敖四

(襄樊學院 文學院,湖北 襄樊 441053)

危機管理中行政自由裁量權的倫理審視

敖四

(襄樊學院 文學院,湖北 襄樊 441053)

危機事件的突發(fā)性決定了處置手段和方法的非常規(guī)性,行政自由裁量權的行使成為政府有效應對危機的重要保證。行政自由裁量權是一種倫理性裁量權,應該遵循的倫理準則主要有以人為本、公共利益至上、效率與公平統(tǒng)一、誠實守信等。政府危機管理中行政自由裁量權幅度的擴大給行政主體提供了濫用職權的客觀條件,我們既要看到其倫理價值,也要對其進行倫理控制。

危機管理;自由裁量權;價值選擇;道德監(jiān)控

危機事件與人類的生產(chǎn)、生活伴生。法律框架是突發(fā)事件中政府行為的法律依據(jù)。把政府的權力納入法制的軌道,可以避免權力的放大和缺失。但由于危機事件的發(fā)生具有突發(fā)性和復雜性特點,立法者不可能對所有行政行為都事先加以詳細規(guī)定,因而只能授權行政機關在法律允許的范圍內(nèi),根據(jù)具體情況,自行判斷、自主選擇而作出一定的行政行為,這就是所謂的行政自由裁量權。行政自由裁量權的存在固然有其合理性,然而,如果忽視行政自由裁量權的倫理性,必然造成權力的濫用,從而造成公民對政府的不信任感。因此,有效地進行倫理管理,既是保證政府管理在危機狀態(tài)下不偏離目標的關鍵,也是政府化危機為機遇的重要手段。

一、危機管理中行政自由裁量權的倫理本質

危機事件的突發(fā)性決定了處置手段和方法的非常規(guī)性。正如喬治·弗雷德里克森所說:“在執(zhí)行任何法律的過程中,官員們將必然遇到一些立法者根本未能預料到的問題。原則上 (在亞里斯多德的框架中為法官)在訴訟問題上,始終面臨著做出自由裁量的問題。”[1]由此可見,行政自由裁量權是一種“制度之外的”權力,對于行政人員來說,行政自由裁量權的存在,既是對其理智和良知的肯定,也是對其能力與德性的挑戰(zhàn)和考驗,它是一種倫理性裁量權。危機管理中,行政主體自由裁量權行使的實質是行政責任沖突在道德領域的最高表現(xiàn),受其支配的主要力量是其價值觀的選擇。

行政自由裁量權的存在既已成為必要且還在不斷擴張,但若不加以制約勢必會帶來權力的濫用。政府危機管理中行政自由裁量權幅度的擴大給行政主體提供了濫用職權的客觀條件,行政主體行使裁量權時由于缺乏必要的監(jiān)督,結果造成了目的不當,如牟利、徇私、報復和滿足虛榮心等。由此可見,行政自由裁量權是一種“制度之外的”權力,是一種倫理性裁量權?！皩τ谛姓藛T來說,行政自由裁量權的存在,既是對其理智和良知的肯定,也是對其能力與德性的挑戰(zhàn)和考驗?！盵2]

“任何道德都是通過行為主體的個體發(fā)揮作用的,人的行為在何種程度上是道德的,取決于他個人的道德判斷力,以及在這種判斷力基礎上所做出的道德追求?！盵3]意志自由是行為主體在多種行為可能性所構成的空間內(nèi)進行自主選擇的能力。意志自由表明行為主體既可以選擇某種行為,又可以不選擇某種行為。但是,如何選擇取決于行為主體對于行為之應當與否的認識。因此,行為主體的意志自由,實際上表現(xiàn)為行為主體自主地選擇他認為應當?shù)男袨?或自主地不選擇他認為不應當?shù)男袨?。行政主體的自由裁量權,意味著行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有一定的自由選擇的可能性空間。在這一空間內(nèi),雖然法律并沒有具體規(guī)定何種行為是必須選擇的,但在道德上卻仍然存在著某種行為應當或不應當選擇的問題。道德上應當?shù)男袨槭巧频男袨?否則是惡的行為。因此,從善的動機出發(fā),選擇那些可能造成善的價值的行為,就構成了行政自由裁量行為的道德邊界。而如果在法律規(guī)定的自由裁量范圍內(nèi),出于惡的行為意圖,選擇可能產(chǎn)生或大或小的惡效應的行為,則顯然超出了行政自由裁量權的道德邊界。

從道德哲學的觀點來看,主體倫理道德責任的承擔,是以行為主體的選擇自由為前提的?！靶姓杂刹昧繖嗟拇嬖?恰恰說明了行政機構與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具,而是有一定意志自由并需要運用價值理性進行獨立價值判斷和價值決策的公共管理主體?！盵4]行政自由裁量權意味著行政主體具有進行價值判斷和價值決策的意志自由,因而也意味著相應的道德責任?！吧屏家庵局陨?就在于它是理性意志的自由。道德處于自由的本質,只有自由才有道德價值?！盵5]因此,倫理的訴求在行政自由裁量權的行使中發(fā)揮著極為重要的關鍵作用,行政人員的道德修養(yǎng)是行政自由裁量權如何正確使用的內(nèi)在本質要素。

二、危機管理中自由裁量權行使的價值選擇

危機管理中政府行政自由裁量權的正當行使必須遵循一定的倫理規(guī)則,使行政主體有著正確的道德價值定位和價值取向。

第一,以人為本。以人為本的價值導向,是災害危機管理中的重要一環(huán)。政府在危機管理中表現(xiàn)出的人道主義精神和悲憫情懷能有效緩解危機給人們造成的超乎尋常的壓力,贏得民心。5·12汶川大地震發(fā)生后,我國政府始終堅持人民的利益高于一切,把“救人”作為貫穿整個抗震救災過程的最根本的價值取向。國家最高領導人第一時間出現(xiàn)在災區(qū),并一再強調(diào)不惜一切代價、窮盡舉國之力救人,一方面努力搜救困在廢墟中的幸存者,另一方面調(diào)集醫(yī)療力量盡力救治受傷的群眾。以人為本的應急管理理念充分體現(xiàn)了尊重人、關懷人的精神,要求在應急管理的全過程中,確保人民群眾的生命財產(chǎn)安全,保證人民群眾基本生活,保護人民群眾的合法權益,以維持社會正常秩序。不僅如此,政府在應急管理中還需充分重視群眾的意見,真誠接受群眾監(jiān)督,調(diào)動和發(fā)揮群眾的應急積極性,動員群眾消除政府工作的盲點,實現(xiàn)應急管理效果的最優(yōu)化。

第二,公共利益至上。社會公共利益就是全體社會成員的共同利益,即每一個社會成員個人利益中共享的那一部分?！肮残姓M織作為公共生活領域中主導性實體組織形式,其存在及其活動的目的,就是使人們的共同 (公共)利益能夠得到充分而又合理的實現(xiàn)和有效的維護。公共行政的產(chǎn)生源于公共利益的存在,公共行政活動的目的也在于實現(xiàn)和維護公共利益。”[6]公共性是政府行政行為的最主要特征,其目的就是要以公共利益的實現(xiàn)為政府行政行為的最終目標。這就要求行政主體在危機管理中必須具備對公共利益的實現(xiàn)和維護的責任感和使命感,必須具有與崗位職責相適應的公共信念和公共意識。行政主體必須清醒地認識到工作的性質和目標是實現(xiàn)和維護社會公共利益,而不是個人和小團體的利益,必須強化為社會、為公眾服務的意識。

第三,效率與公平統(tǒng)一。公共行政的公共性決定了它的公正性和正義性,其最重要的倫理原則就是公平。但是在危機事件的處置中,則應當突出公共效率原則。危機事態(tài)的突發(fā)性、嚴峻性和隨時都有擴大的可能性,要求決策者必須在有限信息、有限資源、有限時間的條件下尋求“滿意”的處理方案,效率就成為危機決策的第一要求。汶川抗震救災中政府的快速反應與高效組織體現(xiàn)了政府應急管理理念中的效率意識,它不僅體現(xiàn)在對突發(fā)公共事件的處置過程中,而且體現(xiàn)在程序和效率發(fā)生沖突時,能夠采取合理和科學的選擇。而在災后的重建和資源征集補償時則應充分體現(xiàn)公正原則。

第四,誠實守信。誠實作為一項最重要的道德規(guī)則,無疑要求政府做到誠和信兩方面的內(nèi)容。危機狀態(tài)下的社會,通常也是一個謠言四起的社會,人們焦慮不安的情緒進一步弱化了其對刺激的耐受力,周圍環(huán)境反復折射或者傳遞同樣信息的時候,以訛傳訛的謠言就會變成駭人聽聞的事實,導致人們非理性行為。信息發(fā)布及時和透明化是制止謠言、穩(wěn)定民心的重要手段,也是政府應急管理機制是否成熟的重要標志。汶川地震發(fā)生后 18分鐘媒體就報道了國家地震局發(fā)布的消息,緊接著,網(wǎng)絡、電臺、電視、報紙,全方位的報道。在黨中央、國務院領導下的這場抗震救災,體現(xiàn)了政府對民眾知情權的基本尊重,也成為動員民眾積極參與應急管理的前提條件。

三、構建行政自由裁量權道德控制的途徑

遵循一定的倫理準則是行政自由裁量權在政府危機管理中發(fā)揮作用的必要條件,是杜絕權力濫用的根本保證,因此,必須加強行政人員的自身道德修養(yǎng),完善外部輿論監(jiān)督,實現(xiàn)行政自由裁量權的道德控制。

首先,充分認識從內(nèi)部控制即個體倫理自主性建設的重要性,加強行政人員的個體倫理自主性建設。由于道德的本質屬性是自律性,要使行政自由裁量權真正發(fā)揮道德的制約作用,就必須使其道德指標即前述之道德原則真正進人行政主體的內(nèi)心世界,內(nèi)化為行政主體自身的道德信念,并借助于行政主體的良心機制而自主地控制其行政自由裁量行為。正如喬治·弗雷德里克森所言,解決此問題“不是通過更多的規(guī)則,而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關系的認識使行政自由裁量權受制于公共利益”。[7]作為行政權力的主體,他們必須使自己的行為盡可能的符合全體公共權力所有者的需要和意愿,當個人利益和公共利益發(fā)生沖突時,出于對公共組織、憲法和法律所蘊涵的價值精神的信仰和追求以及在自己的良心道德驅使下作出一種維護公共利益或公民利益的行為選擇。

其次,要完善行政倫理監(jiān)督機制,形成權力道德監(jiān)督的外部約束力?！靶姓惱肀O(jiān)督是指監(jiān)督主體運用行政倫理對公共行政主體進行監(jiān)督,督促公共行政主體遵循行政倫理規(guī)范體系的要求進行公共行政?！盵2]行政倫理監(jiān)督的目的是促使行政機關及其公務人員的政務活動合法、合理,增強領導干部的“公仆”意識,防止他們?yōu)E用職權,從而保證行政機關正常地履行職責,提高行政效能?！肮娸浾摰牡赖卤O(jiān)督,以行政自由裁量過程的透明度、公開性為前提?！盵8]如果行政自由裁量是秘密進行的,那么,公眾就對之毫不知情,就不可能實行監(jiān)督。加強輿論的監(jiān)督,對于不合理的行政自由裁量行為,廣大人民群眾可以通過新聞媒體等渠道,對其進行曝光,提高行政自由裁量的透明度,使行政主體處于整個社會的監(jiān)督之下。只有通過大量的公眾輿論的道德監(jiān)督,促動行政主體納入有關行政自由裁量的道德原則,使之逐漸轉化為其行為的內(nèi)控力量,才能真正做到道德對于行政自由裁量過程的制約,才能完全體現(xiàn)道德在行政自由裁量中的獨特作用。

[1]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神 [M].北京:中國人民大學出版社,2003:90.

[2]盧智增.行政倫理視域下的自由裁量權研究[J].學術論壇,2009(4):69-71.

[3]張康之.論行政行為的道德判斷 [J].寧夏社會科學,1999(3):20-25.

[4]王學棟.行政倫理視野中的行政自由裁量權[J].教學與研究,2007(6):41-47.

[5]宋希仁.西方倫理思想史 [M].北京:中國人民大學出版社,2003:331.

[6]欒鳳廷.論危機管理中的行政倫理原則 [J].理論前沿,2006(14):32-33.

[7]曹淑芹.論行政人員的個人倫理自主性 [J].內(nèi)蒙古大學學報,2003(5):19-22.

[8]呂耀懷.行政自由裁量權的倫理審視[J].上海師范大學學報,2007(1):25-28.

Eth ica l Exam ina tion of Adm in istra tive D iscretion in Governm en t’s Con tingency M anagem en t

AO Si

(L itera ture D epartm en t of X iangfan U niversity,X iangfan 441053,China)

The sudden crisis determ ines the unconvention of them eans and m ethodsof disposal,the exercise of adm inistrative discretion for governm ent important to ensure effective response to crisis.Adm inistrative discretion is an ethical discretion,the ethical guidelines should be followed m ainly,they are peop le-oriented,efficient and fair and consistent,honest,etc.Governm ent Crisis M anagem ent in Adm inistrative D iscretion adm inistrative body rate of expansion to p rovide the ob jective conditionsof abuse,w em ust recognize the value of its ethical,have to contro l their conduct ethical.

crisism anagem ent;discretion;value choice;moral contro l

D 922.1

A

1672-3910(2010)05-0098-03

2010-04-19

敖四 (1973-),男,湖北隨州人,講師。