王運紅

(中央司法警官學(xué)院監(jiān)獄學(xué)系,河北保定 071000)

《治安管理處罰法》的若干亮點與不足
——基于警察自由裁量權(quán)有關(guān)規(guī)定的分析

王運紅

(中央司法警官學(xué)院監(jiān)獄學(xué)系,河北保定 071000)

《治安管理處罰法》有關(guān)警察自由裁量權(quán)方面的規(guī)定有許多亮點:條文趨于細化、具體,壓縮了自由裁量的空間;程序條款增多,為警察自由裁量權(quán)的行使設(shè)定了法治的軌道;引入處罰監(jiān)督機制,強化了警察自由裁量的法律責任等。但新法仍然存在著警察自由裁量權(quán)過大、對公安機關(guān)及其人民警察選擇不作為的自由裁量權(quán)沒有制約性的規(guī)定、對警察自由裁量權(quán)行使的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定不夠明確等不足之處?！吨伟补芾硖幜P法》還有進一步完善的必要。

治安管理處罰法;警察;自由裁量權(quán)

《治安管理處罰法》的頒布實施,是我國民主法制建設(shè)的一件大事。這部法律的頒布實施,對于維護社會治安、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧都具有十分重要的意義。與《治安管理處罰條例》相比,該法不僅僅是立法規(guī)格的提高,而且在諸多規(guī)定上都有很大的進步。僅從該法有關(guān)警察自由裁量權(quán)的規(guī)定看,就有許多可圈可點之處,但也不可否認該法還存在著一些不足之處。

一、警察自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式及其存在的合理性

本文所要探討的“警察自由裁量權(quán)”是指公安機關(guān)及其人民警察在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)對如何行使自身職權(quán)所具有的選擇性權(quán)力。它是公安機關(guān)及其人民警察在行政執(zhí)法活動中客觀存在的,由法律、法規(guī)授予的職權(quán)之一。在治安管理活動當中,警察自由裁量權(quán)一般表現(xiàn)為下面幾種形式:

其一,在治安處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)。即公安機關(guān)在對治安管理相對人作出治安處罰時,可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如,《治安管理處罰法》第 38條:舉辦文化、體育等大型群眾性活動,違反有關(guān)規(guī)定……情節(jié)較輕的,處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！?也就是說,既可以在拘留、罰款這兩種處罰中選擇一種,也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。

其二,選擇治安管理行為方式的自由裁量權(quán)。即公安機關(guān)在選擇具體行政行為的方式上,有自由裁量的權(quán)力,它包括作為與不作為。例如《治安管理處罰法》第 89條:“公安機關(guān)辦理治安案件,對與案件有關(guān)的需要作為證據(jù)的物品,可以扣押?！薄翱梢浴钡恼Z義包涵了允許公安機關(guān)作為或不作為。

其三,對事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)。即公安機關(guān)對治安管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認定有自由裁量的權(quán)力。例如,《治安管理處罰法》第 40條當中規(guī)定了“組織、脅迫、誘騙不滿十六周歲的人或者殘疾人進行恐怖、殘忍表演”行為的處罰。這里,對于一些表演是否“殘忍”,缺乏具體詳細的衡量標準,公安機關(guān)對“殘忍”性質(zhì)的認定享有自由裁量權(quán)。

其四,對情節(jié)輕重認定的自由裁量權(quán)。我國的治安管理法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴重的”這樣語義模糊的詞,又沒有規(guī)定認定情節(jié)輕重的法定條件,這樣公安機關(guān)對情節(jié)輕重的認定就有自由裁量權(quán)。

那么,現(xiàn)代國家為什么需要警察自由裁量權(quán)的存在,或者說,警察自由裁量權(quán)存在的合理性在哪里呢?

首先,警察自由裁量權(quán)產(chǎn)生的根本原因是社會關(guān)系的復(fù)雜性和治安管理的效率性。社會關(guān)系本身是紛繁復(fù)雜的,尤其是隨著當今社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展進步,社會關(guān)系的復(fù)雜性愈益明顯。而任何法律法規(guī)也不可能事無巨細都有明確的規(guī)定,這就勢必使得公安機關(guān)在面對復(fù)雜的社會關(guān)系時,感到無所適從。為了使公安機關(guān)能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重,不至于在復(fù)雜多變的問題面前束手無策,錯過時機,法律、法規(guī)必須賦予公安機關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán),從而靈活果斷地解決問題,提高行政的效率。

其次,警察自由裁量權(quán)產(chǎn)生是因為社會生活的多變性與法的相對穩(wěn)定性之間存在張力。我們知道,“依法行政”是包括公安機關(guān)在內(nèi)的任何行政機關(guān)從事行政管理活動的基本要求。但是,法律不是萬能的,這其中一個重要的原因是:法律與社會總存在一定的差距,社會的多變性與法律的相對穩(wěn)定性之間總是存在一定的張力。社會生活無時無刻不在發(fā)生著變化,而法律不可能朝令夕改。因為不具備起碼穩(wěn)定性的法律,其權(quán)威性將會受到挑戰(zhàn),人們也會無視這種法律的存在。法的相對穩(wěn)定性與社會生活多變性之間的張力使得警察自由裁量權(quán)的產(chǎn)生成為必然。

再次,立法工作的滯后性導(dǎo)致警察自由裁量權(quán)的產(chǎn)生。人的認識能力是有限的,立法工作者根本不可能制定出一部完美無缺的法典來。即使當時看來是完美的法律,隨著社會的發(fā)展,也必然會逐漸暴露出或多或少的缺陷。而且立法本身也是一項程序復(fù)雜的工作,具有長周期性的特點。它要經(jīng)過規(guī)劃、起草、討論、制定草案、決定、公布等環(huán)節(jié)。所有這些都決定了法律有可能落后于社會現(xiàn)實的發(fā)展,不可能完全反映社會現(xiàn)實對于法律的需求。因此,賦予公安機關(guān)一定的自由裁量權(quán)就會彌補法律的不足,消除法律滯后性所帶來的各種不利影響,同時也能為立法工作提供重要而及時的信息,使立法工作者及時修改或廢除不適應(yīng)社會需要的法律,從而實現(xiàn)法律體系的完善。

由此可見,賦予行政機關(guān)行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物,是解決法律穩(wěn)定性和社會生活多邊性的必要措施,是彌補法律滯后性的重要手段。

二、《治安管理處罰法》在規(guī)范警察自由裁量權(quán)方面的幾個亮點

在法律上賦予公安機關(guān)和警察一定程度的自由裁量權(quán),將警察的嚴肅性和實際執(zhí)法實踐的靈活性相結(jié)合,是警察在具體執(zhí)法實踐中的需要。但是,由于權(quán)力與生俱來的腐蝕性、擴張性和破壞性,“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。[1]我們也應(yīng)當看到,由于警察自由裁量權(quán)的存在,也出現(xiàn)了個別公安機關(guān)或警察個人“有法不依,執(zhí)法不嚴”,甚至放縱犯罪的現(xiàn)象。因此《治安管理處罰法》不應(yīng)僅僅是一部管理法,更應(yīng)當是一部控權(quán)法?！吨伟补芾硖幜P法》對各類治安管理處罰行為作了明確的規(guī)定,使其明確化和規(guī)范化,正是基于有效限制和規(guī)范公安機關(guān)自由裁量權(quán)的考慮。這種限制和規(guī)范主要體現(xiàn)在下面幾點。

(一)條文趨于細化、具體,壓縮了自由裁量的空間

《治安管理處罰法》通過對處罰的種類與幅度的明確化、規(guī)范化,限制了警察的自由裁量權(quán)。

首先,《治安管理處罰法》的條文從《治安管理處罰條例》的 45條擴大到 119條,篇幅大幅度增加。其中,第三章“違反治安管理的行為和處罰”是增加最多的部分。這一章又分四節(jié),將“違反治安管理的行為”細分為“擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和妨害社會管理”等四類。與 1994年的《治安管理處罰條例》的籠統(tǒng)規(guī)定相比,《治安管理處罰法》對有關(guān)“違反治安管理的行為”進行了更為合理的細化、分類。此外,《治安管理處罰法》對處罰的種類也有所增加,比如增加了吊銷公安機關(guān)發(fā)放的許可證和對外國人附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境等處罰種類 (第 10條),將原來的“拘留”明確為“行政拘留”(區(qū)別于刑事拘留)。

其次,各類處罰的適用幅度有了更明確的劃分。通過罰款數(shù)額和行政拘留天數(shù)的詳細“分級”,大大限制了公安機關(guān)在作出處罰決定時的自由裁量權(quán),有利于最大限度地減少警察權(quán)力行使的隨意性和處罰的不公平。例如行政拘留的適用因違法行為程度的輕重而分為 5日以下、5日以上10日以下、10日以上 15日以下三個檔次;而罰款更是改變了《治安管理處罰條例》以 1元以上 200元以下為主的處罰幅度,新增了 200元至 3000元罰款的幾個檔次。行政拘留適用的細分體現(xiàn)了對限制人身自由的處罰的慎用和對人權(quán)的尊重;而罰款數(shù)額上限的提高則是經(jīng)濟發(fā)展的需要;處罰“檔次”的細分一定程度上起到了防止公安機關(guān)濫用警察權(quán)力隨意罰款的作用。

可見,《治安管理處罰法》通過對違法行為種類的細化、處罰幅度的詳細分級等手段使警察權(quán)力行使條件法定化,從而達到對警察自由裁量權(quán)行使進行有效規(guī)制的立法目的。

(二)程序條款增多,為警察自由裁量權(quán)的行

使設(shè)定了法治的軌道

公權(quán)力運作的程序化是現(xiàn)代法治國家的重要標志之一。治安處罰是行政處罰中相對最為嚴厲、對公民權(quán)利影響最大的一類處罰。為了既保障公安機關(guān)及其人民警察能夠有效地履行治安管理職責,又防止因權(quán)利使用不當造成對公民權(quán)利的侵害,《治安管理處罰法》對治安處罰的程序作了更為嚴格和具體的規(guī)定。

《治安管理處罰法》第四章對處罰程序作了專章規(guī)定,從原條例規(guī)定的 10條,增加為三節(jié) 26條,對治安案件的受理,證據(jù)的依法收集,涉案物品的扣押、保管、處置,傳喚的批準權(quán)限和傳喚的時限,詢問筆錄的要求,對與案件有關(guān)的場所、物品、人身的檢查,處罰的決定權(quán)限,決定書應(yīng)當載明的內(nèi)容,一直到罰款處罰的罰繳分離原則、拘留處罰的暫緩執(zhí)行、不服處罰決定的行政復(fù)議和行政訴訟等,都作了明確規(guī)定。

與《治安管理處罰條例》第四章“裁決與執(zhí)行”的規(guī)定相比,《治安管理處罰法》的程序性規(guī)定,不僅在篇幅上是《治安管理處罰條例》的 4倍,而且對于處罰程序的規(guī)定更為詳細和規(guī)范。在調(diào)查程序中,告知權(quán)利、表明身份和回避等程序公正的基本要求都得到了體現(xiàn)。比如告知程序和聽證程序問題,《治安管理處罰條例》對此未作規(guī)定,而《治安管理處罰法》第 31條規(guī)定:“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù),并告知當事人依法享有的權(quán)利?！钡?32條規(guī)定:“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見,對當事人提出的事實、理由和證據(jù),應(yīng)當進行復(fù)核;當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的,行政機關(guān)應(yīng)當采納……”第 41條又規(guī)定:“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第 31條、第 32條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù),或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯,行政處罰決定不能成立;當事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！惫矙C關(guān)在實施治安處罰前應(yīng)當依照《治安管理處罰法》的規(guī)定告知當事人違法事實、處罰依據(jù)和理由以及其依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。依照《治安管理處罰條例》第 30條、第 31條、第 32條作出較大數(shù)額罰款(個人 2000元以上)處罰前還應(yīng)告知當事人有要求公安機關(guān)舉行聽證的權(quán)利。

《治安管理處罰法》以立法的形式明確規(guī)定公安機關(guān)對每一種違法行為行使警察權(quán)力裁決、執(zhí)行治安管理處罰的條件、基準和程序步驟,旨在使警察權(quán)力運作實現(xiàn)“程序化”,使警察的自由裁量權(quán)在法律設(shè)定的軌道上運行。

(三)引入處罰監(jiān)督機制,強化了警察自由裁

量的法律責任

公權(quán)力是人類為應(yīng)付外部世界的挑戰(zhàn)和協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系,維持自身生存和發(fā)展所必需的。但是,公權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生,其又有膨脹、濫用、腐敗的趨勢,從而構(gòu)成對人類自身的威脅。因此,人類不僅要設(shè)計公權(quán)力產(chǎn)生和公權(quán)力運作的機制,還必須建立對公權(quán)力的監(jiān)督、制約機制。而在各種公權(quán)力中,行政權(quán)與公民權(quán)利有著最直接、最廣泛的聯(lián)系,行政權(quán)力的濫用,最容易給公民、法人和其他組織的權(quán)益造成損害,最容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。所以,加強對警察權(quán)力等行政權(quán)力的監(jiān)督、制約尤顯重要和迫切。

關(guān)于執(zhí)法監(jiān)督,《治安管理處罰條例》僅在第41條、第 42條作了簡要規(guī)定,為加強對公安機關(guān)及其人民警察行使包括自由裁量權(quán)在內(nèi)的行政職權(quán)的監(jiān)督,《治安管理處罰法》專門設(shè)立了“執(zhí)法監(jiān)督”一章,明確規(guī)定公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件,必須接受社會和公民的監(jiān)督,違反規(guī)定應(yīng)當受到行政處分,構(gòu)成犯罪的,要依法追究刑事責任。這不能不說是對警察自由裁量權(quán)行使進行制約的又一個有力措施。

《治安管理處罰法》在“執(zhí)法監(jiān)督”一章首先明確規(guī)定“公安機關(guān)及其人民警察應(yīng)當依法、公正、嚴格、高效辦理治安案件,文明執(zhí)法,不得徇私舞弊”。(第 112條)這實際上為警察自由裁量權(quán)的行使規(guī)定了一條基本的原則。在辦理治安案件中要依法,就是要依法行政,嚴格遵守法律,包括實體法、程序法。要正確理解立法原意,忠于法律精神。要公正,就是要公平正直,平等和公正地適用法律。要嚴格,就是要認真的按照法律規(guī)定的制度和標準辦事,嚴格依法辦事。要高效,就是要講究效率,及時作出處理決定。

《治安管理處罰法》第 117條還規(guī)定:“公安機關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán),侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的,應(yīng)當賠禮道歉;造成損害的,應(yīng)當依法承擔賠償責任?！边@就強化了違法行使自由裁量權(quán)行為的法律責任。

三、《治安管理處罰法》在規(guī)范警察自由裁量權(quán)方面存在的不足

《治安管理處罰法》在規(guī)范警察自由裁量權(quán)方面盡管有上述幾大亮點,但是我們也應(yīng)看到由于主觀和客觀的各種因素影響,《治安管理處罰法》在立法規(guī)制警察自由裁量權(quán)方面還存在一些不足之處。

(一)警察自由裁量權(quán)總體看來仍顯過大

相較于《治安管理處罰條例》,《治安管理處罰法》對警察自由裁量權(quán)進行了一定程度的規(guī)制,但從總體上來看,警察的自由裁量權(quán)力仍顯過大。

一般而言,要嚴格規(guī)定警察自由裁量的前提條件和范圍,就應(yīng)當盡量在立法中少出現(xiàn)“公共秩序”“社會秩序”“正常生活”等模糊字眼。模糊字眼表面上看來可以彌補法律的穩(wěn)定性和社會的動態(tài)性之間的矛盾,實際上很容易被當做自由裁量權(quán)的所謂“法律依據(jù)”,在事實上擴大警察自由裁量權(quán)的范圍,甚至導(dǎo)致權(quán)力的失控。顯然,《治安管理處罰法》的條文當中我們?nèi)匀豢梢噪S處發(fā)現(xiàn)上述模糊字眼。

在治安處罰的程序方面,盡管也進一步完善并限制了公安機關(guān)的自由裁量權(quán),但《治安管理處罰法》將一些重要程序的制定權(quán)授予權(quán)力的行使者公安機關(guān),這是與制定行政程序的根本目的有沖突的,在一定程度上擴大了公安機關(guān)的權(quán)力。所以從總體上看,與公安機關(guān)擴張的權(quán)力相比,對權(quán)力的制約仍然相對不足。筆者認為,將來如果修改《治安管理處罰法》,必須將其基調(diào)定為對警察自由裁量權(quán)的控制。因為“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法,那它是什么呢?”[2]

(二)對公安機關(guān)及其人民警察選擇不作為的

自由裁量權(quán)沒有制約性的規(guī)定

在現(xiàn)實生活當中,我們經(jīng)常會碰到一些怪現(xiàn)象,比如說,對一些公眾心知肚明從事非法活動的娛樂場所,當?shù)毓矙C關(guān)并沒有依法取締或暫停其營業(yè),而有關(guān)法律法規(guī)也沒有規(guī)定對于公安機關(guān)的這種“不作為”的處罰措施。仿佛公安機關(guān)不需要為這種“不作為”行為承擔法律責任。我們發(fā)現(xiàn),《治安管理處罰法》對治安管理機關(guān)的這種“不作為”仍然沒有作出明確的規(guī)定,這就可能為現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的“選擇性執(zhí)法”留下漏洞。這種“選擇性執(zhí)法”比不執(zhí)行法律所帶來的后果更為可怕,它極易麻痹公眾的法制神經(jīng),形成違法行為“合法化”的表象。極個別的公安機關(guān)或人民警察甚至可能在治安管理的過程中,通過這種選擇性的執(zhí)法活動,排斥異己,謀取非法利益。倘若《治安管理處罰法》明確規(guī)定,在一個轄區(qū)內(nèi),如果出現(xiàn)了治安違法現(xiàn)象,當?shù)刂伟补芾頇C關(guān)不作為,或者有選擇地開展執(zhí)法活動,那么,該轄區(qū)的治安管理機關(guān)工作人員都必須承擔法律責任。這或許會有利于徹底打擊違法犯罪活動,從根本上遏制賣淫、嫖娼等違法現(xiàn)象的發(fā)生。遺憾的是,現(xiàn)在的《治安管理處罰法》似乎沒有對此類“不作為”自由裁量權(quán)的法律規(guī)制。

(三)對警察自由裁量權(quán)行使的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定

還不夠明確

對于警察權(quán)力的規(guī)范,各國一般都有明確具體的法律法規(guī)乃至紀律條例進行規(guī)范。如英國,不僅有一部《警察法》,還有與之配套的《警察和刑事證據(jù)法案》、《警察行為準則》、《警察績效工作條例》、《人權(quán)法案》等,用來具體規(guī)范和約束警察的自由裁量權(quán),而且設(shè)有專門的警務(wù)投訴機構(gòu)——警方投訴監(jiān)督公署 (IPCC)作為警察執(zhí)法監(jiān)督的主體,并對警務(wù)監(jiān)督的程序、方法、手段作了十分細致的規(guī)定。[3]在法國,除警察隊伍內(nèi)部設(shè)有專門的督察官外,檢察官、法官、人權(quán)法院、新聞媒體、社會各界根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定對警察執(zhí)法行為都有相當有力的監(jiān)督,使警察自由裁量權(quán)的行使受到了極大的約束和制約,大大減少了警察濫用自由裁量權(quán)的幾率。[4]《治安管理處罰法》盡管設(shè)有專章規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督,但基本上還只是停留在一種宣言式、口號式的規(guī)定上。我們稍加注意,就會很容易地發(fā)現(xiàn),在“執(zhí)法監(jiān)督”一章,出現(xiàn)最為頻繁的詞匯就是“應(yīng)當”,可見該章的大多數(shù)條文僅僅停留在口號式的倡導(dǎo)層面,在實際進行法律監(jiān)督時并不具有可操作性。實際上,該法并沒有有效的保障措施來糾正警察違法行為和處理違法的警察。比如:在該法當中并沒有規(guī)定明確的監(jiān)督主體,誰來監(jiān)督的問題沒有解決;監(jiān)督的渠道也不明確,誰來接受行政相對方的申訴、如何接受申訴等也沒有相應(yīng)的規(guī)定;發(fā)生濫用自由裁量權(quán)的違法現(xiàn)象時如何及時糾正和給予什么樣的處罰也沒有一個明確的規(guī)范進行調(diào)整。

治安管理及其處罰行為是與民眾的關(guān)系最為密切且極易造成權(quán)利傷害的一類行政執(zhí)法行為,從治安管理處罰法治化的要求而言,《安管理處罰法》還有進一步完善的必要。

[1][英 ]阿克頓.自由與權(quán)力 [M].侯建,范亞峰,譯.北京:商務(wù)印書館,2001:342.

[2][美 ]伯納德·瓦茨.行政法 [M].徐炳,譯.北京:群眾出版社,1986:566.

[3]王大偉.歐美警察科學(xué)原理[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007:382-387.

[4]王運紅.中外警察制度比較研究[M].呼和浩特:遠方出版社,2009:155.

H igh lightsand Defects of“Secur ity M anagem en t Pun ishm en t Law”:Based on the Relevan t Prov isions of Police D iscretion

WANG Yun-hong

(Cen tra l Institu te of Correctiona l Po lice,Baod ing 071000,China)

There are m any highlights in relevant p rovisions of the Police D iscretion requirem ents in“Public Security Adm inistration Punishm entsLaw”.Such as the p rovisions becom e refined,specific,thus reduced the discretionary space;p rocess c lause increased for the exercise of po lice discretion to set the rule of law track;the introduction of sanctionsmonitoringm echanism,strengthen the legal discretion of the po lice responsibility.But there are still som e deficiencies in the new law:po lice discretion seem to be generally rem ained free too;there is no restric tive p rovisions on po lice discretion as to choice of inaction;enforcem ent supervision and regu lation on po lice discretion is not c lear.It’s necessary to further imp rove“Security M anagem ent Punishm ent Law”.

security m anagem ent punishm ent law;po lice;discretion

D 922.14

A

1672-3910(2010)05-0093-05

2010-06-24

王運紅 (1968-),男,河南夏邑人,博士,副教授,從事法學(xué)、警察學(xué)研究。