是利用領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)考察時(shí)反映情況；四是通過信訪、市長(或縣長)熱線等方式。結(jié)合實(shí)際情況來看，以上這四種利益訴求表達(dá)渠道都存在一定程度的缺陷：第一種途徑往往因場長或村長手中資源太少，難以解決實(shí)際問題；第二、三種途徑缺乏制度保障，隨意性比較大；第四種途徑屬于制度內(nèi)途徑，目前還很不完善。因此，在實(shí)際操作中過程中，漁民的利益訴求往往難以得到充分表達(dá)。

四、社會保障困境

漁民是一個(gè)界于農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民之間的特殊群體，既無土地依靠，又無穩(wěn)定的漁業(yè)資源依托，從不同社會群體的特征比較來看，漁民的經(jīng)濟(jì)狀況、生產(chǎn)生活、發(fā)展機(jī)會、自身能力和綜合社會地位等與農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民相比都處于弱勢，加上群體數(shù)量相對較少，使這些漁民容易在社會結(jié)構(gòu)中被邊緣化，成為社會弱勢群體。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是將所有漁民(包括專業(yè)漁民和非專業(yè)漁民)都納入社會保障體系。自從洞庭湖漁民解困工作啟動以來，漁民基本上納入了社會保障體系，新農(nóng)村合作醫(yī)療、低保、春禁補(bǔ)貼等社會保障內(nèi)容基本覆蓋所有漁民，但仍不完善，最突出的問題有如下幾個(gè)：一是低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，且發(fā)放的“條件和標(biāo)準(zhǔn)”各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間并不統(tǒng)一；二是春禁期間補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，每人每月補(bǔ)貼100元難以保證正常生活，而且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并沒有隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展變化而不斷予以調(diào)整，許多專業(yè)捕撈漁民反映該補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，無異于杯水車薪；三是新農(nóng)村合作醫(yī)療“門檻費(fèi)”較高，不利于患有血吸蟲病或風(fēng)濕關(guān)節(jié)病等慢性疾病的專業(yè)漁民就醫(yī)；四是養(yǎng)老問題十分突出，只有3.5%的上岸漁民購買了養(yǎng)老保險(xiǎn)，91.3%沒有購買，還有5.1%不清楚什么是養(yǎng)老保險(xiǎn)。大部分老年人都是靠拿低?；蚩績号狆B(yǎng)過活。據(jù)調(diào)查，在讓漁民最感擔(dān)憂的三個(gè)問題中，“養(yǎng)老問題”和“看病看不起”赫然前列。

五、政策建議

上岸漁民四大困境的存在，必然不利于漁民生產(chǎn)生活的可持續(xù)發(fā)展。漁民因經(jīng)濟(jì)困難無法上岸安居樂業(yè)；漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)困難重重，生活無從著落；漁民缺乏有效的利益訴求表達(dá)渠道，其權(quán)益勢必受到更大損害；漁民看病、養(yǎng)老等社會保障問題得不到妥善解決，難免有后顧之憂。這進(jìn)而致使?jié)O民對政府產(chǎn)生不滿情緒，甚至造成漁民與政府或其他社會部門的對抗，影響漁區(qū)社會穩(wěn)定和安定團(tuán)結(jié)。為此，要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平，促進(jìn)漁區(qū)社會關(guān)系協(xié)調(diào)，維護(hù)漁區(qū)社會良好秩序，就必須從漁民面臨困境的本質(zhì)性根源出發(fā)，針對不同的問題，從不同的角度多方面采取扶助措施。

1.提高漁民素質(zhì)，保護(hù)漁業(yè)資源，增加漁民收入

文化、科技素養(yǎng)的提高是促進(jìn)漁民增收的軟力量，也是促使?jié)O民轉(zhuǎn)變思想觀念，實(shí)現(xiàn)由政府外推向自主要求發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。首先，應(yīng)進(jìn)一步加大教育和文化事業(yè)的投入，增強(qiáng)對漁民群體的政策扶植力度。一方面，要加大對漁家子女上學(xué)問題尤其是上大學(xué)問題的支持力度，千方百計(jì)鼓勵和幫助漁民后代增長知識、開擴(kuò)視野，從根本上擺脫思想“貧困”、保守、落后的境況。目前，國家對在校貧困大學(xué)生實(shí)施了一系列的資助計(jì)劃，可以對符合條件的漁民子女予以適度的政策傾斜，比如，可以優(yōu)先考慮將貧困漁民子女納入貧困生管理系統(tǒng)，優(yōu)先提供國家助學(xué)貸款等。另一方面，要加強(qiáng)思想教育，樹立和宣傳先進(jìn)典型，引導(dǎo)上岸漁民克服自卑、悲觀、不滿等不良心態(tài)，轉(zhuǎn)變“等、靠、要”等消極依賴觀念，樹立適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的敢于拼搏、勇于競爭的精神風(fēng)貌，積極迎接現(xiàn)代生活提出的新挑戰(zhàn)。另外，還要將更多的政策、科技和文化送入漁民家庭，讓漁民切實(shí)感受到知識的力量，充分認(rèn)識到學(xué)習(xí)的重要性和必要性，引導(dǎo)他們崇尚科學(xué)、依靠知識脫貧致富。

其次，湖區(qū)各級地方政府要進(jìn)一步完善、落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，繼續(xù)加大對洞庭湖生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，保障漁業(yè)資源的持續(xù)開發(fā)和利用，為上岸漁民提供穩(wěn)定的收入來源。首先，要調(diào)整湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制對洞庭湖的污水排放量。造紙、化肥行業(yè)是湖區(qū)主導(dǎo)行業(yè)，但同時(shí)也是洞庭湖最主要的污染源。為了從根本上解決洞庭湖的水污染問題，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，大力扶植規(guī)?；騼?yōu)質(zhì)化的生產(chǎn)基地，淘汰或重組那些效益較低、污染嚴(yán)重、治污不力的小企業(yè)。其次，進(jìn)一步規(guī)范對專業(yè)捕撈漁民的登記、造冊、證件發(fā)放等管理行為，減少無證非法捕撈行為。最后，嚴(yán)格落實(shí)春季禁漁政策，嚴(yán)禁電魚、毒魚、炸魚、絕戶網(wǎng)圍魚以及日益惡化的矮圍圈攤現(xiàn)象，以保護(hù)洞庭魚類資源的可持續(xù)增長。

2.正確認(rèn)識轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，多渠道促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)

轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)漁民扎根岸上的關(guān)鍵，這已成為漁民解困工作的共識，但要注意不要陷入認(rèn)識誤區(qū)。轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的目標(biāo)不是要實(shí)現(xiàn)“零漁民”，而是要減少漁民對捕魚的過度依賴，緩解洞庭湖的生態(tài)壓力。以捕魚為業(yè)的專業(yè)捕撈漁民有其存在的合理性，因而政府在制定有關(guān)促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策的時(shí)候，應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)與漁民自愿的原則，切不可為了政績強(qiáng)制推行。這是做好漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工作特別需要注意的地方。關(guān)于如何促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，這是一個(gè)長期的工作，不可能一蹴而就，但就目前的情況來看，可以通過加強(qiáng)如下幾個(gè)方面的工作，加快實(shí)現(xiàn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對性和實(shí)用性。一方面，有關(guān)部門在組織就業(yè)培訓(xùn)之前應(yīng)認(rèn)真調(diào)查，認(rèn)真組織，保證培訓(xùn)的效果。另一方面應(yīng)創(chuàng)新思維方式，使培訓(xùn)與就業(yè)緊密結(jié)合，保證培訓(xùn)的實(shí)用性。比如政府部門可以與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，政府出資負(fù)責(zé)為企業(yè)提供免費(fèi)入職培訓(xùn)，企業(yè)負(fù)責(zé)提供就業(yè)崗位，使經(jīng)過培訓(xùn)后的漁民能夠順利走向就業(yè)。

第二，對漁民創(chuàng)業(yè)實(shí)施適當(dāng)?shù)恼邇A斜，拓展?jié)O民創(chuàng)業(yè)空間。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前上岸漁民有閑置勞動力，無技術(shù)，資金分散，有24%的漁民曾想自主創(chuàng)業(yè)，但苦無技術(shù)和雄厚資金支持而放棄。針對這種情況，政府可設(shè)立專項(xiàng)資金，向其提供低息或無息貸款，并提供相關(guān)的信息和技術(shù)指導(dǎo)，幫助漁民走上自主創(chuàng)業(yè)之路；通過劃地、圍湖等方式，廉價(jià)租予或無償借予有關(guān)漁民進(jìn)行生產(chǎn)活動；還可以考慮辦漁民合作社，把閑散的勞動力、資金聚合起來，以公司+項(xiàng)目+漁民的形式，在有效益前景項(xiàng)目的支撐下，帶領(lǐng)上岸漁民走出一條可持續(xù)發(fā)展的致富之道。如湖南省沉江市萬子湖鄉(xiāng)加禾村抓住康復(fù)扶貧項(xiàng)目這一機(jī)遇，在上級殘聯(lián)和水產(chǎn)部門的支持下，爭取到 40萬元貸款，通過采取與殘疾人共養(yǎng)、代養(yǎng)、助養(yǎng)的方法，擴(kuò)大全村的網(wǎng)箱養(yǎng)魚規(guī)模，取得了明顯成效。目前，該村己發(fā)展網(wǎng)箱600多口，僅此一項(xiàng)為養(yǎng)殖戶人平增收800元。

第三，結(jié)合本地特點(diǎn)和優(yōu)勢，創(chuàng)新就業(yè)形式，積極拓寬漁民就業(yè)空間。政府應(yīng)根據(jù)漁民自身的特點(diǎn)，充分利用本地資源，積極引導(dǎo)漁民從事水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)品加工、漁網(wǎng)漁具加工、休閑漁業(yè)等涉漁行業(yè)，形成特色優(yōu)勢。例如，沅江市建立了6個(gè)較大規(guī)模的休閑漁業(yè)基地，27戶漁民在沿湖一帶開起“漁家樂”，帶動周邊163名漁民實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，整體帶動效應(yīng)良好。另外，漁民大多只有住房，沒有土地進(jìn)行生產(chǎn)，可以根據(jù)這一特點(diǎn)引導(dǎo)和幫助漁民學(xué)習(xí)簡單的手工工藝，在家從事手工作業(yè)，比如刺繡、結(jié)網(wǎng)等等。再有，可以因地制宜地利用當(dāng)?shù)販\灘湖面，發(fā)展新一代優(yōu)質(zhì)水鴨的養(yǎng)殖項(xiàng)目或優(yōu)良品種黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目，該項(xiàng)目疫病風(fēng)險(xiǎn)小，湖灘荒坡的水草茂盛期較長，而市場上對自然養(yǎng)殖的水鴨、黃牛肉一路看好，市場價(jià)格一直在穩(wěn)定上升，該類項(xiàng)目較合適上岸漁民?？傊?，鑒于當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，應(yīng)該不斷創(chuàng)新就業(yè)方式，只要是能夠增加漁民收入，改善漁民生活的合法合道德的途徑，都值得進(jìn)行探索、完善和推廣。

3.暢通漁民利益表達(dá)渠道

利益表達(dá)渠道不夠暢通是造成湖上漁民在很長一段時(shí)間內(nèi)被忽視的重要原因之一。當(dāng)前，在黨和政府的高度重視下，漁民的生產(chǎn)生活問題得到廣泛的關(guān)注，領(lǐng)導(dǎo)考察增多，媒體報(bào)道增多，學(xué)術(shù)調(diào)研增多，漁民表達(dá)訴求的機(jī)會也隨之大大增加。但是，如前所述，漁民利益表達(dá)途徑仍存在一定程度的缺陷。因此，政府應(yīng)該進(jìn)一步暢通和完善漁民利益表達(dá)渠道，注意傾聽來自漁民的意見，將漁民真正納入現(xiàn)代政治文明的懷抱，保障漁民的基本權(quán)益?？芍娜缦聨讉€(gè)方面進(jìn)一步完善漁民利益表達(dá)機(jī)制：首先，健全信訪制度，不僅要讓漁民擁有常規(guī)的利益表達(dá)渠道，而且要保證漁民的意見能夠通過信訪系統(tǒng)有效地傳送到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)；其次，進(jìn)一步完善“市長熱線”、“領(lǐng)導(dǎo)接待日”等制度，拉近相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與漁民的距離，保證漁民心聲能夠準(zhǔn)確、完整地為領(lǐng)導(dǎo)所掌握；第三，進(jìn)一步完善人民代表大會制度，盡量使?jié)O民群體有自己的人大代表。

4.完善漁民社會保障體系

完善的社會保障體系是保證漁民可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。鑒于漁民目前的就業(yè)能力以及無田無土的現(xiàn)狀，捕魚又屬于季節(jié)性的創(chuàng)收活動，政府部門應(yīng)認(rèn)真調(diào)查，把握實(shí)際情況，制定和完善漁民各項(xiàng)社會保障具體制度，從根本上解決漁民的后顧之憂。社會保障體系的建立和完善依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件，而且是一個(gè)十分浩大的工程，因而政府部門應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際，有重點(diǎn)循序推進(jìn)。針對目前漁民普遍關(guān)心的養(yǎng)老問題，各地政府一方面要應(yīng)認(rèn)真研究，穩(wěn)步建立適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)制度，另一方面要創(chuàng)新思維，探索多種多樣的適合漁民這一特殊群體的養(yǎng)老保障模式。針對漁民最為關(guān)心的“看病難”的問題，要進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療，消除備受漁民詬病的醫(yī)?！伴T檻費(fèi)”。漁民群體因其長期在湖上作業(yè)，大多患有風(fēng)濕類、關(guān)節(jié)痛和血吸蟲病等慢性病，“門檻費(fèi)”的存在不利于需要靠長時(shí)期的保養(yǎng)和治療的慢性病病人的醫(yī)治。另外，政府應(yīng)根據(jù)人們生活水平的變化及時(shí)調(diào)整低保和禁漁期臨時(shí)生活補(bǔ)貼，緩解漁民的生存壓力，使?jié)O民不至于為了生存寧愿冒險(xiǎn)在禁漁期違規(guī)捕撈，形成惡性循環(huán)。

[1]關(guān)于解決洞庭湖區(qū)捕撈漁民生產(chǎn)生活困難的意見[EB/OL].http://222.240.131.234：8080，2009-04-14.

[2]李新連，戴樂平，曾斌求，等.發(fā)展成效明顯基礎(chǔ)尚需鞏固——前三季度全省經(jīng)濟(jì)形勢及后期走勢分析[EB/OL].http://www.hntj.gov.cn，2009-10-23.

[3]2009年湖南省各市州農(nóng)民收入平穩(wěn)增長[EB/OL].湖南省政府門戶網(wǎng)站，www.hunan.gov.cn，2010-01-29.

[4]李紅炳，徐德平.洞庭湖“四大家魚”資源變化特征及原因分析[J].內(nèi)陸水產(chǎn)，2008(6)：34.

[5]廖伏初，何興春，等.洞庭湖漁業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及保護(hù)對策[J].岳陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(6)：36.

Four predicaments facing Dongting Lake fishermen got ashore

NI Ling, LI Pu-yang, MAO Xing-zhi
（Public Management College, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China）

The sustainable development of the Dongting Lake fishermen got ashore in Hunan Province is currently the most important anti-poverty matter.As the field research shows, there are still many difficulties to achieve sustainable development,which are mainly caused by fishermen themselves and policy.Based on the field research , this paper analyzes the causes of these difficulties, and proposes some measures.Firstly, to increase the investment in education and culture affairs and guide fishermen to change their ideas.Secondly, to increase the intensity of the Dongting Lake ecological and environmental protection and to develop and utilize fisheries resources sustainably.Thirdly, to understand job transfer appropriately and promote it by multiple channels.Fourthly, to smooth channels for expressing the interests of fishermen and protect the basic political rights of fishermen.Fifth, to increase investment to improve social security system of fishermen.

Dongting Lake; fishermen got ashore; predicaments; increase production; production shift; social security

C913

A

1009-2013(2010)05-0050-06

2010-09-11

教育部立項(xiàng)項(xiàng)目(101053035)；湘潭大學(xué)科研項(xiàng)目

倪 凌(1986—)，男，湖南湘潭人，助教，碩士研究生。

陳向科